政府垄断与征地制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，中国开始进入工业化和城市化的加速扩张阶段。随着城市化进程的加速，农用地转为城市建设用地是不可避免的现象。在此过程中，大量农民将失去土地，从而可能引发一系列经济社会问题。例如，目前全国1／3以上的群众上访源于土地问题，而其中60％左右直接由征地引起[1]。在城市化进程中，如何妥善农地征用问题，对失地农民进行合理补偿和安置，已经成为亟待解决的重大社会经济问题。
一、我国征地制度的弊端
目前，我国建设用地必须使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用、征收的原属于农民集体的土地。在我国，城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，只有土地使用权可以依法转让。我国城市建设用地，除使用国家所有的土地外，主要通过行使强制权进行征地来满足城市建设的需要。
我国的征地制度形成于建国初期的计划经济时代，从建国后沿用至今，尽管期间在补偿标准、审批权限以及程序等方面不断进行完善，但是没有从根本上触动征地制度本身，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前城市建设用地征用征收制度存在的主要弊端并在改革中解决这些弊端。当前城市建设用地征用征收制度根本上存在着如下弊端：
（一）寻“租”
1.政府与官员寻租
在从计划经济体制向市场经济体制的渐进式转化过程中，政府实际上是以“参与者”和“管理者”的双重身份直接介入市场，在这种市场关系中，政府拥有制定政策和管理市场的权力，能够获得比原来更大的获利空间，这部分增加的利益是属于非生产性的“政府制度性租金”，这种行为属于“政府制度性寻租”[2]。在市场经济体制下，地方政府一方面压低给予农民的征地补偿另一方面又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商。
随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。但是，我国土地征用的法律法规对征地范围的规定比较模糊，征地过程中的告知、确认、听证等环节都存在缺陷[3]，且开发土地的程序极为复杂，一块土地要审批下来，需要由区上报到市、市上报到省、省上报到国土资源部，审批手续十分繁杂[4]。正是由于土地征收和分配领域行政权力占据主导地位，同时征地成本与土地出让特别是土地划拨与土地招标之间巨大的价差，使设租寻租成为可能。近年来，全国各级政府利用低价征收、高价转让的方式，从征收农民的土地中拿走的钱不少于1万亿元[5]。
2.开发商寻租
随着城市化进程的加速，作为不可再生的土地资源越来越稀缺，并且，任何单位和个人不能买卖土地所有权，土地集中在国家掌握之中。所以，开发商要想在土地资源炙手可热的大背景下得到一块地，必须一一打通规划、审批、国土等环节。而要想将—片地成功开发成商住楼，还必须得到规划部门的许可。房地产商清楚征地成本与土地出让价格特别是土地划拨与土地招标之间存在巨大的价差，为实现利润最大化，必须取得价格低廉、位置优越、升值潜力巨大的土地。而政府是惟一的土地供应者，因此，开发商不惜手段向握有国土资源管理权的政府官员寻租，以便获得合适的土地。
（二）土地资源浪费
我国是世界上人均耕地最少的国家之一。然而，在我国，土地资源严重稀缺与浪费现象并存，主要表现在目前一些地方征地并非完全依据经济社会发展所需要，存在征地数量增长过快，用地指标消耗过多，甚至是违法征地，而土地闲置比较严重等同题。2005年中国国土资源公报显示：到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量为26.24万公顷，占城镇建设用地总量的7.8％。
（三）对失地农民补偿不合理
土地具有社会保障和失业保险功能[6]。当前，土地仍然是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。农村中大量存在的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。土地被征收以后，农民失去了最基本的生活保障和就业渠道，理应对失地农民进行补偿，使其能够保证正常的生活。
我国对失地农民的补偿是依据法定标准来确定补偿金额的。现行征地制度将征地补偿标准定为最高一般不超过年产值的30倍，并且是参照土地基于农业用途的收益，显然远远低于土地作为不动产永不灭失、保值增值、持续收益所能够带来的利益，剥夺了农民潜在的经济效益[7]。即便按《土地管理法》规定的最高比例补偿，这显然也是不公平的，甚至是巧取豪夺[8]。
二、现行征地制度弊端的生成根源：政府垄断
现行的城市建设用地制度对失地农民补偿过低，有可能引起社会不稳定；同时，在土地征收开发过程中的腐败现象和资源的浪费，促使我们去探究这些弊端生成的机理。
（一）根本原因：垄断
