改革住房双轨制，启动住宅市场，本文主要内容关键词为：双轨制论文,住房论文,住宅论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住宅产业能否真正成为新的经济增长点，带动相关产业的发展，关键在于住宅能否真正成为居民新的消费热点。据统计，1996年我国商品房积压总量为5100万平方米，其中76%为住宅，达3000多万平方米；而同期全国人均居住面积4平方米以下的困难户仍有300多万户，“房等人，人等房”的现象十分严重，住宅市场处于一种供求失衡的非均衡状态，住宅市场的启动还面临着重重障碍。我们认为，导致住宅市场难以启动的关键原因在于目前住房双轨制的存在，而要真正启动住宅市场，就必须改革住房双轨制。
一、住房双轨制的存在是导致住宅市场难以启动的关键原因
住房双轨制是指我国在由旧的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡过程中，城镇居民住房福利化分配与住房商品化分配并存的状况。
住房福利化分配主要是指国有企业、事业、行政单位职工从所在单位无偿获得福利性住房的方式。它是一种低房租、高补贴的住房实物分配方式，主要具有以下特征：（1）它是由企业、事业、 行政单位范围内部分别进行的非市场化的住房分配方式，单位承担为职工供房的义务，职工享有无偿从单位获得福利住房的权利；（2 ）由于实行住房福利实物化，货币工资中不含住房因素，因而职工货币工资收入较低； （3）各单位拥有房屋的所有权，职工个人仅享有居住权，并按规定不得出租、出售或继承；（4 ）职工住房条件的好坏主要取决于单位级别的高低、是否具有垄断性、经济规模的大小及职工个人职位的高低等因素，基本上与职工个人的劳动和贡献无关；（5 ）由于福利住房缺乏流通性，因而住房福利化分配在很大程度上将职工“锁定”于分房单位，不利于劳动力的正常流动。住房福利化分配是计划经济体制下长期存在的住房分配方式，从根本上阻碍了住房商品化的发展。随着我国经济体制改革的逐步深化，这种分配方式必将逐步向商品化分配方式过渡。
住房商品化分配是指居民真正按照市场原则（其中最重要的是以商品价值或生产价格为基础，以市场供求关系为坐标参照系并适时考虑其他因素而形成的市场价格来进行商品交换）买卖和租赁商品房而取得住房的方式。它是市场经济条件下住房分配的基本方式，其主要特征是：（1）它是在全社会范围内进行的住房市场化配置方式， 购房者与售房者之间按照市场等价交换原则来进行住房的买卖和租赁，单位不再介入住房分配过程，不再承担提供住房的义务；（2 ）住房开支作为劳动力价值的一项构成因素计入工资，因而职工货币工资要高于住房福利化分配方式下的工资；（3）购房者拥有住房的全部产权， 可以依法对自己的住房享有占有、使用、收益和处分的权利，不仅可以自己居住，还可以出租、出售、继承或赠予；（4 ）居民住房条件的好坏直接与其劳动和贡献挂钩，以分期付款方式购房，实际上是对居民未来劳动和贡献的一种“贴现”；（5）由于住房可以在市场上自由流通， 因而单位在住房方面不再对职工具有约束力，这有利于劳动力的正常流动和劳动力资源的优化配置。住房商品化分配是我国住房体制改革的目标模式。
住房双轨制是我国住房体制改革过程中出现的由住房福利化分配方式向住房商品化分配方式转变的过渡状态。据有关方面统计，在商品房销售中，真正个人购买的比例只占10%左右，绝大多数为国有单位购买后再分配给职工，住宅福利化分配的比重远远大于商品化分配的比重。住房双轨制的存在，延缓了住房商品化改革的进程，成为启动住宅市场的关键性障碍，主要表现在：
