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一、农村发展是缓解贫困的基本前提
中国大陆贫困人口绝大部分分布在农村。根据国家统计局资料计算的结果，1990年大陆贫困人口总计8630万人，其中8500万分布在农村。这种贫困人口高比重分布于农村的特点与发达国家迥然不同，即使与其他发展中国家比较差异也是明显的。所以，有理由说，大陆的贫困问题实质是农村问题。这种特点的形成与中国长期是一个农业社会，城市和现代工业不发达，人口的绝大部分居住在农村这一历史原因有关。但更为重要和更为直接的原因还是由于自50年代起政府实行的利益分配上偏向于城市的政策造成的。借助于完善的社会保障体系和高额的生活补贴，使城市成为几乎没有贫困的“绿州”。随着城市经济体制改革的进行和原有社会保障体系和补贴制度的改变，加之，城乡壁垒被打破，随农村人口加速向城市流动，也会使一部分农村贫困人口转移到城市。城市贫困问题会变得比过去突出起来。但是在相当长的时期内，贫困人口高度集中于农村的格局不会有根本性变化。因此，实行一项加快农村发展和增加农民收入的政策是大陆今后长期扶贫战略的基点。
大陆实行的缓贫政策可以以70年代末经济改革为界分为前后两个阶段。第一个阶段的特点表现为以改革分配制度，均衡收入水平为基础，减少贫困发生率；第二个阶段的特点表现为以经济高速增长为基础实现减少贫困发生率。50年代初至70年代末，政府实行了一系列社会改革计划，如土地改革、普遍建立农业生产合作社和农村人民公社组织，改变了财产占有关系和收入分配形式，通过建立极其平等的分配制度，实现在低生产力水平下减少贫困发生率的效果。但是，通过改革分配制度以缓解贫困的做法只在50年代前期带来了明显效果，新的体制也有明显缺陷，由于失去了对农民生产积极性的激励，使得农业劳动生产率在这以后的20多年处于停滞状态，农民人均食品生产量和消费量除个别产品外都没有提高。做为大约可获取90%左右热量来源的粮食消费呈明显波动，但总的看，较50年代前期没有提高①。50-70年代农村贫困状况没有明显缓解。
这一时期国家对农民实行的高积累政策对上述情况的出现也是一个极其重要的因素。国家通过税收、储蓄、价格等形式把农民收入的大部分甚至绝大部分转移到工业，以支持实施高速度发展工业的战略②。
1978年以后，对农村经济体制进行了改革，人民公社解体，集体统一经营形式被多种多样经营形式所取代，其中主要为以农户家庭为基础的双层经营所取代，从而排除了生产发展的体制障碍。加之，国家对农业投资的增加、农产品价格提高、取消对农民经营范围的限制等诸多因素，使农村经济和农民收入在80年代，特别80年代前半期获得了惊人的增长，并以此为基础使贫困人口大幅度减少。1978年至1990年农民人均实际收入每年递增7.5%（其中1978年至1984年年递增率为15%），低于贫困线人口数量从2.5亿降低到0.85亿，减少66%。尽管随经济增长和收入水平的提高，农民收入差别扩大了，但是由于这种差别相当缓和，所以既使是农村最穷的那部分人口，也从经济增长中获得好处。在农民收入增长和贫困人口减少之间有很高的相关程度，大致表现为农民实际收入每增长1%，贫困人口数量减少0.478%。
二、扩大农村就业
由于长期实行的城乡隔绝和限制劳动力流动政策，使大量剩余劳动力在农村沉淀下来。在农村人民公社解体以后，随着生产效率的提高，农村失业和半失业问题变得更加尖锐。较为保守的估计是农业劳动力的大约三分之一左右处于不充分就业状况。对贫困地区来说，农村剩余劳动力问题更为突出，由于多年来人口增长速度比经济发达地区要快，而经济发展却比较慢，所能提供的就业机会比发达地区要快，而经济发展却比较慢，所能提供的就业机会比发达地区少得多。扩大贫困地区农村就业，从根本上说是改变绝大多数劳动力从事农业的状况，加速发展工业和其他非农产业部门，提高农村工业化和城市化水平，加速农业劳动力向非农产业转移，向城市转移。在这里，加速发展本地的乡镇企业和鼓励劳动力的地区间和城乡间的流动有重要意义。
