从内外两个方面强化监督制度，本文主要内容关键词为：两个方面论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力不受制约、不受监督已成为滋生腐败的一个重要根源，为此，江泽民同志在十五大报告中谈到反腐败时，特别强调要“坚持标本兼治”，其中“教育是基础，法制是保证，监督是关键”。然而，要建立健全有效的监督机制，今天仍是全党必须尽心努力的大事，本文从强化党内监督制度和完善外部监督体系的两个方面，提一些建议。
一、必须强化党内监督制度
1.完善推行巡视员制度，加强自上而下的监督。按照《中纪委关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》的精神，由中央和省市纪委向下级派出巡视员。上海从1998年开始试行的巡视员制度，已经证实是一种有效的作法。在1998年中，上海市纪委组织了四名刚刚退出现职的局级干部组成巡视员小组，分两批到四个区县开展工作。巡视组工作的主要形式是广泛地进行个别访谈，了解被巡视单位领导班子和领导成员执行党的路线、方针、政策的情况，尤其是执行政治纪律的情况、党风廉政责任制和廉洁自律的情况以及群众反映强烈的问题等方面的情况。据市纪委干部室介绍，这四个区县试点单位的第一把手普遍感到，实施巡视员制度对自己是一种约束。领导班子的其他成员则认为，通过实行这种制度，可以使他们把原来在领导班子民主生活会上不便说的问题向上级组织反映。因此我们认为，要认真总结巡视员制度的试点经验，进一步完善这项制度，把它和提高党内民主生活会质量结合起来。在实际操作中，巡视员在对通过个别访谈了解到的一些情况进行综合分析后，将掌握的情况反馈到领导班子民主生活会上去，要求参加民主生活会的领导班子成员针对有关问题作出自我评价和自我批评，再回到纪委和组织部门，作为干部考察的一项内容，如此周而复始，形成一个循环系统。
2.对权力进行合理分解，实现科学配置。把监督实施步骤分解到各项管理环节中去，使重大决策的每一道环节都具有制衡的措施，从而实现监督的完整性。从上海市一些局级干部违纪违法案例中看，第一把手滥用权力、集体领导无法实现的情况占有较高比例。比如某单位第一把手，在没有提供投资对象资质的情况下，向领导班子提议投资房地产。由于投资300万元长久不见结果，群众为此写信向有关部门举报。 但因为投资行为是经过讨论的，投资项目也有协议，所以查无结果。此后第一把手又提出要追加投资100万元，虽然遭到班子其他成员的反对， 财务部门也拒绝出帐，但他绕过班子成员，自己签字，并责令财务主管领导签字，以借款的形式批出这100万元。 因为投资对象是一家行骗的皮包公司，结果导致400万元全部流失。
这个案例反映了三个问题：一是领导班子成员不了解实际情况，又没有相应的材料，对“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重要项目安排、非生产性大额度资金使用）的讨论流于形式；二是第一把手直接插手具体事务，分管领导不敢监督第一把手；三是财务部门完全处于从属地位，有监督职能却无力制约，从而导致了国有资产的流失。据了解，这些问题带有一定的普遍性。所以，要解决监督机制的问题，必须在完善管理机制上作文章，我们的观点是：
其一，对“三重一大”的讨论程序应该规范化。从提议到讨论决定之间应有相对独立的业务部门和咨询部门分别提供可行性报告和政策法律依据等，并经过有关部门初审以后方可交领导班子讨论，各个环节之间相互监督，哪个环节责任人出问题就追究哪个环节的责任人。