1.在住房双轨制下，许多单位实行住房福利化分配方式，其收入分配仍保持着高福利、低工资的特征。这样，一方面这些单位承担为职工解决住房的义务，不得不大量投资于福利房的建设，而这些投资往往不能回收并形成良性循环，只能一次性供给住房，而不能形成持久的住房供给机制。此外，国有企事业单位的住房福利化成本进入生产成本，而非国有企业则没有这种生产成本，国有企业与非国有企业在生产成本上的差别使国有企业在市场竞争中处于不利地位，严重阻碍了国有企业效益的提高。另一方面，由于职工工资收入中基本上不包含住房要素的含量，工资停留在较低水平，致使城镇居民对住宅的有效需求不足。据世界银行考察，市场经济国家一套普通住宅的售价与中等收入家庭的年收入之比，应在3～6倍之间，而我国现在一般为10 倍以上， 特大城市在15倍以上，普通居民只能“望楼兴叹”。住宅的客观需求不能转化为住宅的有效需求，成为启动住宅市场的主要障碍。
2.在住房双轨制下，居民个人购买商品房的比重较低，大多数城镇居民通过福利化分配而获得住房使用权，房屋的所有权属于购、建房单位，个人基本上无权处置。尽管通过房改，采取优惠政策向居民出售现有公房，但以成本价或标准价购得的住房，居民只拥有部分产权，即占有权、使用权和有限的收益权、处分权，并没有实现完全的商品化。售后的公房流通性差，难以在二级市场上流通转让，这极大地影响了居民购房的积极性，也制约了住宅市场的发育。
3.在住房双轨制下，住房福利化分配与商品化分配存在着巨大的利益反差，抑制了居民购房的积极性。在住房双轨制下，城镇居民住房消费观念错位，许多居民对福利分房仍怀着较高的期望值，长期以来住房福利化分配方式下形成的居民“等、靠、要”的心理难以扭转，居民对住房体制改革抱观望态度。因此，住房双轨制的存在在相当程度上抑制了居民购房的欲望，也使得住宅市场的启动缺乏动力。 有资料表明，1994年我国城镇居民住宅消费支出只占家庭总支出的6.8%， 而据世界银行提供的资料，小康水平国家平均每个家庭住宅消费支出占其家庭总支出的15%左右，发达国家为20%，有的甚至达30—40%。可见，我国住房消费的潜能还远未发挥出来。
4.在住房双轨制下，房屋租售比价不合理的状况难以根本改变。我国长期实行低房租的住房福利化分配方式，尽管房改后，房租有所提高，但公房租金仍然具有福利性质，与日益市场化的商品房售价相比，其比价更趋不合理。根据国外经验，当住房单位面积的月租金与售价之比为1∶100左右时，才能刺激商品住宅的有效需求，而目前我国城镇住宅的租售比价约为1∶3000。严重失调的租售比价， 不仅不能形成真正意义上的住宅租赁市场，而且，买房远不如租房也冲击着住宅买卖市场，抑制了居民购房的积极性。
5.在住房福利化分配方式仍然为住房分配主要方式的状况下，居民储蓄难以向不动产资产转化，居民手中资金资源绝大部分表现为储蓄，造成居民金融资产的单一化。住房商品的特殊性决定了它不仅是一种消费品，而且是一种风险小、收益高的保值、增值的投资手段。在住房双轨制下，居民缺乏住房投资的意识和积极性，住房仅仅只作为一种消费品而不是投资品。根据国家统计局的资料，1996年6月末， 我国居民金融资产构成中，银行储蓄高达83.8%。目前我国国有商业银行不良贷款比重达20%以上，在国有商业银行贷款又完全来自于居民储蓄的情况下，居民金融资产绝大部分表现为储蓄不利于居民个人资产风险的分散。
