关于深化能源价格改革的若干重要问题研究，本文主要内容关键词为：能源价格论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国能源资源匮乏，特别是石油、天然气非常稀缺。人均探明储量占世界平均水平：煤炭为60％，石油为10％，天然气为5％，而且赋存条件差，开发难度大；但近几年消费增长却异常迅速，目前消费总量已居于世界第二位，主要产品的能耗高于世界先进水平的40％。资源、供给、需求三者的矛盾十分突出。对外依存度，预计2010年石油将达50％以上，天然气将达40％以上。同时，我国加入世贸组织后，引入竞争机制，市场形成价格的期限日益迫近。因而从法制上、经济上以及采取必要的行政措施，促进节约能源，合理开发和利用能源，加快以市场供求为主形成价格改革的步伐，已经成为“十一五”时期关系国家安全、社会和谐、经济发展和人民生活十分重要而迫切的问题之一。
一、“十一五”时期是深化能源价格改革的关键时期
(一)“十五”时期能源价格改革的成效和存在的问题
1.“十五”时期能源价格改革取得了成效，为“十一五”时期深化能源价格改革奠定了良好的基础。
“十五”时期，国内能源市场经受了国际高油价的冲击和国内煤炭价格受需求拉动造成的大幅度上涨的影响；煤炭价格长期严重偏低的局面有较大改变，成品油价格在趋高中保持了相对平稳，电力价格有计划地适时调整对缓解电力供求矛盾发挥了积极作用；能源价格水平总体上反映了市场供求变化，促进了能源产业的发展，保证了市场供应，适应了经济发展和人民生活的需要。
能源价格水平能得到及时、有效的调控，首先是由于中央对能源问题高度关注，加强了宏观调控，实行“有保有压、区别对待”的方针，从经济总量上增加了供应，抑制了需求，为调控能源价格水平创造了良好的宏观环境。其次，与能源价格改革取得的进展也是分不开的。“十五”时期能源价格形成、调控机制的改革有了较大进展，市场化进程加快。这为调控能源价格水平创造了机制和体制条件。
国务院出台了《电力体制改革方案》和《电价改革方案》，对电价改革的目标、原则、主要措施等重大问题作了明确规定。在东北等地的区域电力市场启动了两部制上网电价改革试点，开展了较高电压等级或较大用电量的用户向发电企业直接购电的试点。国家发展改革委出台了峰谷电价、丰枯电价和尖峰电价等一系列加强电力需求侧管理及标杆电价政策，在一定程度上缓解了电力负荷高峰季节、高峰时段的供求矛盾，促进了电力行业提高效率。在三峡电力、西电东送等跨省区电力交易中，初步建立输电价格机制，并在送、售电价上模拟市场机制，促进了电力资源优化配置。国家发展改革委还出台了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《销售电价管理暂行办法》，对完善上网电价形成机制、建立健全合理的输配电价机制和销售电价机制，促进电力行业发展，维护用户合法权益，深化电力体制改革有着重要作用。
炼焦煤价格基本上形成了市场定价机制。经国务院批准，实施的煤电价格联动机制，推进了电煤价格的市场化改革，进一步反映了市场供求变化，有利于缓解电煤供求矛盾，兼顾了煤电企业双方利益。
“九五”末期确立的国内原油、成品油价格与国际市场接轨的机制，在“十五”时期对促进企业转换经营机制，加快建立现代企业制度，走向国际市场，提高竞争力等起到了积极作用。
国家发展改革委在研究天然气西气东输价格时，从中国国情出发，借鉴国外经验，把成本加成顺算的方法和市场净回值倒算的方法结合起来，制定了西气东输出厂价、管输费和销售价格水平，并提出了相应的配套政策建议。这不仅统筹了投资者、生产经营者与消费者的利益，有效地约束了项目投资成本，为下游市场的开拓创造了条件，使西气东输的天然气价格切合市场实际；而且为今后天然气价格改革做了有益的探索。
此外，在调整居民用电价格时召开听证会，依法整顿和治理能源市场价格秩序等方面也有了新的进展。总之，能源价格形成机制、调控机制改革方向得到了进一步明确，并逐步推进，为“十一五”时期能源价格改革的深化奠定了良好的基础。
2.当前能源价格水平和价格机制、体制方面仍存在较多问题，不适应国民经济全面协调可持续发展的需要。