其二，合理分解第一把手的权力。加强党的领导不能机械地理解为党委书记个人的领导，党的领导是集体领导。虽然行政部门实行首长负责制，我们认为，一些党政领导职务集于一人、权力过于集中的情况，不利于实施监督，因此在具体职能部门应该党政领导分设，从组织制度上避免党权和行政权集于一人。有些第一把手直接行使权力，虽然办事环节简单了，监督环节却削弱了。针对这种情况，人、财、物等重要部门的管理应由分管副职负责，对审批权、处置权等进行分解，科学配置，形成相互配合、相互制约的机制。第一把手不应直接操作，其权力表现在对副职运用权力的监督上。分解行事权是监督的关键，进行权力分解是权力运作过程中有效的防范措施。
3.实施责任制中应提倡监督有奖有罚。监督的关口首先在党内，在领导班子内部，因为在这个范围内最具有知情权和监督制约权。但是，从实际反映的情况看，党内监督恰恰是最薄弱的环节之一。为此，必须坚决按照党中央的要求，层层落实党风廉政建设责任制。目前党内监督薄弱，主要是因为党内民主生活会流于形式，领导班子内部缺乏批评与自我批评。因此，我们应该有针对性地在这方面健全奖惩机制，尤其是要鼓励勇于进行内部监督的领导干部和领导班子。在落实党风廉政责任制的过程中，对领导干部在管辖范围之内发生问题而又查办不力者，当然要予以处分。但在调查中我们发现，有少数主管领导对于群众对班子成员的举报采取大事化小或回避的态度，内部监督也是敷衍了事。究其原因，除了极少数干部可能与被举报者有牵连之外，更多的是怕一旦问题暴露要负领导责任，怕因班子的问题抖出去会砸了“文明单位”的牌子，或怕影响政绩等。而开展正常的批评监督则是应该的，未必能得到什么奖励。这导致不少单位的主要领导干部不自觉地放弃了主动监督、自我监督的权力，致使一些问题在萌芽状态中得不到妥善处理有效解决。
针对上述情况，建议在落实党风廉政建设责任制的过程中要有罚有奖，对开展批评与自我批评好的班子要大力宣传，对行使党内监督确实有成效的班子及主管领导要奖励。对主动自查出案件的单位和领导班子不仅不应予以处分，还应予以肯定。评定干部实绩的观念也要转变，不能只看班子出不出问题，还要看是主动监督找出问题还是被动查出问题。
4.普遍推行重要岗位轮换制度。在上海市，因违纪违法受到处分的一些局级干部中，绝大多数任职都在五年以上。领导干部长期固定在一个关键岗位上，一方面容易成为不法分子攻击的目标，另一方面也容易形成复杂交错的人际关系网，这给以权谋私的人打开了方便之门，也给我们的反腐败斗争增加了难度。另外，从实际情况的反映看，干部在换届、调动、班子不团结的情况下，容易暴露矛盾，揭露问题。因此干部的重要岗位轮换是加强党内监督的重要措施之一。普遍推行重要岗位轮换制度有利于防止干部在工作中受到人情和关系网的干扰；有利于干部始终在党内的监督之下保持自律。
二、必须完善外部监督体系
据上海市纪委举报中心介绍，近年来有70—80%的党政干部违纪违法案有群众举报，而且多是匿名举报。另据市纪委审理室的介绍，群众举报虽多，但内容大多有限，因为群众知情的程度有限。从中我们可以得出结论：违纪违法者中绝大多数没有得到有效监督，甚至个别人凭借其领导地位和手中的权力拒绝监督。被监督者情况不透明，监督者不知情，是导致这些人从犯小错误逐步发展到犯大错误的原因之一。因此增加领导者使用权力的透明度，扩大监督者的知情面，是推进完善外部监督体系的重要举措，具体可以有以下做法。
1.广泛实行政务公开。增加领导干部行使权力的透明度，是社会进步、社会发展的需要，也是从源头上抑制腐败的有效措施之一。但广泛实行政务公开中，应着重解决以下两个问题：
一是办事程序和结果的公开。除了行政管理和执纪执法机关等经常与群众打交道的部门要将职权范围、办事程序和结果向社会公开以外，领导部门和领导干部政务活动和权力运行过程，只要不涉及党和国家的机密，也应该公开。尤其是大笔资金的使用、重大工程的招投标、重大措施的出台等，都应建立公开的程序，以保证决策的民主化和科学化。