80年代乡镇企业有了迅速发展，在农村经济以致整个经济中起着越来越大的作用。1987年乡镇企业产值在农村社会总产值中超过了农业产值，从而结束了历史上农村以农业为主的格局。从那以后，乡镇企业尽管遇到1989年宏观紧缩方针的影响，但未能遏制其迅猛发展的势头。到1992年在农村社会总产值中乡镇企业产值已占到近2/3。此外，乡镇还为占农村劳动力23.8%（10624.6万）的劳动力提供了就业岗位（1980年，这一比重为9.4%），比1980年增加近7624.9万人。在农民收入中有越来越大的部分由乡镇企业所提供。根据统计局调查的农民家庭经营纯收入资料估算，农民纯收入中来自乡镇企业的比重，1985年为17.4%，1990年为25.1%，1992年为27.4%。尤其引人注意的是农村个体和私营企业以惊人的速度发展，远超过了农村集体企业的增长速度。它从无到有，在一些地区，特别是贫困地区，个体、私营企业已成为乡镇企业的主体。80年代乡镇企业的迅速增长在相当大的程度上是靠这类企业支撑的。例如，从1987-1992年五年中，乡镇企业从业人员增加了1835.2万，其中77%（1414.5万人），即占3/4多的增量是靠个体和私营企业实现的。实践证明，小规模的个体和私营企业特别适应贫困的农村地区不发育的市场条件，具有很高的效益和增产潜力。
但是，乡镇企业迅速发展掩盖了区域间的巨大不平衡，往往模糊了它们对促进贫困地区经济增长和贫困人口增加收入方面的影响。越是贫困的地区，乡镇企业越不发达，越是贫困的人口越难以分享乡镇企业迅速增长的好处。80年代乡镇企业在迅速发展的同时，其分布的不均衡性也明显扩大了。这是不奇怪的，自然资源秉赋、劳动者素质、基础设施状况以及与市场的联系都对乡镇企业的分布不均衡发挥重要作用，而且这些因素在短期内是难以改变的。以1990年为例，在农村劳动力受雇于乡镇企业的比重，全国平均为22.1%，其中比重最高的上海、北京、天津三大市郊区，分别为60.6%、59.1%、51.9%。比重最低的为西藏、贵州、云南、广西四个省（区），分别为4.9%、7.6%、9%和11.3%。国家重点扶持的327个贫困县，其乡镇企业就业人员占农村劳动力总数的比重仅为3.2%（1991年数字），而且即使在这些特别贫困的地区，少量的乡镇企业也是集中在有限的地区，相当多的乡、村，乡镇企业极不发达甚至没有一点乡镇企业。一项报告指出：广西1988年乡镇企业收入的11%是由该区105个县中的仅仅两个县创造的。云南昆明市的乡镇企业收入占1990年全省乡镇企业收入的29%。在这些贫困的省（区），那些位于更加偏僻的乡、村，乡镇企业的作用是十分有限的。
贫困农户在乡镇企业就业的机会也明显少于富裕农户，下表反映的是在不同收入组中就业于乡镇企业劳动力的比重（根据国家统计局农户调查数据计算）。
不同人均纯收入组农户的劳动力在乡镇企业就业比重单位：%
与发展乡镇企业比较，实行一项促进劳动力市场发育和流动的政策对贫困地区和贫困人口也许更有意义。
离开本乡到外地就业的移居者（包括长期的和短期的）到底有多少人，以及他们的收入情况一向没有系统的调查和统计资料。世界银行在《中国90年代扶贫战略》报告中估计，1990年全国约有4000万短期移居者（他们只在农闲时外出寻找工作）和约3000万的长期移居者。这项数字约占当年全国农村劳动力总数的16%左右。另据中国社会科学院农村发展研究所1986年对11个省、222个村、18万多个乡村劳动力调查，在本乡内乡镇企业就业比重32.6%，流出到乡外就业的比重为14.9%③。据四川省估计，1993年外出就业者（不包括在本乡内乡镇企业就业的劳动力）约1000万人次，其中到省外就业的和省内就业的各占500万人次。全年劳务收入超过100亿元。安徽省调查，1993年农村外出劳动力约占农村劳动力总量的20.7%，收入75亿元，有劳动力外出就业农户按户均4口人计，人均收入近400元④。