——能源价格偏低，不利于环境保护，不利于能源的节约和合理利用，不利于能源可持续发展。我国现行的能源价格从总体来说仍然偏低。当然这并不是说每个地区每个环节都低，主要是煤炭和天然气出矿(出厂)价偏低，影响企业生产积极性。因此，从我国能源资源匮乏和建设节能型社会的要求以及国际能源价格趋向等方面考虑，我国今后能源价格应适当趋高，这将是必然的、合理的。从煤炭出矿价分析：首先是计价成本，未考虑资源及环境等外部成本，职工生活欠账多，少提折旧及安全等支出。根据山西测算，仅煤炭资源、水资源、土地塌陷、煤矸石污染和占地等损耗，每吨未计入成本部分即达97.33元。如包括安全欠账、工资偏低、少提折旧和发展替续产业费用的积累等因素，将相当于现有生产成本的50％左右。2003年全国规模以上煤炭企业净资产利润率仅为6.04％，低于全国规模以上工业企业平均12.06％约6个百分点。2004年煤价上涨使规模以上煤炭企业补贴后实现利润307亿元，比上年增加113.2％，但按完全成本计算仍有亏欠。许多地方天然气的政府定价，自1997年以后未作调整。
能源价格偏低的影响不容忽视。这不仅使能源严重浪费，高耗能行业和高能耗设备的改进替代缺乏经济利益的压力，企业生产经营缺乏降低能耗的切肤之感，全民节能意识薄弱，社会普遍缺乏“危机感”；而且也导致煤炭行业长期亏损，设备落后，事故频繁，企业缺乏自我积累的能力，也难于吸引投资，不利于可持续发展。这种状况在“十一五”时期再也不能继续下去了。
——能源比价不合理，不利于能源结构优化。按国际通用的按热值计算各类能源的价格比：煤炭、石油、天然气的比价关系，大致为1∶1.5∶1.35，而我国实际大致为1∶4∶3。再从煤与油、电价格的变动相比，煤价调整幅度偏低，以1992年煤、油、电价格为100，2003年煤、油、电的价格指数分别为266.47∶556.39∶303.41。总之，与其他能源价格相比，煤价偏低。国际上天然气与原油按热值计算比价平均为1.05∶1，而我国约为0.4∶1，天然气价格与可替代的石油价格相比突出偏低。各种能源内部的比价关系也不合理，煤炭运销价的中间环节费用畸高，流通费用占煤炭到厂价格的50％左右，发电企业的煤炭到厂价比煤矿出矿价(车板价)高1倍以上。电力各环节比价不合理，输配电价占销售电价比重偏低，基本电价在两部制销售电价中比重也偏低，销售电价中存在严重的交叉补贴，峰谷电价不适应市场需求变化，不能有效引导用户合理用电。
——能源价格形成机制、调控机制改革相对滞后，不利于发挥价格杠杆作用。各种能源价格形成机制市场化程度不一，相应地价格调控机制也有差别。占煤炭消费近一半的电煤价格在2002年虽已决定放开，但由于多种因素制约，使电煤价格实际上放而未开，电煤价格并没有真正由市场供求形成，而由国家价格主管部门在每年煤炭订货会上发布参考性协调价格，促使煤电双方签订煤炭购销合同。但电煤价格与放开市场煤价差距仍然较大，2004年平均在45元/吨左右。建立并实施煤电价格联动机制，鼓励供需双方协商定价以后，在反映市场供求，协调双方利益上前进一步，可是由于与电煤数量相当的其他煤炭价格已市场化，上网电价由市场形成的改革还需逐步推进。因此，煤电价格联动仍受到煤电双方价格市场化程度不一带来的制约，需要进一步改革，从根本上解决煤电价格矛盾。
电价形成机制需进一步改革。目前还没有实施合理的输配电价形成机制，输配电价只能靠购销差价来体现，使电网企业的收益缺乏保障，电网的建设和发展面临较大困难。目前国家电网公司净资产收益率仅为1.62％，电网建设资本金严重缺乏。上网电价正处于由政府价格主管部门按照经营期成本定价转变为区域市场竞价形成的进程中。销售电价结构不合理，交叉补贴严重，使销售电价水平和电价制度无法真正体现分类用户的用电成本差异，不利于电力资源的优化配置。
石油价格形成机制的市场化程度虽然较高，国内原油市场价格早已与国际市场接轨，但成品油价格还未完全由市场竞争形成，仍由国家价格主管部门采取指导价方式予以监管。国家在调整价格时尚不能灵敏反映国内市场供求关系和企业生产成本变化，价格的滞后调整，难以防止投机炒作行为的发生。
天然气出厂价格目前还存在着“计划内气价”和“自销气价”双轨制，并且多年来价格调整滞后，难以灵活地反映市场供求变动，价格突出偏低，部分天然气生产企业亏损，缺乏科学合理的动态运行规制，造成了不少矛盾，不符合促进天然气快速发展的要求。
从价格调控机制来讲，主要是政府定价或政府指导价的制定如何科学、合理，对放开价格如何监管的问题。
(二)“十一五”时期深化能源价格改革的必要性
能源价格是基础性价格，关系到国民经济发展全局和人民生活的切身利益。能源价格改革必须稳妥地采取渐进方式推进。但从当前看，有必要加快能源价格改革的步伐，在“十一五”时期取得重大进展。