6.在住房福利化分配方式仍然为住房分配主要方式的状况下，住房消费信贷的发展必然缓慢，不利于提高居民购房的有效支付能力，使住宅消费难以成为一个热点。房地产业属于资金密集型产业，从生产、流通、分配到消费的整个再生产过程都离不开金融业的支持与配合。世界各国都存在居民购房一次性支付巨额资金困难的情况，而解决这一问题的有效途径之一便是发展消费信贷，使居民的长期购买力提前进入市场。但是，在住房双轨制下，居民购房意识淡化，银行住房消费信贷发展滞缓。由于住房消费信贷发展滞后，不能有力地支持个人购房，因此无法将居民巨大的潜在需求转变为有现实购买力的有效需求，在很大程度上阻碍了住宅成为新的消费热点。
7.住房分配的双轨制和房地产产业的结构性矛盾制约了住宅前向和后向产业的发展，使住宅产业难以形成新的经济增长点和支柱产业。房地产业是产业关联度很高的产业。房地产业的发展会直接牵动水、电、交通、通讯业的发展，会直接带动钢材、木材、水泥等建材行业的发展，也直接影响纺织、化工、装修、涂料、灯具、电梯、空调、厨具、家电机电业等48个行业的发展。房地产的投入效应关联系数是1∶1.76，投入1亿建房，则要投入1.76亿元兴办相关产业； 房地产的消费效应关联系数为1∶3，投入1亿元购房，相关的消费和产出效应是3亿元。在住房双轨制下，由于缺乏持续的投资资金供给和有效的住宅需求，致使住宅业及其相关产业的发展受到极大的制约。目前，市场经济国家的房地产业产值在国民生产总值中所占的份额约为6%～12%， 而我国这个比例仅为3%； 市场经济国家的房地产业带来的财政收入占财政总收入的比重为10%～40%，而我国仅为3%左右。 要使我国住宅产业成为一个新的经济增长点和支柱产业，仍存在较大差距。
8.住房双轨制会形成另一种形式的分配不公，滋生腐败现象。在住房福利化分配方式下，住房的分配通过两个层次进行：一是国家在单位间的分配，国有单位可以得到国家的住房投资拨款，而非国有单位则不可能得到。国有单位之间也会因级别的高低、经济实力的大小以及是否具有垄断性等，在获得国家住房投资中享有不同的地位。这样，各单位职工住房苦乐不均的现象无法解决，造成另一种形式的社会分配不公。二是住房在个人间的分配，主要按职位高低、工龄等因素来进行。住房分配中的“官本位行政分配方式”容易滋生腐败，将按贡献分房变成按权力分房，一些人利用双轨制的利益反差大肆“寻租”，造成住房分配的极为不公。
二、改革住房双轨制、启动住宅市场的对策
启动住房市场是一项系统工程，需要国家政策上的引导和住房体制改革的深化，其中最关键的是改革住房双轨制，变“双轨”为“单轨”。住房双轨制是我国二元性双部门经济体制改革的必然产物，是我国全方位的双轨经济运行体制中的一个重要组成部分。经济体制转轨本身是一项非常复杂和艰巨的工程，加之住房改革又牵涉到千千万万人的基本利益，因此，住房双轨制的改革是一个“帕累托优化”的长期过程。在住房“双轨”向“单轨”过渡的过程中，应采取一系列中间环节，应以渐进性改革为主，渐进性改革和非渐进性改革相结合；以增量改革为主，增量改革和存量改革并举。一方面坚持以住房商品化为主线，加速住房体制改革步伐；同时，还要进行包括工资改革、金融改革等一系列配套改革，使居民对住宅的潜在需求转化为有效需求，成为真正的住宅市场的消费主体。
1.在进行工资制度改革的前提下，加快住房商品化和租金市场化改革的进程，逐步取消福利化分房制度，使居民由等单位分房转向从市场购房，是启动住宅市场的根本对策。