劳动力流动的格局是从经济较不发达的地区流向经济比较发达的地区。这种流动对经济发达的地区和不发达的地区都有积极作用，但对贫困地区经济发展的意义可能更为重要。如果把《全国百村劳动力情况调查资料集》提供的11省资料按省贫困发生率分为两个组，即贫困发生率低的4个省（市）（上海、江苏、浙江、福建）和贫困发生率高的7个省（区）（河北、山西、内蒙、黑龙江、广西、宁夏、青海）分别加以考察，结果是，前4个省（市）在本乡内乡镇企业就业的劳动力比重为40.5%，后7个省（区）为28.4%；外出就业的劳动力比重在前4个省（市）为13.8%，在后7个省（区）为17.8%。说明，乡镇企业的发展给富裕地区带来的发展机会要大，而劳动力流动对贫困地区的意义却比富裕地区更为重要。
值得注意的是，农村劳动力的流动几乎不受教育程度的影响，从本乡流出的劳动力中，文盲、半文盲和只受过初等教育的人占有很高的比重，有时甚至超过从事农业的劳动力。农村发展所1986年调查资料显示在乡镇企业和外出就业劳动力的文化素质有很大差异。
11省222村劳动力文化结构（1986年） 单位：%
外出就业劳动力中的小学以下文化水平的比重不仅远低于乡镇企业的劳动力，而且有时也低于农村劳动力平均水平。农村中有文化的劳动力易于在本乡的乡镇企业找到就业岗位。对于文化素质较低的劳动力来说，这种机会就少得多。但是，一旦流动到外地就业（大部分是在较发达地区的乡镇企业），这种文化素质上的限制就不存在了。低文化素质，甚至文盲、半文盲都一样有机会。他们以其特别能吃苦耐劳、能从事劳动强度特别大、危险程度高而收入又低的行业，而在某些特殊的劳动领域找到自己的岗位。考虑到农村居民贫困化程度同文化素质较高的相关性，这一点对缓解农村贫困具有重大意义。
外出就业的劳动力获得收入的成本比在本地发展乡镇企业的成本要低得多，对于既使贫困的农民家庭来说也能负担得起。有一项关于陕南商洛地区山阳县劳务输出成本的估算，1989年1元费用可使外出就业人员获得2元纯收入⑤。而同期，陕西省乡镇集体企业每1元费用只能使劳动者得到0.19元的收入。
三、改善农业
贫困地区的农业资源丰富，大量草山、草坡没有充分利用。许多实例证明，利用这些资源发展畜牧业和其他非种植业部门，将有助于促进农村经济的发展和缓解剩余劳动力的压力。但是非种植业部门对劳动力需要的增长会被种植业增长的剩余劳动力所抵销。因此，就农业总体而言，扩大就业的潜力是有限的。但是，农业对贫困地区和农村贫困人口缓解贫困而言，仍然有着特殊的重要性。一种流行的说法，“无工不富”，把提高农民的收入完全寄托在工业上。这对于一些地区来说是现实的。但是，对大多数贫困地区和贫困农户来说，农业仍然是收入的主要来源，增加农民收入在相当大的程度上还要依赖于农业的发展。这一点也是现实的。
80年代农民收入大幅度提高主要是靠农业实现的。从1978年至1992年在农民人均生产性纯收入做更具体的分析。这一期间，农民从家庭经营中获得的纯收入增加额中，来自农业的部分占64.3%，来自非农产业的部分占35.7%。即使80年代后期农业陷入所谓徘徊时期，这一格局也没有发生根本性变化。根据统计局关于1985年至1992年农民家庭经营收入资料可以对农民收入增长额中，来自农业的占69.4%，来自劳务的占17.3%，来自乡镇企业的占13.3%。事实上，这些全国平均数据尚未真实反映出农业对贫困地区农民收入增长的作用。在这里农业的作用还要大。例如，宁夏1979-1992年农民生产性纯收入增长额中农业的份额比全国平均高4.3个百分点；在1985-1992年农民家庭经营纯收入增长额中来自农业的份额比全国平均值高3.3个百分点。即使对贫困发生率较低的省（市）来说，农业对农民增加收入的作用也是一个不能忽视的因素。