1.促进国民经济全面协调可持续发展，以及能源本身的可持续发展，必须运用价格杠杆，从经济利益上调动各方面的积极性，发展生产，提高效率，抑制需求，引导消费模式。
当前，国民经济全面协调可持续发展已经受到包括能源在内的资源制约，资源的瓶颈在“十一五”时期会日益显现。解决资源短缺与生产、生活的矛盾，主要是加快转变经济增长方式。这需要采取调整经济结构，发展循环经济，加大科技投入等措施。另外，我国当前正处于消费结构调整升级的新阶段，需要引导人们走中国特色的能源消费模式，而不能走美国式的能源消费模式。在市场经济条件下，实现这些措施，需要以经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。经济手段中首要的是价格杠杆，必须从经济利益上来促使人们合理开发和利用煤炭、石油、天然气等资源，发展新能源和可再生能源，降低能耗，抑制需求。而现行能源价格偏低，价格形成机制反映市场供求、调节市场供求不够，价格调控机制也不适应需要，所以必须加快能源价格改革，把这作为关系国民经济可持续发展、能源本身可持续发展的大事来抓。
2.贯彻落实以人为本，维护群众利益，尽快建立计价完全成本，需要加快能源价格改革。
据有关部门不完全统计，全国煤炭安全生产至今欠账500多亿元，2004年因生产事故死亡职工6027人，已引起党中央、国务院的高度重视。必须采取措施，从思想上、法制上、管理上加强煤矿安全生产工作，支持煤矿安全技术改造，规定计价成本中提取必要的安全费用。煤炭行业是特殊和高危性行业，矿工长期在井下作业，工作条件差，工资偏低，必须尽快提高特殊津贴标准，建立最低工资待遇保障机制，维护职工根本利益。
此外，增加环保开支，适当提取发展替续产业的积累资金，以及资源补偿费用等都是关系到广大群众当前和长远利益的问题，需要建立必需的基金并在成本中体现。因此，逐步建立计价完全成本，监督企业实行，需要进一步完善能源价格形成机制、调控机制。
3.立足国内、开拓国外，充分利用国内外两个市场、两种资源，必须加快能源价格改革。
在开放经济的条件下，特别是加入WTO后，在立足国内的同时，必须使能源国内市场与国际市场接轨。既要改变国内市场能源价格偏低而造成的大量出口，又要防止国际市场能源价格剧烈波动对国内市场的冲击，并妥善处理国内外能源价格变动对下游产业、居民消费价格的影响。随着我国能源特别是石油供应对外依存度的提高，能源安全问题日益突出。这就要求能源价格形成机制、调控机制适应新形势，加快改革，使能源价格水平和能源价格监管体现立足国内、开拓国外的方针，充分利用国内国外两个市场、两种资源。
4.经济体制改革的深化，能源市场结构的变化，也要求加快能源价格改革。
随着经济体制改革的深化，打破行业垄断，引入竞争机制，降低市场准入门槛，实行多元化经营等各项措施的逐步落实，能源市场结构也将要进一步发生变化。继成品油零售经营于2004年放开后，批发业务也将于2006年放开。多元化经营零售、批发局面的出现，必将对能源价格改革提出相应的要求。区域电力市场的建立和竞价上网的试点也将推动电力价格改革。这都需要及早研究改革措施，以顺应能源市场结构的变化。
(三)“十一五”时期深化能源价格改革的有利条件和难点
“十一五”时期加快能源价格改革既有必要性，也有可能性；有许多有利条件，也存在不少困难。抓住机遇，理清思路，明确目标，具体部署，是“十一五”时期能源价格改革能否取得重大进展的关键。
1.深化能源价格改革的有利条件。
——指导思想和指导方针明确。中央提出的科学发展观和国务院通过的《能源中长期发展规划纲要》，为能源价格改革指明了方向，确定了基本方针，提出了具体要求，是加快能源价格改革的重要保证。
——节能开始受到各方面的重视。随着树立和落实科学发展观，转变经济增长方式，建设节约型社会等观念的深入宣传，将使涉及到加快能源价格改革的一些重大问题，如在计价成本中逐步增加安全、环保、资源补偿开支，整顿治理流通环节，加强和改善价格监管等措施，易于为社会各方面理解，使加快能源价格改革比以前有较好的思想基础。
——有利的宏观经济环境。由于中央坚持加强和改善宏观调控，抑制某些行业投资过快增长，实行稳健的财政、货币政策，国民经济将保持平稳较快增长，从而会逐步改变煤炭、电力供应紧张的局面，使能源供求矛盾逐步缓解，这将有利于减轻需求拉动能源价格上涨的压力，为适度增加外部成本腾出空间。另外，强调节能，提高能源利用效率，会消化、延缓能源价格上涨对下游产业和居民消费价格上涨的影响。而且中央进一步加强支持“三农”，粮食价格将趋于平稳，粮食价格上涨对居民消费价格上涨的影响程度将会减弱，也有利于出台深化能源价格改革措施，使居民消费价格不致上涨过多。中央对城乡低收入群体生活的关注，逐步建立因消费价格上涨影响低收入群体生活的补贴机制，也有利于构建和谐社会，缓解深化能源价格改革对城乡居民生活的影响。
