试论西部开发过程中少数民族权益的保障问题，本文主要内容关键词为：少数民族论文,过程中论文,试论论文,西部开发论文,权益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1001—778X（2001）01—0027—04
西部开发是新时期中国的一项战略性的决策，它将从政治、经济和文化各个方面对西部民族地区产生巨大的影响。中国的西部是指新疆、西藏、云南、贵州、青海、甘肃、宁夏、陕西、四川、重庆等10个省区市。如果把广西和内蒙古也列入西部，那么，西部地区就达12个省区市，面积683万平方公里，占全国总面积的71%，人口达3.2亿，占全国总人口的28.4%，其中少数民族人口占全国少数民族总人口的87%。中国西部地区就是中国少数民族的主要聚居地区。（注：刘惊海：《民族自治地方经济自治权问题》， 中挪第一届中国民族区域自治制度研讨会（2000年8月23～25日，中国呼和浩特）交流论文。）因此， 开发西部，在一定程度上说，就是开发中国的少数民族地区。少数民族地区的开发，无疑要涉及到中央与西部省区之间的关系，也不可避免地要涉及各民族之间的关系。本文拟就西部开发过程中，可能遇到的少数民族权益保障问题进行尝试性的探讨。
西部开发是中央和西部省区之间、汉族与少数民族之间、以及各民族之间的在经济方面的互助和合作。由于各民族之间在生产力发展水平上的差距，由于各民族之间社会发展的不平衡，在开发过程中可能还会碰到如下问题：
资源开发与少数民族收益权
在生产和经济利益方面按民族成分划分成不同的主体。例如在生产方面，较发达的汉族、回族等民族已有了较严格的社会分工，既有从事农业的，也有从事工业的，而一些后进民族则只有农牧业这一单一产业，从事工商业的能力较低下，这种情况导致了这部分民族在开发和利用国家和本地资源的生产方面，处于被动地位。与此相关的是开发和利用国家、本地资源的经济利益主体，由于生产主体上的差异出现了民族性的区别，这种民族性的差别所导致的民族之间在生产、利益分配方面的矛盾，构成了民族经济关系的主要问题。改革开放以来出台的一些改革措施，在先进民族地区的效果和在后进民族地区的效果不同，（注：参阅郭大烈主编《当代中国民族问题》第四章，民族出版社，1994年版，第107～126页。）其根源就在于此种民族差异。由此种民族差异所导致的民族关系问题，解决得好，就能实现各民族的共同发展繁荣，解决得不好则有可能扩大民族之间的差距，从而使民族问题更为复杂、尖锐，进而酿成民族政治关系问题。就西部开发中的民族经济关系而言，它不能脱离国家宏观经济运行机制即市场经济体制。市场经济从本质上来说，就是要用市场经济这一杠杆，展开竞争，多劳多得，促进生产力的发展。但是由于民族之间差距的存在，又不能不考虑各民族社会的发育程度在竞争中的影响，否则，就有可能使一些发育程度低下的民族在“优胜劣败”的激烈竞争中被淘汰，从而在这些民族中产生被遗弃感，或因其居住地方的资源被开发利用而自己不能从中获利或获利甚微而产生被剥夺感，继而产生不平等感。要避免这种情况的发生，就必须在西部开发和市场经济发展过程中，根据民族情况，采取一些特殊措施，例如，在先进民族地区与后进民族地区的经济交往中，对后进民族地区采取必要的保护措施，在经济宏观调控方面，对少数民族地区给予必要的政策优惠等特殊措施。
在资源开发中对少数民族权益的保障，极其重要的一个方面是大力培养少数民族的科技人才、管理人才和技术工人。这方面《民族区域自治法》作了较全面的规定，要求上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人；（注：参见《民族区域自治法》第64条。）另外一方面，还要求上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位，在招收人员的时候，应当优先招收当地少数民族人员。（注：参见《民族区域自治法》第62条。）西部开发是一项战略任务，从国家的西部开发政策的目的看，它将不是短期就能够完成的。因此，在进行西部开发的初期，就应按照《民族区域自治法》的有关规定，把当地少数民族人才培养作为一项重要任务来对待。这样可以在西部开发的过程中使当地的少数民族和外来民族共同受惠，从而达到西部开发的重要目的：促进各民族的团结和各民族的共同发展繁荣。
环境利用与少数民族可持续发展权益
