变扶贫为低保——我国农村救助范式转换，本文主要内容关键词为：范式论文,低保论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1003-4641(2008)02-0022-04
一、我国农村扶贫工作的基本情况
中国政府从1986年以来启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划，并取得了举世瞩目的巨大成就。农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2 820万。与此同时，贫困人口集中地区的基础设施、农业生产条件也得到了比较显著的改善。与20世纪相比，目前我国剩下的未获温饱的农村贫困人口的情况已经有了很大的变化。据统计，在我国目前遗留下的2 820万贫困人口中，约1/5为五保户，1/3强为残疾人口，超过1/4居住在不适宜人类生存、条件恶劣最终需要搬迁移民的地区，剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这些人如果继续沿用过去的开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难根本解决问题。
国际经验表明，当一个国家的贫困人口比例低于5％时，单靠扶贫很难奏效。事实上，中国经过20多年扶贫后，真正具有“造血”功能的贫困人口基本已脱贫。现有2 000多万贫困人口一半以上居住在山区，有接近一半的人人均土地不足1亩，他们受教育程度很低，有相当比例的是文盲，有的常年生病。目前这些人的脱贫，大多只能靠“输血”解决。政府对他们给予持续、稳定的基本生活救助，显得极为重要且迫切。而惟一能够实现这一目标的，就是在农村建立最低生活保障制度。
二、在我国农村建立最低生活保障制度的必要性
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。其特征是：第一，低保制度是保障农民基本生活权利的制度。与以往基于人道主义的社会救济相比，低保制度强调农民拥有满足其基本生活需要的权利。第二，低保制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度。首先，低保制度是针对极端贫困的农民的；其次，低保制度要求按照一定的程序识别贫困农民。在实际工作中，为了保证申请者确实符合资格，往往还要进行民主评议、张榜公告。这样，接受救助者往往被标示为一个特殊群体。第三，低保制度是一种低水平的收入补差制度。在实际工作中，低保制度是由地方人民政府负责的制度，也就是由地方政府出钱的制度。第四，低保制度是实行动态管理的制度。如果申请者合乎条件，被批准享受最低生活保障待遇，那么他们就可以从当地政府获得定期的现金补助。但是，一旦申请者家庭收入状况发生变化，或者当地农民最低生活保障标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化：增加、减少或取消，同时伴随着低保对象的增减。因此，就低保资金的发放和低保对象的管理而言，低保制度是实行动态管理。第五，低保制度要求合乎条件的低保对象履行一定的社会义务。这在一定程度上体现了权利与义务对等的原则，但在实际工作中往往被作为发放低保金的附加条件之一。第六，低保制度实际上是“最后的安全网”。相对于职工最低工资制度、下岗职工基本生活费补助制度、失业人员救济制度以及老年人退休金制度而言，农民最低生活保障制度是较晚的。这项制度设计的前提是：在其他制度有效实施的情况下，对于生活仍然困难的农民给予最后的保障。
我国建立农村最低生活保障制度，也是社会主义市场经济发展的客观要求。
其一，农村经济体制改革和社会主义市场经济体制的初步确立，使农村的社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化，养老、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。尽管1995年民政部为了帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作，但仍难以适应社会主义市场经济发展的要求。一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助；二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门的救济经费不足，满足不了贫困人口的实际生活需要。
其二，建立农村最低生活保障制度可以缓和改革中的社会矛盾。改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程。在这一过程中，一部分人会受益，一部分人会受损，或者一部分人的受益高于另一部分人的受益。因此，改革蕴含社会风险并形成对社会成员的压力。而全社会每一个人对社会风险的承受能力是不一样的，显然弱势群体对社会风险的承受能力较低。当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，产生严重的社会矛盾。建立农村居民最低生活保障制度有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。
其三，建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。农村养老保险和医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即农民只有在温饱问题解决后才有可能投保参加，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员的最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。在整个农村社会保障制度中，其他各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难问题，惟有农村最低生活保障制度能做到这一点。
三、实行农村低保当前应当注意的几个问题