——价格主管部门对能源价格调控积累了经验。“十五”时期是能源价格涨幅较大，能源价格改革方案、措施出台较多的时期，而能源价格水平得到了较好调控，能源价格改革进展顺利。价格主管部门从中积累经验，有利于应对“十一五”时期加快能源价格改革出现的问题，对能源价格水平进行有效调控。
2.深化能源价格改革面临的困难和问题。
深化能源价格改革是价格改革的攻坚战，存在不少困难，需要预先估计到，以便实事求是地确定目标，做出切实可行的部署。
——对国际能源市场价格走势预测判断的难度大。国际能源市场情况复杂，不确定性因素多，全球经济又处于复苏增长阶段，对能源的需求增加，因此对油气价格走势的预测、判断难度较大，而建立防止国际油气价格波动冲击的机制还需一个过程。这将成为影响石油、天然气价格市场化进程，出台改革措施的重要因素。
——掌握能源价格改革步伐大小“度”的难度大。能源价格改革涉及能源企业的体制改革，影响下游行业多，与城乡居民生活密切，信息传播快，所以掌握能源价格改革“度”的难度大。既要坚持市场化改革取向，打破行业垄断；又要考虑能源市场发育不够，市场规则不健全，市场秩序较乱，需要加强政府监管。两者如何结合，在掌握上有不少困难。既要提高能源价格水平，以调节供求；又要考虑社会可承受度。如何把两者结合好，也有不少困难。这关系到“十一五”时期能源价格改革步子能跨多大。
——协调产销关系、兼顾各方面的利益难度很大。在能源计价成本中列支外部成本，建立必要的基金，涉及到中央、地方、企业、居民多方面的利益，如何既保护国家资源和治理环境，又照顾地方实际困难；既保障消费者的权益，又照顾投资者的合法要求。协调好产销关系、兼顾各方面的利益，以利于构建和谐社会，有相当的难度。
此外，能源价格改革还受到能源市场结构调整和能源管理体制改革进程的制约，这也在一定程度上增加了能源价格改革的困难。
二、“十一五”时期深化能源价格改革的基本思路
(一)“十一五”时期能源价格改革的指导思想及主要原则
1.指导思想。
科学发展观是“十一五”时期深化能源价格改革的根本指导思想。《能源中长期发展规划纲要》是“十一五”时期深化能源价格改革的主要依据。深化能源价格改革的指导思想是：贯彻科学发展观和《能源中长期发展规划纲要》，坚持能源价格市场化改革的取向，加强和改善能源价格监管，从需要和可能出发，加大能源价格改革的力度，适度提高能源价格水平，进一步改革和完善能源价格形成机制、调控机制。
2.主要原则。
——节约优先、效率为本的原则。首先要改变能源价格水平总体偏低的状况，促使价格水平趋向合理，抓紧理顺价格偏低的天然气价格和煤炭价格。树立全社会多方位厉行节约的思想，对一般群众必需消费用能实行保本微利的价格，对超量部分则实行累进式电价、阶梯式水价，对高耗能、高污染产业适当加价，对超定额耗能企业加收罚款，对节能灯具给予税收优惠，从各方面加大力度，促进节能。在此前提下，从价格上、税负上支持新能源和可再生能源的发展。
——全面深化、突出重点的原则。我国人均能源资源仅为世界平均水平的10％，能源资源制约，是我国经济发展长期的最大的约束。必须在珍惜资源的前提下，利用价格杠杆促使合理开发和利用能源资源。为此，要建立反映能源资源稀缺程度的能源价格形成机制，理顺煤、油、气、电价格关系，全面深化能源价格改革。同时，为贯彻“立足国内，煤为基础”的能源发展方针，深化能源价格改革，要以煤价改革为中心，以理顺煤电价格关系为重点。
——界定成本、合理补偿的原则。成本是价格的基础，利润是企业发展的条件。所有能源企业必须大力改进管理，挖掘潜力，降低成本，提高劳动生产率。并剔除成本核算中不合理因素，纠正成本不实的现象。在此基础上，科学地界定并逐步完善能源计价完全成本。能源产业作为基础工业、先行工业，在正常生产、合理经营的条件下的收益，应当不低于社会的平均利润，以促使能源产业有条件改进设备、利用新的科学技术，加快现代化。