民族地区的生态环境问题。西部开发的重要内容之一，就是对西部地区注入更多的资金，以加强西部地区的基础设施建设，如修筑交通、水利、电力等设施，以改善当地的经济环境，并吸纳劳动力，刺激消费和拉动西部的经济发展。这些固然对西部都是大有益的事情。但是，不能不注意到的是，随着大量建设工程的上马，必然有大量的劳动力涌向西部地区，使西部的人口在原来的基础上迅速增长。这样必然给西部的环境造成压力。仅就能源和食物的消费，就可能加重西部地区生态环境的负担，使本已非常疲惫的环境雪上加霜。
“资料显示，内蒙古草原生态环境遭受严重破坏的面积已达972 万公顷，占全区草原总面积的23.5%。目前，内蒙古可利用草场面积已经比80年代减少了828万公倾。有关专家证实， 草原生态遭破坏的主要原因之一就是超载放牧。早在70年代，内蒙古有关专家就提出草原超载问题，到90年代后期，草原载畜量增加到6000多万头（只）。每只绵羊单位所拥有的有效草场面积50年代为3.3公顷，80年代中期为0.87公顷，后又降到0.42公顷。”（注：参见《这种“丰收”岂能再要》，载《国土资源报·土地版》2000年8月25日，第3版。）
内蒙古自治区的上述情况可让我们获得如下与西部开发有关的信息：
其一，在西部开发进入实质性阶段之前，其环境的承受能力已经超载，并且使其草原生态环境遭受严重破坏的面积已达23.5%；
其二，在西部开发进入实质性阶段之前，其牧畜产品具有市场销路。因为自“八五”以来其牲畜头数一直处于增长势态，根据市场供求关系规律，说明内蒙古的畜牧产品没有因为销路问题而减少；
其三，在西部开发进入实质性阶段之前，内蒙古牧民的生产积极性一直保持旺盛的势头，可以想见在供需状况不发生实质性变化之前，牧民的这种积极性不会受挫；
其四，内蒙古各族人民赖以生存的环境在西部开发进入实质性阶段之前已经恶化了，这意味着内蒙古各族人民，尤其是以牧业为生的蒙古族人民的可持续发展的条件已面临严重的威胁。
以上4个方面的信息似乎并未引起有关方面的足够重视。 因为就在最近内蒙古自治区有关部门还以报捷的方式公布了如下的数字：“截止到今年6月末，内蒙古全区大小畜总增率达到31.8%，比‘八五’、 ‘九五’10年平均总增率的29.8%高出两个百分点。全区牲畜总增头数达到2563万头（只）”。（注：参见《这种“丰收”岂能再要》，载《国土资源报·土地版》2000年8月25日，第3版。）内蒙古有关部门以报捷的方式公布上述数据，说明存栏牲畜对于眼下的内蒙古的经济可能有着较重要的意义。但是对于长远的生存问题和发展问题而言，牲畜存栏数额的提高，可能意味着更为深刻的危机。因为环境的恶化似乎还未引起有关方面的足够重视。
对于环境恶化造成的威胁也许不光是学者和专家的忧虑，社会上的各阶层都有不同程度的认识。然而关键的问题是，在市场经济条件下，支配人们的行为的动力是最大限度地追求眼下的利益。只要产品有市场，有销路，生产者就会有积极性。而当作为生产资料的土地和草场还作为国有或者集体财产归个人使用为期不长的年限后，要重新进行调整的情况下，生产者首先考虑的就是如何在最短的时间里获取最大的利润，而少有顾及生产资料的长期保护和永久利用问题。内蒙古草原的退化、荒漠化与牧民的过量放牧有着直接的关系。
与西部开发相关的是，西部开发进入实质性阶段，如铁路、公路和机场等交通设施的建筑工程的上马，将在原来的基础上进一步地增加劳动需求，吸纳外来的和当地的更多的劳动力，这样，势必进一步刺激起对农牧产品的需求，这种需求又将进一步调动农牧民的生产积极性，再加上政府有关部门以报捷方式对增加牲畜存栏和出栏的鼓励，那么，像内蒙古这样的西部地区的草原环境还可能进一步恶化。
需要说明的是，本文的目的并非是说西部开发不应该，相反，笔者是西部开发的衷心拥护者。之所以提出在西部开发中要注意少数民族的可持续发展权益问题，旨在揭示西部开发中可能出现的问题，使之尽早引起社会各方面的注意，从而避免新的掠夺式经营，并寻求解决业已存在的过量放牧问题的途径。
土地征用与少数民族应获得的补偿权益