住房商品化包括住房买卖的商品化和住房租赁的商品化两部分。改革住房双轨制，首先必须实现住房售价双轨制向单一市场价的转变。一方面，要出台相应的政策、法规，对单位自建、自购住房实行严格控制，切断无偿分房的渠道；另一方面，鼓励单位将用于住房的补贴加进职工的工资并逐步提高现有公房的价格，使之向市场价靠扰，最终实现市场统一价。其次，实现由福利租金向市场租金的转变。住房商品化并非要人人买房，租房本身与商品化并不相悖，住房租金市场化亦是住房商品化的一个重要表现形式。即使在美国，其住房自有率也只有65%，新加坡近年来也只有74%。针对目前住房租售比较利益反差巨大的现状，我国应逐步提高住房租金，力争在近几年内使公房租金达到成本租金水平，并最终过渡到市场租金，使住房租售比价趋于合理水平。按照建设部确定的目标，房租支出占家庭收入的比重要从目前的5 %左右提高到2000年的15%。
2.加快职工工资制度改革，将住房福利货币化并计入工资，使住房消费实物化向住房消费货币化转变，是改革住房双轨制，启动住宅市场的前提。
目前，我国住宅处于一种供求失衡的不均衡状态，其基本特征是市场有效需求不足。因此，要打破这种不均衡状态，实现住宅市场的均衡发展，就必须采取多种措施提高市场的有效需求。加快工资制度改革，使住房消费货币化，正是提高住宅市场有效需求的前提。
在市场经济条件下，劳动力作为一种商品，其价值是由生产和再生产劳动力商品所耗费的社会必要劳动时间决定的，而住房消费作为劳动力再生产的基本要素，理应包含在劳动力商品的价格——工资之中。在低工资、高福利的住房福利化分配方式下，国家以“暗补”的形式解决职工住房问题，职工工资中不包括住房含量，结果既不能增加职工的实际收入，又不能收回大量投入住宅的资金，居民住房紧张的局面得不到根本改善。据测算，1994年我国公有住房的福利规模为12399156万元，国有单位职工人均住房“暗补”为每年1093.68元。 如果将这部分补贴显性化，计入工资中，由一次性的“暗补”转变为多次性的“明补”，并不会提高劳动力成本，相反可以使国有单位摆脱沉重的包袱，也可以大大提高居民有支付能力的购房需求。当然，在工资改革中，应根据实际情况逐步提高工资，以防止由于过快提高工资而引起的通货膨胀。
3.降低商品住宅成本，从而使其价格保持在多数居民可以承受的水平，是改革住房双轨制，启动住宅市场的重要条件。这一方面需要清理房价构成，取消不合理收费；另一方面要努力实现住宅建设产业化，提高住宅建设的科技含量和集约化程度。
据建设部的统计资料分析，我国城镇商品房价格构成的成本中，土地费用占20%左右，建房成本仅占40%左右，而市政配套费和各种税费两者相加占商品房成本的40%，其中相当部分是不合理的乱收费、乱摊派。另据不完全统计，武汉市商品房开发的各种费税达107种之多。 “羊毛出在羊身上”，乱收费直接导致了房价的上升。因此，要降低商品住宅成本，必须清理房价构成，取消不合理收费。（1 ）取消公对公的乱摊派，减轻居民购房负担。对于道路、给排水等公益性或非盈利性的市政工程及学校、医院等公共服务设施，资金来源应依靠国家和地方财政支出返还一定额度加以解决。对于经营性、盈利性的商业网点，则应按“谁投资、谁所有、谁受益”的原则有偿转让，其费用不计入成本。（2）清理建设中的不合理收费；控制商品房价格无序上涨， 包括减免地价分期支付土地出让金、停止没有法律法规依据的收费等。（3 ）减免流通环节的税收，包括减免交易过程中居民的契税、个人所得税、土地增值税、投资方向调节税及房产税等。
另外，目前我国房地产开发建设尚处于粗放经营阶段，其劳动生产率仅为世界先进水平的20%，这不能不说是建房成本难以降低的重要原因。因此，加大住宅建设技术创新的力度，提高住宅建设的科技含量和集约化程度，实现住宅建设由粗放型经营向集约型经营的转变，是降低建房成本的一条根本途径。据估计，如果将我国房地产业的劳动生产率与世界先进水平之比提高20个百分点，那么，建房成本起码可以下降10%。