——统筹兼顾、联动配套的原则。要统筹考虑煤电油气的比价关系、国内外市场的比价关系，兼顾生产者、经营者、消费者、上下游产业的利益，以调动各方面的积极性，同时必须充分考虑城乡居民的可承受度，关注低收入群体的利益。要建立相关价格的联动机制，如煤电联动、销售电价与上网电价联动等。能源价格改革要与能源市场结构、能源管理体制等改革相配套；能源价格政策要与财政税收等政策相配套。
——积极稳妥、有序推进的原则。既要坚持市场化改革的取向，积极推进能源价格形成机制、调控机制的改革，又要充分考虑国内能源市场成熟程度，防范国际能源市场价格剧烈波动的冲击，维护国家能源安全等问题，稳妥地进行改革。既要加快改革，又要有序分步推进。由于煤油气电价格的市场化程度不同，要区别不同情况，推进能源价格的市场化进程，不搞统一的时间表。
(二)“十一五”时期深化能源价格改革的基本思路
基本思路是：以科学发展观为指导，《能源中长期发展规划纲要》为主要依据，适度提高能源价格水平，以促进能源合理的开发和利用，降低能耗，抑制需求，发展新能源和可再生能源；继续坚持市场化改革的取向，积极稳妥有序有别分步推进能源价格改革的深化；以推进煤价改革为中心，理顺煤电价格关系为重点，逐步协调好能源的各种比价关系，促进能源结构优化；加快能源价格法制建设，加强和改善能源价格监管，正确引导和规范能源价格竞争，整顿和治理能源市场价格秩序，建立健全统一、协调、高效的能源价格监管体系；以充分发挥能源价格配置资源的功能作用，从经济利益上来调动各方面的积极性，构建和谐社会，促进我国经济和社会的可持续发展。
(三)“十一五”时期深化能源价格改革的目标
1.价格形成。
——煤炭价格。改进和完善煤电价格联动机制；逐步建立并实施煤炭计价的完全成本，使煤炭价格趋于合理；在改革煤炭订货制度、规范市场交易行为的基础上，建立主要由市场形成、政府适度调控的煤炭(包括电煤)价格形成机制。
——电力价格。在进一步推进电力体制改革的基础上，发电价格和售电价格主要由市场竞争形成，输电配电价格按照“合理成本、合理盈利、依法计税、公平负担”原则由政府制定。在具备条件的地区逐步扩大用户直接购电的试点范围，根据用户承受能力逐步调整销售电价分类，加大电度电价和基本电价构成的两部制电价实施力度，大力推进有利于有效传递价格信号，合理引导用户消费的峰谷、丰枯和季节电价以及分档递增或递减电价等制度。提供用户更多的电价制度选择权。
——石油价格。进一步完善成品油定价机制，适应石油流通体制改革的深化，推进成品油价格市场化进程，逐步建立在政府有效监管下与国际接轨的市场形成成品油价格的机制。
——天然气价格。规范价格管理，简化价格形式，提高偏低的价格水平。逐步取消天然气价格双轨制。理顺天然气与可替代能源的价格关系，建立天然气价格与可替代能源价格挂钩和动态调整的机制。完善天然气管道运输价格管理，逐步推行两部制(即运量费和使用费)收费办法。
2.价格调控。
建立能源价格监管的法律体系，形成竞争有序的能源市场价格秩序，逐步完善以政府价格主管部门为主、其他部门配合的、统一协调高效的能源价格监管体系。
三、若干重要问题及相应对策建议
(一)适度提高能源价格水平，促使能源在高价位上平稳运行
“十一五”时期在观念和价格政策上要有一个重大转变，就是能源低价时代结束了，要面对能源价格趋高的新形势。这不仅有国际市场已出现了能源高价趋势和国内强劲需求的拉动，而且也有实施计价完全成本的需要。这关系到国家的长远利益、根本利益，所以能源价格趋高是大势所趋，有利于促进改变高耗能生产方式，推动建立新型节约能源的生活消费方式。从世界两次石油危机来看，节能产业和节能设备大发展是高油价“逼”出来的；从国内不少城市连续提高水价来看，适当提高水价对节水是十分有效的。“十一五”时期正是要用价格杠杆来增强人们对能源的“危机感”，用适当提高能源价格来促使节能。根据世界银行材料，外国专家对2500家公司所做的实证研究发现，能源使用量降低，55％归功于价格调整的效果，17％是研究和开发的结果。对能源价格趋高会不会增加下游行业负担、影响居民消费价格的问题，要全面、辩证地认识。能源价格趋高促使节能，将会减少企业、居民的能源消耗总量，其负担是少加甚至可能不加反降；不重视节能，不采取措施，负担肯定会增加。但这也由此增加企业成本压力，或增加居民消费支出，反过来又会促使节能。因此，对承受度要作具体分析。要着力于促使在节能、抑制需求上做文章，适度考虑承受度问题。在操作上逐步提高经济价格水平并做好对低收入群体的补偿。