二是财务的公开。公款吃喝送礼、公款旅游、公款装修住房等腐败现象之所以屡禁不止，对经费开支缺乏有效控制是一个重要原因，而缺乏控制的原因是财务不公开，无法实施有效监督。因此应该实行财务公开制度，严格执行《关于国有企业实行业务招待费使用情况向职代会报告制度的规定》，机关和事业单位也应公开这方面费用的使用情况，而公开的数据必须经过审计部门的审核。
2.领导干部个人重大事项申报情况适度公开。近年来我国已相继制定了一系列约束和规范领导干部行使权力行为的法规和制度，如《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等。通过案例分析我们看到，这些制度的执行过程还需要继续完善。据有关部门反映，有些单位的领导个人申报流于形式，组织上对申报情况不审核，不公开，上下级都无从监督。针对这种情况，要进一步完善领导干部的报告制度。一要扩大申报的范围，重点是工资以外的收入项目，并加强审核。二要有步骤地将申报的情况公开，包括领导干部收入、住房情况以及交通、招待、旅差费用等多项情况的公开，把干部的申报与群众的监督有机地结合起来，以利于群众监督。
3.充分重视舆论监督的作用。近年来中央电视台《焦点访谈》栏目的成功经验充分证明，舆论监督是十分有效的。然而，舆论监督必须是敢于在被监督者问题发生之初、受到处理之前公开揭露之，而不只是结论报道。从上海市被查处的一些违纪违法的局级干部来看，受刑事处分者大都在被起诉或宣判时由传媒作了报道。其中有1 名对象是在舆论监督下，引起了领导的重视，最终受到处分的。这一例舆论监督是解放日报记者在收到群众举报之后，排除种种干扰，经长期深入调查核实后，发表在1997年1月31日出版的内参《信访摘编》上的。 问题揭露以后迟迟不见有关部门处理，群众再度给报社写信，记者于6月16 日发表第二篇内参，1998年7月31日又发表第三篇内参， 催促有关部门对此案尽快作出处理。在《人民日报》内参转载了《解放日报》内参，有关领导作了批示之后，问题终于得到了查处，前后历时一年半以上。
可见，要进一步发挥舆论监督的作用，必须强调以下三方面的因素。第一，领导重视是关键。在目前尚无新闻法的情况下，赋予新闻媒体进行舆论监督的权力，需要上级领导支持；舆论监督的调查核实过程阻力重重，需要上级领导支持；舆论监督的制约力十分有限，要对被监督者实行有效的制约，决定的因素依然是上级领导。第二，群众监督是基础。舆论监督的线索往往来自群众，调查核实工作也必须依靠群众，因而迫切需要增加领导干部公务活动和个人重大事项的透明度，扩大群众的知情权；第三，新闻工作者自身的素质是保证。要有对党和人民高度负责的精神，敢于碰硬，要坚持实事求是的原则，还要使舆论监督有利于加强和改善党的领导，有利于社会的稳定。
4.逐步完善健全干部管理体制。通过以上案例分析，我们认为，加强监督还必须与完善干部管理体制相衔接。从实际出发，不仅要进一步完善任期经济责任审计制度、加快推行干部竞争竟聘上岗制度、加快推行和探索领导干部待遇制度的改革，还要探索建立干部保障基金制度，明确规定干部在组织调动离任或届满时方可提取这笔基金，或待退休时付给，让现职干部没有后顾之忧，从制度上保证他们在退休以后仍有较好的待遇。若在职期间违反有关廉洁规定，部分或全部扣除保障基金，加重违纪的成本。
加强党风廉政监督机制的建设是一个长期的任务，需要我们针对不同时期的新情况和新问题采取相应有效的措施，加强监督机制的建设，从而使我们的党风廉政建设和监督机制的建设始终围绕着经济建设这个中心，不断地推进，不断地完善，确保我们建设有中国特色社会主义事业取得新的胜利。