在我国，法律规定任何单位和个人不得买卖，最终导致农地产权的拥有者在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价[9]。实际上，只有国家才可以出让土地，从而垄断了土地交易市场，土地征用实际上是未获承认的强制性买卖。政府土地制度供给不足，市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用，政府垄断土地市场，严重扭曲土地价格和土地市场运行机制，农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策的框架之中，这是当前城市建设用地制度弊端最根本的原因。
如果把征地行为看作是农民与地方政府之间的利益博弈，那么存在市场条件下均衡的征地补偿。失地农民能够接受的最低补偿标准，就是土地在承包期内能够获得的持续性收益。而地方政府能够支付的最高补偿标准，则是土地出让金扣除必要的成本之后的剩余部分。理论上，征地补偿应该介于最低标准和最高标准之间，具体的征地补偿取决于失地农民和地方政府讨价还价的能力。事实上地方政府由于存在垄断权力和扮演非农建设用地唯一供给者的角色，在征地价格形成过程中始终处于强势，是制定实际征地价格的主体，农民作为土地使用权的拥有者和土地所有权的集体所有者，不能按照市场经济的方式处置自己的土地权益，只能在政策的范围内讨论自己应有的权益和应得的补偿，土地征收价格是一种垄断性低价。有的征地单位为压低成本，常采取偷换概念的办法，以国家公益性建设名义征地，降低补偿标准，侵占农民利益[10]。在理性人的假定条件下，地方政府征地的动机是为了获取更多的利润。地方政府在确定征地补偿标准时，根据的是征地利润最大化的原则。而在出让土地的过程中，同样遵循利润最大化原则。在交易过程中，尽管地方政府是垄断者，但实际交易的双方是政府官员和厂商。相对于政府来说，厂商是小集团。而作为相对较小的集团，往往具有更大的有效性[11]。为了自身利益，不惜向代表大集团（地方政府）的官员行贿。同样，与政府利益相比，官员的自我利益是小集团利益。对于政府和有能力以低价取得土地的厂商来说，土地的垄断性低价不代表其实际市场价值，结果可能扭曲土地资源的配置，造成资源浪费。而农民充其量只能作为大集团，组织谈判效率低，根本无力要求提高补偿价格。
（二）具体表现
1.政府强制权
无论征用还是征收，都是政府特有的强制权。我国从《宪法》到《土地管理法》，再到一系列的法规条例，都赋予了县级以上政府征地的强制权。《宪法》明文规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
在政府法定强制权背后，土地的拥有者和原使用者的权益得不到应有的尊重。《土地管理法》第四十六条第二款规定：被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。在此，政府作为具有强制权的垄断者，只要获得批准，就可以强制征地，土地的使用权人及所有权人的知情权参与权在法律上根本没有得到体现。
2.地方政府在垄断性土地市场追逐利益
土地征收垄断政策受到地方政府的热烈欢迎。当前，我国土地征收机制是谁卖地谁得益。《土地管理法》规定：新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。谁卖地谁得益的机制极大地刺激了地方政府将耕地转化为建设用地和资金的欲望。进一步，缺乏有效可行的土地补偿费使用分配政策，一些地方政府官员常常挪用、私分已补偿给村集体的土地补偿金，这也在一定程度上刺激了地方政府官员农地非农化的积极性。
在市场经济体制下，地方政府面临着发展地方经济、扩大财政自主权的巨大压力和刺激。低价征收、高价出让的土地垄断政策刺激了地方政府土地征收的欲望，并利用政策漏洞对土地征收政策做出因地制宜的解释和变更，采取机会主义行动。同时，由于目前农业比较利益偏低，土地非农用与农用相比具有更多的经济收益，在资源配置过程中，政府必然将资源配置给边际报酬最高的区域、产业和部门[12]。因此，以经济效益为中心配置土地资源，土地必然不断被低价征收、高价转让向高收益的用途转移。据统计，我国每公顷城镇、工矿用地的效益分别是耕地、林地和牧地的效益的37、447和668倍[13]-[15]，下级组织要实现财政收入和经济产值的迅速扩张，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的部门和产业；再次，县以下各级地方政府，在改革后才进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累是财政分权后地方政府的重要行为特征，加之中国城市建设欠债太多、基础设施严重不足、居民居住条件急需改善，以地生财就成为地方政府原始积累的最佳选择[16]。与此同时，低价征收、高价出让的土地征收垄断政策使厂商有了寻租的必要性，以便通过掌握土地出让审批权的官员得到价格更优惠的土地。
3.农民弱势