非农产业的发展及其相对农业比重的提高是经济发展的规律，对贫困地区当然也不例外。但是，非农产业的发展必须以农业的发展为基础，只有少数具有特殊资源的地区例外。许多贫困地区经济发展和农民收入迅速提高的成功实例说明，以发展农业为先导，在其具备了规模经营以后再向深加工方面扩展，从而带动工业和其他非农产业部门的发展。这是贫困地区一条有效的发展道路。发展农业是发展非农产业的必要条件。非农产业，特别是工业的发展在初期阶段常以本地区农业为加工原料的主要来源，或者其产品以本地市场为主要销售地，这其中主要又是农村市场。农业的发展常常是扩大本地市场的决定性因素。同样不能忽视的是，至今，在贫困地区，农业是向非农产业供给资金的重要部门，通过信贷、债券、集资等形式实现着资金从农业向非农产业、从农村向城镇的流动。
农业对贫困地区的意义随着经济发达地区工业化水平的提高和统一市场的发育、完善而变得越来越大。发达地区产业结构调整，一方面表现为新的高技术密集型产业部门不断建立起来，另一方面，又会把高劳动密集型的产业转移到欠发达或不发达地区。首先被转移的是农业的某些部门，其次还会有某些劳动密集程度高的加工工业。贫困地区有望成为某些农产品的生产基地。某些农产品生产区从工业化水平高的地区向工业水平低的地区转移的趋势现在已显示出来。这一点不仅对贫困地区有重要意义，对发达地工同样有重要意义。农业将成为打破贫困地区封闭状态，使其参与到全国性市场中去并同发达地区的经济联系起来的重要纽带之一。因此，对贫困地区来说，面临的挑战不仅来自工业的落后，还来自于农业的落后。但是贫困地区的农业生产条件一直在变坏，由于不能提供大量的商品农产品，在国家分配资源时常常被忽视。例如根据全国663个贫困县在1980-1987年期间，一些重要农产品，如粮食、棉花、油料和肉类在全国生产的同类产品总量中的比重，除粮食下降外，其他三种都呈上升趋势，而且上升的幅度超过人口增长幅度，说明这些地区提供的商品产品也是增加了。但是他们的生产条件却变坏了，灌溉面积、化肥使用量、用电量和农机动力以及耕地面积在全国总量中的比重下降了。
不同的产业部门对表示经济增长的指标有着不同的意义。农业与农民收入的相关性很高，但对反映经济增长的综合指示－－社会总产值的影响却很弱。如前所述，1978-1992年期间农业对农民增收的作用远远大于乡镇企业，在农民收入增长额中，来自农业的份额占64.3%，而来自非农产业，主要是乡镇企业的只占35.7；而同期农村社会总产值的增长额中，数字差不多颠倒过来了，农业的份额只占32.9%，非农产业却占67.1%。由于目前形成的对地方政府考核的指示主要是反映经济增长的社会总产值增长速度，加上非农产业对地方政府财政收入影响比农业大得多。结果导致政府目标和农民目标的差异。这一点也加剧了贫困地区自身在资源分配上对农业不利的倾向。
工农产品价格体系的缺陷造成农产品比较效益低，农业生产的分散性又进一步加剧了这一点。另外，农业科研和技术推广体系不完善，不能适应农业生产迅速发展的需要。看来，某些农产品生产区的转移不仅面临着严重的经济障碍，而且也面临着严重的技术障碍。
注释：
①根据《农业经济资料》（原农牧渔业部计划司编）和《中国农村40年》提供的资料计算：1957年－1978年每个农业劳动力平均生产农业产值增长20.7%，净产值下降6.7%，粮食增长0.6%，棉花下降10%，油料下降17%，肉类增长了43%。同期农民人均消费食品数量：粮食从204.5公斤降到184.5公斤，油脂从1.35公斤下降到1.05公斤，鱼虾从1.1公斤下降至0.84公斤，肉类从4.53公斤增至5.176公斤。
②根据周彬彬等人计算，通过税收、储蓄和隐蔽价格形式转移资金占公社纯收入的比重，1958年为68.5%，1978年为57.4%。
③见庚德昌主编：《全国百村劳动力情况调查资料集》。
④见《中国农村经济》1994年第1期。
⑤见吴国宝等《陕西省山阳县劳务输出案例研究》，载《生存与发展的选择》一书。