要实现农村低保当前还必须注意以下问题：
一是消除认识上的误区。目前包括基层政府工作人员的许多人对低保工作的法制性认识不足，认为低保工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，因钱定人。不少地方的政府部门认为低保工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。
二是农村低保对象界定标准上的困难。和城镇居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。
三是低保资金难以落实到位。主观层面上，部分基层政府部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用；客观层面上，低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。
四是管理体制难以适应形势变化的需要。在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作的管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。
五是实行农村最低生活保障制度与开发式扶贫工作的互动。以人均收入1天1美元的国际标准衡量，除了上述2 820万人之外，中国还有约6 000万纯收入介于627到869元(为中国2002年农村低收入人口标准，接近1天1美元的国际标准)的低收入人群，他们刚刚跨过温饱线，极易返贫。但是与上述的2 820万人不一样，这部分人是有生产能力的，开发式的扶贫方式对他们更为适宜。采用不同的扶助方式，可更有效地利用扶贫资源和从事扶贫制度创新。
六是必须通过农村居民的参与式评价分析，准确鉴别低保对象。根据其年度收入情况，确定真正的贫困人口规模以及相应的低保待遇。
四、农村低保的实施方略：扶贫和低保的互动
中国农村全面建立低保制度后，中国现有扶贫战略必将面临制度转型。现有政府扶贫的筹资机制、投资方式、运行模式都应在广泛调查研究的基础上加以调整和完善。一是尽快建立覆盖全国的农村最低生活保障制度，由民政系统专项负责，同时要求扶贫办和其他相关部门进行配合。二是确定县级政府为实施农村低保制度的主要管理层，同时对建立农村最低生活保障制度所需资金实行专项转移支付，以确保资金来源的稳定性，也可加强对该项资金的管理和监督。三是为了增加透明度、减少低保资金的流失，可以采取由贫困户申请、村委会提名、村民(代表)大会通过并张榜公布、最后由乡镇民政部门审核批准的参与式的发放方式，充分发挥最接近基层的社区和乡村组织在选择和确定农村“低保”对象、管理“低保”资金中的作用。四是在国家财力允许的情况下，逐渐提高农村低保线，同时逐步建立农村初级医疗保障制度与贫困家庭学生免费义务教育制度，减轻贫困户的其他负担。对不具备基本生存条件地区的人口，还应通过提供免费或补贴的职业培训、优先招工等措施，让这些地区的青年人能先进城打工，缓解当地的资源压力，增加家庭的收入，为将来全部搬迁创造条件。
低保不是绝对地不要扶贫，低保和扶贫应同时存在并力争实现良性互动。具体讲要做到：第一，建立最低生活保障制度并非简单的经济救济问题，而应该是一个综合性的社会救助体系。它不仅包含最基本的吃饭问题，还应包括看病、养老、教育、就业等内容。另外，在确定农村最低生活保障线标准时，应当科学合理，既要能保障农村贫困人口的最低生活需要，又要能防止保障标准过高而形成“养懒汉”的倾向。第二，推动扶贫开发与其他支农政策特别是农村社会保障制度的有机结合。对于生活在条件恶劣地区的贫困人口，以及已失去正常劳动能力的贫困人口而言，开发性扶贫方式不仅成本高，而且也很难根本解决问题，就应当通过低保制度对其进行救济。在我国，土地实际上一直承担着广大农民的社会保障功能，因此，有必要把低保农民分为失地农民和非失地农民，对两者适用不同的标准。第三，强化对低保对象的定期甄别制度。确定农村最低生活保障线标准主要考虑因素，一是维持农民最基本生活的物质需要。各地应在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障线标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间(一般为一年)调整一次，各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。凡有劳动能力而又找不到工作者，必须参加公益性劳动方可领取低保金，坚决杜绝任何形式的有劳动能力的人不劳而获。同时排除对包括低保对象在内的弱势群体的社会歧视。第四，加强对农村低保资金的监督管理，规范和完善资金管理制度，保证专款专用，推行通过代理金融机构直接发放低保金的办法，确保各级财政安排的低保金能够及时足额地发放到低保户手中。第五，提高低保资金的使用效率。结合使用多种保障方式。最低生活保障，一可以直接发放保障金，二可以提供实物或实物券，三可以提供服务保障，如五保户的集中供养。第六，拓宽就业渠道，增加农民收入。农民贫困的主要原因是收入低、没有固定收入来源。为此，各级政府在做好低保工作的同时，必须做好以下工作：一是加强对低保对象的思想教育、技术培训，激发他们的活力，使其具有“造血”功能。二是加大劳务输出力度，使有劳动能力的低保对象在政府的帮助下实现就业，对无故拒绝就业的，可以停止发放低保补助。三是要指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入。第七，加强低保工作信息化建设，推进低保资金的社会化发放。低保工作面广量大、手续繁琐、程序复杂。单靠工作人员手工操作和管理，难以统一和规范。地方政府应加大投入，建设城乡低保信息管理系统；相关部门要加强对基层低保管理人员培训，实现低保信息网络化，以节约资金，提高工作效率。应积极探索农村低保金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。第八，加强动态管理。由于人们的收入是不断变化的，为了真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权，就必须做好低保工作的动态管理。