适应国内外形势，能源价格趋高，具体要求是，煤炭价格立足国内，以计价完全成本、不低于平均利润为基础，逐步实施；石油价格以国际市场油价为主，结合国内情况，适当缓冲；天然气价格，应使之获得高于平均利润的收益，并有利于鼓励进口，贯彻油气并举，气快于油的方针，促使用于高附加值产品生产如部分化工原料和替代车用油，对用天然气发电应加以控制。发电以煤为主，强化脱硫。电力价格与煤炭价格联动。
为了缓解能源价格趋高带来的矛盾，
1.加强需求侧管理。转变经济增长方式，调整经济结构，对需求总量加强调控，抑制需求总量过快增长，避免需求膨胀拉动和成本推动叠加，使能源价格失控。
2.计价完全成本的逐步实施，掌握好由此推动价格上涨的力度、时机以及区别对待。如对高耗能产业多提价，在近期对用于化肥工业的能源暂不提或少提价。但应研究建立化肥涨价对农民的补贴机制，由暗补改为明补。
3.在全社会开展多形式、多层次的宣传教育活动，增强全民节能意识。大力推行节能措施，使能源价格上涨的影响尽可能多地消化在中间环节。
4.加大对能源的销售、运输环节的整顿治理。包括取消不合理的收费，降低费用，以缓解能源涨价影响。
5.要对低收入群体进行多种形式的补偿。如提高最低工资、低保、养老金等的标准，以及对特困户的专项补贴。
(二)深化能源价格改革，既要坚持市场化改革的取向，又要积极稳妥有序有别分步推进
能源产业具有竞争性、基础性的两重特性。能源作为竞争性产业，能源价格应在政府宏观调控下，由市场供求形成。具体进程要取决于市场发育程度是否形成了竞争环境和良好的市场秩序。“十一五”时期能源市场结构正处于调整变动中，各类能源市场发育情况不一，但总体上讲，“十一五”初期还难于完全放开价格。能源作为基础性产业，能源价格的变动对下游产业影响大，既有深加工对产业链各环节的影响，又有作为燃料(动力)，对所有行业和人民生活的影响，特别是随着石油对外依存度的加大，如何防范国际油价剧烈波动对国内市场冲击更应关注。所以对能源价格放开的进程、时机，是涉及到国民经济全局的问题，要统筹考虑国内外市场能源供求、储备及各环节可承受度、价格可控程度等情况。近一、两年考虑到能源供求矛盾仍然突出，国际油价在高位上较大幅度波动等情况，因而不宜于完全放开价格。但仍应坚持改革的市场化取向，从多方面来引进市场竞争，反映市场供求，如使政府定价或政府指导价具有灵活性、及时性，更多地反映市场供求；根据市场供求变化，在政府价格主管部门指导下实行供需双方价格联动(如煤电价格联动、销售电价与上网电价联动)，实行供需大户直供(如电力直供、煤炭直供)协商定价；促进市场体系建设(如建设电力区域市场)为开展市场竞争，在竞争中形成价格创造条件。
总之，考虑到能源价格的两重特性，结合“十一五”时期可预见的情况，深化能源价格改革应坚持市场化改革取向，把市场化作为一个过程，积极稳妥有序有别分步推进。并尽量做到调整价格与推出改革措施统筹安排，不宜只从一个环节、一个方面需要而匆匆忙忙出台。
(三)统筹各环节的价格关系，协调各方面的经济利益
深化能源价格改革，会遇到如何处理长期以来存在的对农业、化肥生产、居民消费等用能的价格优惠问题。按市场经济原则，各类用能应一视同仁，实行统一价格。但这涉及到农业生产、城乡居民切身利益，应区分情况、逐步理顺。
加强对随电价征收的政府性基金的管理。适当增加支持节能、发展新能源和可再生能源项目的基金。
完善煤炭成本核算制度。国家应尽快调整1991年确立的煤炭成本核算办法，完善煤炭成本核算制度。还应通过法规规定：煤炭企业应建立环保资金、安全资金等专项资金，专款专用，税前列支。并应建立发展与退出基金，由政府有关部门与煤炭行业协会、工会组成监管机构，加强监督。近期应规定煤矿工人最低工资标准，适当提高职工工资，建立强行安全投入机制，解决安全投入严重不足问题。
长期以来，国家为了在煤炭价格偏低的情况下，缓解全国煤炭供应紧张，补偿产煤省因挖煤造成水资源的损失，调动产煤省生产的积极性，先后批准山西省开征了能源基地建设基金、煤炭生产补贴款、专项维简费、水资源补偿费等4项煤炭专项基金。根据国家有关文件规定，煤炭生产补贴款和专项维简费于2003年7月1日起停征；2005年底能源基地建设基金、水资源补偿费，省里将不再征收。实际上能源基地建设基金、煤炭生产补贴款、专项维简费，只是对省内地方煤矿(县、乡镇煤矿)生产的出省销售的煤炭征收，主要用于地方煤矿改造、相关配套工程建设投资等方面。水资源补偿费对省内原统配煤矿、地方煤矿向省内外销售的煤炭都征收，主要用于缓解水资源破坏造成的矛盾，保护和开发水资源，为山西万家寨引黄工程筹集建设资金。