4.积极发展房地产金融，完善住房公积金制度，切实提高居民有支付能力的需求，是改革住房双轨制，启动住宅市场的重要一环。
房地产业的发展离不开金融业强有力的支持。住宅商品的特点之一是一次性投入，长期消费，消费者很难一次性付清价款。根据外国经验，并结合我国实际情况，我国房地产金融业的发展应构筑以消费者为核心的住房消费信贷体系。借助消费信贷杠杆，可以将居民的潜在需求转化为现实需求，从而促进住宅消费热点的形成。发展和完善个人住房消费信贷应在首付价款、还款期限、贷款利率、贷款手续等方面作调整。前不久中国人民银行颁布实施的《个人住房担保贷款管理试行办法》，明确规定个人住房担保贷款最长期限为20年，最高贷款额为购买普通住房价格的70%。此外，还适应不同购房者的需要推出灵活多样的消费信贷业务，如抵押贷款、储蓄贷款、公积金贷款等多种形式的贷款来支持个人购房。这些必将为城镇普通无房者带来福音，有力地促进商品房的销售。
住房公积金制度是国家动用法律手段、经济手段和行政手段对住房资金进行强制储蓄，并由政府集中支配，定向用于住宅建设和住宅融资的管理制度。它体现了社会性、互助性、保障性、政策性的特征，是我国住房体制改革的重要内容，也是顺利实现住房分配商品化的重要手段。我国住房公积金制度刚刚开始实行，还很不完善，亟需规范化、法制化并加以完善：（1）制定并公布关于建立公积金制度的法律， 通过立法规定公积金的性质、缴纳比例、管理机构、使用主体、使用范围、存贷利率等重大问题，为推行住房公积金制度提供法律保证；（2 ）逐步提高公积金缴纳率，到2000年公积金缴纳率可由目前职工和职工所在单位各缴职工工资的5%提高到10%，并逐步提高公积金的归集率；（3）加大住房公积金抵押贷款力度，以促进住宅消费。
5.消化积压性商品房与盘活公有住房并举，是改革住房双轨制，启动住宅市场的现实选择。
目前，我国商品房积压总量为5100万平方米，按全国3 亿多城镇人口计算，每人仅有0.1平方米，而与此对应的另一个市场， 却是拥有40多亿平方米的公有房改售房市场。因此，商品房与公有房同时启动，才是现实市场约束条件下改革成本最小、收益最大的“路径”选择。
对当前积压的大量商品住宅，可以按照“政府让点税、地方让点费、银行让点息、房地产商让点利”的办法，适当降低房价，将房价控制在一般居民家庭能够承受的限度内，以减轻市场压力。可以将符合条件的空置商品房转换为安居工程房和经济适用房，出售给无房户和困难户；也可将其用作拆迁安置房，以减少积压，摆脱“开发——空置——难开发”的怪圈。
对于大量沉淀的公有住房，应在第一步商品化的基础上抓紧实施第二步商品化，让住房职工彻底购得房屋所有权，使一部分存量住宅真正成为商品房。职工住房第一步商品化是在房改过程中，许多单位将福利房以成本价或标准价“出售”给住房职工而形成的住宅商品化第一阶段。第一步商品化是住房体制改革的一项成果，但仍存在如下问题：（1）它仍是以住房福利化分配为基础，在操作程度上先由单位按分房条件向职工分房，再由职工“买下”该房；（2 ）职工通常是按低于成本的价格支付价款，而不是按市场价格以等价交换的方式购得住房，就一般情况而论，市场价格比实际出售价格要高出1至2倍，极端的可能要高出20倍；（3）从法律上讲，房屋的所有权仍归属于单位， 而非职工个人，职工享有居住的权利，但不能自由出售该房，一般也不能获得房产增值的收益。由此可见，第一步商品化后公有住房并未真正商品化。