根据法律，农村的土地，除法律规定为国家所有的以外，属于集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体的土地实行征用，但国家征用土地，要按照被征用土地的原用途给予补偿。（注：见《中华人民共和国宪法》第10条；《土地管理法》第2条和第47条。 ）西部民族地区的土地绝大部分是这一地区世居居民即当地少数民族的土地。经过80年代初期的“林权三定”和第一轮土地承包，以及1999年的第二轮土地承包，几乎所有的林地、耕地都有了较为清晰的产权界限，因此，西部开发过程中所需要的建设用地，包括交通设施、工业厂房、商业设施等等方面的用地，除部分可以使用国有土地外，大多需要依据法律征用集体所有的土地。享有土地所有权的劳动群众集体当其土地被征用时，有获得补偿的权利。给予被征用土地的补偿，是国家建设征用土地所必不可少的要件。国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制地进行。土地被征用的集体经济组织和土地使用者应当依法获得经济上的补偿。（注：参见《新土地管理法全书》上卷，中国物价出版社，1998年，第585页。）
从目前的情况看，土地征用已经暴露出一些拖欠补偿费的情况。这实际上可能导致侵害被征用者权益的后果。笔者近年曾到一些民族自治地方进行实地调查，发现近几年由于旅游业的发展，很多民族地区大力改善旅游环境，其中公路设施发展最快。但是深入一些少数民族村寨进行调查，往往会听到村民们抱怨：修筑公路征用的土地的补偿费用一直拖欠着，有的拖欠时间已达两年之久，而且在村干部或者村民们多次催要之后，仍无明确答复何时补偿，即便有的领导作过一些许诺，到时也很难兑现。
少数民族地区多为较贫困的地区，其农业个体经济非常脆弱，承担的风限极大。一旦农业歉收，则往往要影响其扩大再生产、子女教育等正常的开支，有的甚至会导致基本生活费用支出告缺。因此，土地上的收成对于这些少数民族地区的农户来说，意味着衣食住行这些基本生存资料的保证。土地被征用，也就意味着土地上收成的丧失。依据有关的法律，这种因土地被征用而导致的利益损失，应及时得到补偿，而此种补偿的拖欠，也就意味着拖欠了这些少数民族的基本的生活条件。这不仅影响到少数民族集体与用地单位的关系，也直接影响到少数民族群众与当地政府之间的关系。随着西部大开发的推进，许多的公共工程将不断上马，这必然伴随着民族地区农用土地被国家征用。例如云南省在西部开发过程中，将修建昆明至曼谷的公路，沿途要经过不少的民族地区，也必然征用许多少数民族集体的农用土地。类似的建设用地在西部开发中肯定不在少数。因此，西部开发中土地征用问题，将是一个普遍性的问题，也是涉及少数民族切身利益的一个大问题。
集体所有土地为国家征用后，所有权的性质就发生了变化，即变成了国有，征用土地补偿费用虽然不是由国家直接支付，而由用地单位（建设单位）支付，但政府在审批征用土地时，有义务对用地单位的支付能力进行审查，并负有监督用地单位及时支付征地费用的义务，以保障被征用土地的农村集体经济组织及其成员依法享有的权利不被侵害。然而，民族地区已经碰到的用地单位拖欠少数民族集体经济组织及其成员的征地费用情况说明，不论是用地单位也好，还是政府也好，对土地管理法等法律法规保护被征地者权益的有关条文的贯彻还有待改进。
西部开发是中央的一项决策，得到了全国的响应。从西部开发的一系列措施来看，西部地区的政府是贯彻开发政策的主要的主体。在土地利用方面，各级政府更是各种土地权益的守护人，如果能够切实保障少数民族集体经济组织及其成员的合法权益，则有利于西部少数民族地区的稳定，如果在西部开发中不能严格贯彻执行有关的法律法规，和保护少数民族合法权益的政策，则可能影响西部开发的顺利进行，进而影响西部开发目的的实现。
市场经济导向与少数民族交易平等权利
西部开发是在建立市场经济体制这样的背景下展开的，可以想见，它不可能脱离开市场经济的导向。市场经济一方面可以提高效率，促进生产力的发展，但另外一个方面则会增加弱者受到损害的可能性。少数民族作为文化、语言等方面的少数，加之经济收入多处于劣势，在“优胜劣败”的市场竞争中，他们往往处于弱势地位。市场经济中大量发生的关系是交易关系，作为弱势群体的少数民族的交易平等权利的保障，应该引起整个社会的高度重视。