因此，应肯定征收煤炭专项基金有积极作用。但从理顺价格关系，形成公平竞争的角度看，对煤炭专项基金陆续停征，有其一定道理。但考虑到当前地方煤矿特别是乡镇煤矿财务制度不健全，煤炭资源税、资源补偿费、环保税等征收不全，而按国家规定强制企业为职工参加养老、医疗、工伤、失业、生育等保险以及意外伤亡的补偿，将是一个逐步实施、完善的过程。因此，在现阶段还需通过煤炭专项基金形式由省征收并集中使用部分资金，否则有可能使地方煤矿把应列入成本开支或积累的资金转为超额利润，使私营矿主发横财。既不能维护矿工利益，又有可能刺激煤炭的乱采滥挖，进一步破坏资源，同时加剧流通环节的不正当竞争，使国家的税费流失更为严重。建议将煤炭专项基金征收延长到“十一五”初期。以后新的补偿措施，包括煤炭上下游产业补偿机制和煤炭转产援助机制，建议尽快出台。
(四)加强和改善能源价格监管，建立以价格主管部门为主、其他部门配合的统一协调高效的能源价格监管体系
“十一五”时期，深化能源价格改革的任务十分繁重艰巨，需要处理好国内外能源价格关系、各类能源的比价关系、能源价格变动引起的上下游行业的利益关系，统筹兼顾中央、地方、企业、职工、投资者、消费者的利益关系等等。因此必须加强和改善对能源价格的监管，统筹协调好相关工作。为此：
1.建议立法机关根据新的情况，制定修改有关的法律、法规。煤炭法、电力法、矿产资源法、铁道法等亟需修订。天然气法、石油法、职工权益保障法、矿产开采安全法、期货法、行业协会法等，都亟需加快制定，做到依法加强和改善能源价格监管。
2.加强能源市场和价格跟踪分析，做好预测预警工作，加大能源储备。要加强对国内外能源市场供求和价格变动情况跟踪分析，建立应急机制。建立各类能源企业生产、流通成本报告制度，以及国家动力煤、炼焦煤价格指数体系，做好预测预警工作。要尽快加大国家能源战略储备和商业储备，确保国家能源安全，并在国际油气价格出现暴涨暴跌时，政府和企业可适时吞吐储备的能源或采取其他干预措施，使国内油气价格保持相对平稳，也有利于避免国际油气价格高峰时采购进口。
3.制定政府定价或政府指导价，要科学合理。制定或调整政府定价或政府指定价前，要做好调查研究，听取各方面意见，调整要适时，使价格科学合理。涉及到居民用煤、电、天然气价格的调整要进行听证，并制定办法，对城乡低收入者进行补贴，不扩大高低收入者的生活差距。
4.规范市场交易行为，制止垄断和不正当价格竞争行为。支持行业协会、价格协会，使之发挥行业自律、信息平台、多向协调和政府与企业之间的桥梁、纽带功能，引导和规范企业价格行为，担负起政府转移出去的职能。
5.建立和完善价格主管部门为主、其他部门配合的统一协调高效的能源价格监管体系。统一在于不要政出多门，使企业无所适从；协调在于处理好长远利益与目前利益、全局利益与局部利益关系，兼顾各相关部门、各方面的利益关系；高效在于价格主管部门依靠协会和大企业集团，汇总各方面要求、意见，提出重大改革措施。政府价格主管部门主要是做好定规则、当裁判工作。
(五)相关配套措施
深化能源价格改革，除以上政策措施外，需要相关配套措施。
1.推动能源大型企业集团的建设，促进能源管理体制加快改革。推动能源大型企业集团特别是大型煤炭企业集团的并购、调整、重组，优化企业组织结构，提高产业集中度，大力扶持国有大煤矿，使之成为煤炭生产的主力。大力支持煤炭主产地发展坑口电厂和坑口化工企业，促使其向清洁化、综合化、高附加值化发展。加强对小煤矿的监管。关键是抓好市场准入、安全生产、职工合法利益保护、资源合理开发利用等环节。淘汰小炼油厂、小发电机组。推进上下游产业一体化运营或建立战略联盟。要打破能源行业垄断，为引入竞争机制，鼓励、支持外资、民资进入，从而为市场竞争形成价格创造前提。
2.要大力发展节能设备，推广节能措施，尽快淘汰现有的高耗能的设备、工艺、产品，积极支持新能源和可再生能源的发展。要把能源价格上涨影响尽可能多地消化在产业链中间环节，减轻最终消费环节压力。要借鉴国外经验，建立节能和可再生能源发展基金，从产业政策及财税、信贷、价格政策等方面鼓励支持节能，发展新能源和可再生能源。
3.减少中间环节，鼓励直供，建立完善长期供需合同关系。当前能源流通问题较多，特别是煤炭铁路运输领域，由于运力供不应求和惩处不力，滋长了许多腐败行为。必须深入调查，大力整治。对这个问题治本之策是宏观调控，做好综合平衡，缓和运能和运力供求矛盾。鼓励支持大型煤炭生产企业与大型煤炭消费企业、大型电力企业与用电大户建立直供关系，签订长期供需合同，对供应数量和价格变动幅度做出约定，以利于双方合理组织生产、采购和保持能源市场价格的相应稳定。