第二步商品化的目的就在于真正实现公有存量住宅的商品化，即在第一步商品化的基础上，由住房者出资买断房屋产权，房屋所有权由单位转移到住房者个人。第二步商品化后购房者拥有全部产权，成为住宅市场的独立主体，房屋可以在市场上自由交易，购房者个人可以依法出租、出售、继承房屋并获得房产增值收益。在实施第二步商品化过程中应当注意：（1）由于长期以来我国实行的是低工资制度， 职工货币收入中不包含住房因素，因而在确定商品房售价时，应按工龄长短给予折扣，作为对以前低工资的一种补偿；（2 ）应当以市场价格为基础制定房屋售价，根据各单位住房情况以及现有职工实际住房面积，对于超面积的部分按市场价计算，不够面积的部分按市场价格给予补偿，以体现公平。
6.加快住宅市场发育，引导社会闲散资金进行住宅投资，是改革住房双轨制，启动住宅市场的重要举措。
目前社会闲散资金较多，去年利率两次下调后，大量闲散资金正苦于寻找出路。在宏观经济健康、协调运行的条件下，住宅不仅是一个消费热点，也可以成为一个投资热点。在进行住房双轨制改革中，通过舆论宣传和政策导向，把部分闲散资金引导至住宅投资上来，解决支付能力与实际需求错位的矛盾，将极大地缓解当前住宅市场的有效需求不足。
住宅是商品，只有通过市场自由交换、流通才能实现价值，成为保值、增值的投资品。因此，为了吸引更多的资金投资于住宅，必须大力培育住宅市场，特别是要形成运作有序的商品住宅转让市场，为住宅投资者提供良好的市场环境。为此，政府应发挥其宏观调控职能，取消限制流通的政策，放开流通领域、流通形式、流通对象，减少契税、营业税的重复征收，使住宅转让规范化、公开化，制止转让中的投机行为。
7.按照现代市场经济的要求，建立面向少数城市低收入者的住房社会福利制度，是改革住房双轨制，启动住宅市场的必要措施。
现代市场经济中，政府的职能已不再仅仅局限于充任“守夜人”的角色。为了缓解社会经济运行中的矛盾，保障公民的基本生活需要，减少制度变迁的摩擦成本，现代市场经济中政府的一项重要职能，便是为市场竞争的弱者提供各种社会保障。据国家信息中心公布的数据显示：我国城镇年收入5000元以下的贫困型家庭占4%，5000元至1万元的温饱型家庭占34%。这部分人因受其家庭收入水平的限制，不可能购买商品房。因此，在改革住房双轨制推行住房商品化的过程中，应把为低收入者提供住房福利作为住房制度改革的一项必不可少的措施，为启动住宅市场提供一个良好的社会环境。
建立住房福利制度的具体措施有：（1 ）政府出资为低收入者建造廉价租屋，使低收入者租住租金水平较低的公共房屋；（2 ）政府给低收入者发放住房补贴；（3）为低收入者提供低息购房贷款；（4）向低收入者提供优惠价住房，这种住房的价格构成一般不含地价和配套设施等费用。
8.加快住宅业的相关法制建设，规范住宅市场，是改革住房双轨制，启动住宅市场的重要保证。
市场经济的协调稳定运行需要完善的法律体系作后盾。从我国现实情况来看，我国住宅业的法律建设相对滞后，一方面住宅交易中哄抬房价、地价牟取暴利、违法交易、违法占地的现象屡禁不止，没有相应的法律、法规来规范；另一方面政府对住宅业缺乏规范、有效的管理，一些部门向房地产企业乱收费、乱摊派的现象时有发生。《中华人民共和国城市房地产管理法》的颁布，标志着我国房地产业的法制建设上了一个新台阶，它建立了房地产方面的一些基本制度和原则。但是，我国在房地产方面的立法和执法还远远不够，尚需抓紧完善相应的法律法规，加大执法力度，不仅要依法加强对住宅建设和住宅行为的管理，而且要依法规范政府行为，特别是要从根本上纠正方方面面向住宅业“伸手”、抬高商品住宅成本的状况。