在计划经济条件下，个人没有经济上的独立性，经济生活主要依附于集体，少数民族与外界发生经济关系的主体，是像生产队、人民公社这样的集体经济组织，与少数民族发生经济关系的主体也主要是各级政府。而且，当时的各种社会活动都纳入了政府的计划和支配之下，因此，谈不上经济生活中的交易平等权。当时少数民族个人和群体的经济权益均取决于政府的计划政策。随着市场经济体制的建立，少数民族地区和全国一样实现了经济关系的多样化，也出现了经济关系主体的多元化。例如经济生活中，作为个体的少数民族成员与所属的集体经济组织要建立土地承包关系，在此基础上，他还要与其他的个人和组织建立农业生产所需的各种购销关系。另外作为农业集体经济组织的生产队、乡镇企业，也要与外界的各种经济关系的主体建立土地使用、产品购销、技术服务等等与经济活动有关的各种各样的关系。在市场经济条件下与少数民族群众发生经济关系的主体既有政府，也有个人，还有各种各样的经济组织和非经济组织。这种情况改变了计划经济条件下政府是少数民族经济权益利害攸关的唯一的主体的情况。换言之，在市场经济条件下，除了政府的行为会对少数民族及其成员的经济利益造成损益之外，其他与少数民族发生经济关系的各种主体都可能在市场交易中，与少数民族的群体和个体构成利害关系。在市场交易关系中，如果交易的双方是平等的，则对双方都有利的可能性较大；反之则可能导致不公平交易，从而损害一方的的权利。因此，国家制定了保护交易各方平等权利的合同法律法规，以规范各种交易活动；如果这些法律法规没有能够得到遵守，则受害的一方可以通过诉讼而得到救济。法律的规定为交易双方的平等权利保障提供了可能性。
然而这只是一种可能性，要将这种可能性转变为现实性，还会遇到许多的障碍。部分少数民族的传统文化中商品经济不发达，大多处在自给自足的状态，商品交换也多半发生在本地，而本地的交易双方平等权利的保障，往往依靠朴实的民风和世代相传的公平的道德风尚。因此，他们的内部交易多建立在“诚实信用”的基础之上，很少有相互欺诈和坑蒙拐骗的事情发生。许多少数民族直到前些年仍然还保留有“路不拾遗，夜不闭户”的遗风。当少数民族地区尚处在封闭的状态下时，这种传统无疑是有利于少数民族社区和平、安宁的生活的，也是值得称颂的。但是当少数民族地区被卷入了市场经济大潮的情况下，这种传统使其主体缺乏独立性，缺乏应对市场经济复杂情况的能力的弱点就显现出来了。少数民族在近年发展商品经济的过程中，应该说，或多或少的都取得了一些成就，但也经历了许多的挫折，其中包括交易过程中平等权利未能得到应有的尊重和保护。笔者在田野调查时，接触到这样一个案例：某少数民族村子以该村的名义与外部的经济组织签订了合同，销售该村生产的某种水果，合同约定了对这种水果的最低保护价，以减少农户的风险；同时也约定，在该产品销路好价格高的情况下，购买方以市场价全部收购该村农户的某种水果，但也约定该村不能将该产品销售给其他单位和个人；并约定了违约的责任。然而，当水果上市时，出现了供过于求的情况，该村的水果很难销售出去，该合同因此而未能履行，合同约定的对水果的最低保护价没有能够兑现，而且，购买方以比保护价低得多的价格收购该村的水果，更有甚者，收购时没有付给农户现金，而采取“打白条”的方式。从此案的情况看，违约一方是作为合同中的购买方，而作为合同中的销售方则因合同未能履行而招致了巨大的损失。对此该村群众和干部显得万般无奈。此案的事实说明，少数民族群众由于传统文化和经济发展上的差距，在交易过程中多处于劣势的地位，其交易平等权利很容易受到忽略，甚至受到侵害。当侵害事实发生时，要获得司法方面的救济，又会因为其所处的劣势地位而难以行使诉权，从而难以得到公平的救济，因此，其交易平等权利也就难以得到保障。要使这种情况得到改善，也许有赖于整个社会道德观念的改善，有赖于社会对弱势群体同情心的增加，也有赖于司法的公正。
但是，西部开发却不能等到这一切就绪之后才进行，因此，少数民族中个体和群体在西部开发中的交易平等权利，应该在一切都有待于完善的情况下，及时提出来，以引起社会各界的高度重视，因为它所关乎的不仅仅是少数民族个体或群体自己的利益，而是整个社会，包括作为多数人群体在内的整个社会的利益。西部开发必然要扩大经济规模，增加经济总量，从而增加交易机会。西部开发过程中各种各样的交易将在东部与西部之间、在汉族成员与少数民族成员之间、在发达的企业与不发达的少数民族乡镇企业之间、在先进的经济组织与脆弱的少数民族农户之间展开，它将成为一个普遍的事实，因此，它是否公正，公平，不再是个别的，局部的。普遍的公正有利于整个社会的稳定、和谐和幸福；而普遍的不公正或不公平，则可能预示着不稳定、不和谐。有鉴于此，所以进言：西部开发过程中少数民族的交易平等权利应该得到切实有效的保障，应该得到优先的重视。
收稿日期：2000—11—28