4.要加大培育能源市场体系和规范能源市场价格秩序的力度。尽快建立国家(区域)煤炭交易中心，规范煤炭市场运营环境。要制止垄断和不正当竞争行为，建立公平、公正、合理的价格竞争环境。要协调好铁路、煤矿、用户的关系，建立经济制约关系，严格按合同办事。
要积极发展石油期货交易。要允许国内期货经纪公司和大企业到境外从事石油期货交易。同时尽快推出原油、成品油期货上市。在条件成熟时，推出国内资源性商品交易独立报价体系，从根本上改变我国进口大宗商品价格谈判完全依赖于国际报价体系的格局。
5.改革排污收费办法。目前环保部门收取排污费的办法，不符合国际惯例。对超标排污企业收费太少，起不到促其治理的作用；对于不超标排污的企业又增加负担。建议改为：对不超标排污企业有的可不收费，有的可在资源有偿使用费中一并考虑；对超标排污企业则实行处罚性收费，对其超标部分收取相当于治理污染社会平均成本一倍以上的费用，以促其尽快治理超标排污。
6.运用税收调节，加强税收征管。降低煤炭增值税，建议降至8％以下。开征焦煤出口税，以遏制焦煤企业盲目发展。在国内煤炭供不应求情况下，对煤炭及高耗能、高污染产品加征出口税，或取消、降低出口退税，以保护资源，缓和国内供求。对水电、新能源和可再生能源发电项目应给予税收政策优惠。成品油按价税分离，从量计征的原则，在石油石化企业先行试点，实行消费型增值税；消费税改为价外税，对最终用户征收；逐步提高汽、柴油的消费税率，并对乘用车燃料消耗量予以限制。国际上石油消费大国汽油税收占到汽油价格的40％至75％，我国目前只占23％，实在太低。建议分步提到占含税油价的40％至50％，尽快出台燃油税，以有效地促进节油。
综合利用水利枢纽除发电外，还具有防洪、航运、灌溉等公益性效益，但在实践中这部分公益性效益没有得到相应补偿(补贴)。建议减免其增值税。
在逐步加大实施计价完全成本以后，资源补偿费、环保费等外部成本将纳入价格。因此，必须加强税收征管，防止和制止偷税漏税，以保护国家资源和环境治理。
7.处理好中央能源企业与地方、群众的关系。应从政策机制上兼顾能源开发利用中，中央能源企业与地方、群众的利益关系。重点是合理规划生产布局，杜绝资源浪费；在互利互惠中中央能源企业与地方联合上一些配套生产项目；在能源产区安排一些能源深加工项目；通过灵活的劳动关系，帮助地方缓解就业问题；在财政税收体制改革中照顾地方收入；对资源开发涉及群众利益的问题，如占用耕地、土地塌陷、生态破坏等，要予以合理补偿。
8.改革石油、煤炭资源收费办法。建议把原油的资源税和矿产补偿费合并，统一征收。建议借鉴国外经验，实施“权利金”制度。“权利金”是采矿租约持有人因开采不可再生的矿产资源向矿产资源所有权人支付的费用，也可叫作资源有偿使用费。一定程度上体现了绝对地租。各国权利金的征收，一般针对不同矿种采用不同的办法。对建筑材料及其他非金属矿产、煤炭，一般从量计征；对金属矿产及石油、天然气，一般从价计征。可参照国外做法，先在煤炭行业试行。目前煤油气的资源补偿费费率低于国外水平，如，煤炭每吨只收几元，确实太低。建议近期较大幅度提高煤油气等资源补偿费费率。并积极探索实行税费合一、与煤炭资源回收率挂钩的办法，对回收率高的矿少征，回收率低的矿多征，以促使提高资源回收率。“权利金”制度经过专题研究，进行试点逐步推行后，即可取消煤炭资源税和资源补偿费，真正体现国家对煤炭资源的所有权，维护国家应得的合理收益，促使采矿租约持有人珍惜资源。
关于能源涨价对各类价格指数的影响、对各方面的影响，以及需要采取的相应措施等问题，还需继续深入研究。
注：本文为课题研究总报告，完成于2005年5月下旬。发表时作了删节。
课题组由中国价格协会、中国煤炭工业协会、山西省物价局、中国煤炭经济研究会、淮南矿业集团、华北电力大学、国家电网公司财会中心、华能集团技术经济研究院、中国石化经济技术研究院、中国石油大学、中国石油集团经济技术研究中心等单位的有关人员组成。
课题执笔人：王永治
标签：煤炭论文; 中国的能源状况与政策论文; 价格改革论文; 国务院关于加强节能工作的决定论文; 能源论文; 峰谷电价论文; 煤炭污染论文; 价格机制论文; 石油污染论文; 煤炭能源论文; 中国资源论文; 石油投资论文; 供求关系论文; 石油资源论文; 监管条件论文; 电费论文; 经济论文; 电力论文; 十一五论文;