征地行为是利益集团博弈的结果。在征地过程中，农村集体以及农民作为土地收益的分配主体，却都不能以—个平等者的身份来分享、获取部分的土地产权以减少自己产权被侵害带来的损失。国家在征收土地过程中，只要依照法定程序批准后，就可以由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人的义务是在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。而被征收土地的补偿是按照被征收土地的原用途给予补偿。只有在征地补偿安置方案确定后，地方人民政府进行公告，才听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。我国农民作为—个利益群体，虽然人数众多，但谈判力量较弱，而且在我国这样一个具有集权传统的国度里，普通民众和民间利益集团对政治权力具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在农村征地制度安排上处于不利的地位。尽管随着改革开放的深入进行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织[17]。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少话语权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，使得单个农民面对庞大的政府科层化体制时永远是渺小的[18]。当农民土地权益受到侵害时，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在土地征用政策制定、执行过程之外。
三、打破垄断体制，改革征地制度
政府之所以可以动用征地权，是出于公共利益的需要。然而，政府作为“经济人”有最大化自己利益的倾向，因此必须通过立法严格界定公共利益的范畴，同时建立城乡统一的竞争性土地市场满足城市化进程建设用地的需要。
（一）严格界定公共利益范畴，适量征地
在中国，人多地少的形势非常严峻，对公共利益的界定或者对征地范围的界定必须适度从严。公共利益对每个个体来说应该是直接可以享有的利益，而不是间接的。凡是可以直接被每一个体所享有的利益，应当属于公共利益，凡不可以直接被每一个体成员所享有的利益均不属于公共利益。很明显，房地产用地、科技开发园区等的益处并不是每一个个体可以直接享有的，因此并不能划归公共利益。所以，我们应该清楚区分建设用地的界限：属于公共利益的用地和不属于公共利益的用地。属于公共利益的用地我们可以征地，不属于公共利益的用地，同时又是社会经济发展所必需的，在地方发展过程中客观存在，比如经济实用房用地，必须通过其它途径获取。
只有严格符合公共利益目的的用地，才可以动用国家强制权，征收或者征用土地。对于那些不属于公共利益而又是社会发展所必需的用地，比如经济实用房用地和高新技术开发区用地，则应该通过市场取得。这样可以缩小政府寻租的范围和空间以及厂商向政府官员寻租的可能性，同时减轻低价征地、高价出让对农民的盘剥。
（二）建设城乡统一的竞争性土地市场
在我国，建设用地市场的国家垄断是城市建设用地制度弊端的根本原因，而国家征地的缘由是公共利益的需要。事实上，我国当前的征地有属于公共利益的征地，也有不属于公共利益的征地。因此，要改变所有建设性用地均要由国家（政府）征收的土地利用制度，建立起城乡统一的竞争性土地市场。对涉及公益性的建设用地要尽可能在政府主导下，充分发挥市场机制发挥作用的征地办法。而工矿企业的经营性用地则彻底改为市场化运作。由土地所有者（农民集体经济组织）和土地使用者（农民）与使用土地者直接交易，限制目前各地招商引资中普遍存在的出让土地竞相压级压价现象，可以有效防止地方官员以及政府炒地皮产生的腐败现象，使农民长期获得土地收益。同时，要建立健全农民集体土地的市场准入制度，参照国有土地出让办法，建立健全农民集体土地与国有土地并轨入市的有偿交易制度[19]，政府通过征收土地税来增加财政收入。
（三）提高农民的话语权
土地征收规则实际上是社会利益集团博弈的结果，权利的界定总是倾斜向具有力量优势的一方。因此，必须提高农民自身的能力。提高农民能力，首先要增强其权利意识。要充分发挥城乡现有教育资源的作用，对农民进行民主法制教育，提高其对自我权利的认识，激发其维权意识，提高其维权能力。
为提升土地征用中农民自身的谈判能力，还必须提高农民组织化程度。在加强农村社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、股份合作制经济组织及合作组织的联合组织等建设的基础上，将农民组织起来，形成一个能与政府充分对话、沟通的农民组织，使农民在土地征用中能够发出与他们人口比例相对称的声音，实现土地征收中农民与政府的直接对话。
四、结语
农用地转为建设用地是中国城市化进程中不可避免的现象，当前建设用地制度存在弊端的最根本原因在于国家对土地市场的垄断。在垄断的土地市场，各级地方政府利用其强制权，大量低价征收土地、高价出让，导致寻租的出现，侵害农民利益。
本文将奥尔森的集体行动理论应用到对国家垄断的土地市场的分析当中，解释了在城市建设用地开发中，开发商之所以贿赂政府官员成功的原因；对于建设用地滥征行为，文章严格界定了公共利益的范畴，提出区分公共利益用地和非公共利益用地；从统筹城乡发展视角，提出对非公共利益用地建立城乡统一的竞争性土地市场，缩减了相关利益主体寻租的空间。