现代国库制度的几个理论问题，本文主要内容关键词为：几个论文,国库论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国库制度的合理设置是实现财政收入体制改革、财政支出体制改革和金融体制改革等项改革目的的有力保障。然而，由于计划经济体制下国库功能单一，造成了人们的错误认识，认为国库仅是承担财政出纳功能而已，国库应有的职能未被充分重视。虽然今天国库制度改革已经处于财政改革的“风口浪尖”，成为最为热门的话题，但是对于现代国库制度的研究大多还是停留在表面问题、就事论事上，理论研究仍显不足。本文拟从理论上对建立现代国库制度进行一些粗浅的研究。
一、公共选择与国库制度
政府是为社会公众提供公共产品和服务的机构，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，要使公共产品供给、法规政策体现人民的利益和要求，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的。必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时进行传达的机制（即偏好显示机制），必须有一套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论，让群众参与，我们的决策才会符合人民的利益和要求。因此，国库制度的改革、调整、完善和最后确定以及国库资金的运作都需要广大人民参与决策，这样才能增加透明性，如果不了解人民的偏好，那么有关国库的政策制定就有可能违背人们意愿或是不切合实际的。国库制度只有来源于民主决策才能更好地显示公共偏好，满足公共需求，提高公共资源配置的效率。当前，建立国库单一账户与推行国库集中收付制度便是广大人民一致的呼声。
当然，在我国存在着政策制定的利益集团。利益集团太多，议而不决，决而不行，各自为政。如此种种势必影响有关国库政策的制定。这些利益集团的目标是从中央政府那里寻求优惠政策、投资项目和财政拨款。一旦某种国库政策出台，利益集团又会积极寻求把这种政策“用足、用活、用好。”这些利益集团只是为其成员提供更多的机会，更好的生存方式，以及能够增强个人的力量。而这些恰恰是游离于集团外面的单个人所不能轻易得到的。国库作为财政部门的一个有机组成部分，其运作过程自然也就在行使着财政的职能——满足公共需求。公共需求必然导致公共支出，而公共支出又反映了政府的政策选择，一旦政府决定提供什么产品和服务，以及这些产品和服务的数量与质量，国库的资金便要为执行这些政策而服务。
从广义上讲，国库的职能主要涉及政府财力的保全职能、预算管理职能、经济政策职能等。国库的职能始终是为财政职能服务，也即国库职能的终极目标是提供公共产品。国库资金的使用来源于政府的经济决策，由于政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的，由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。于是政府失灵也就产生了，也即财政职能部门的有机组成部分——国库部门在满足公共需求上可能有悖人们的初衷。其原因可归结为三个方面：
1.伯息不对称。如同私人部门的决策面临信息不完全一样，公共部门制定和实施决策时也有信息不完全的问题。国库支付体系的确立也会受信息不对称的干扰。
2.政府官员的动机。政府官员是为自己的利益工作的，而政府政策具有公共物品的性质，这就使得政府官员没有足够的动力去设计符合公共利益的政策。国库立法、国库政策往往有利于某些利益集团。
3.难以预期私人部门对政府计划的反应，从而使政府行为的后果具有不确定性。也即国库政策的实施的最终效果难以预料。
由于以上三个政府失灵的原因，国库部门在行使其职能时，也难以不折不扣地完成满足公共需求这一使命。换言之，不存在最优的国库制度，改革只能尽可能达到次优的目标。
二、国库制度中的委托——代理问题
委托——代理问题在社会中是广泛存在的，国库制度也不例外。正确地认识和妥善地解决这些问题是建立现代国库制度的必要前提。可从以下几方面做起：
1.处理好纳税人与政府之间的委托——代理关系
国库资金来自纳税人，由前面的公共选择理论分析，我们知道，纳税人向国家纳税是为了获得诸如安全、秩序、基础设施等公共产品。但是政府、政治家都有各自的不同于纳税人的效用函数。而且在选民与政治家的关系中，显然是政治家们占有信息优势。纳税人的公共需求能不能被满足及多大程度上被满足，均取决于政府的行为多大程度上服从于纳税人的效用函数。因此，选民与政府之间存在委托——代理关系，而且是国库制度中最基本的委托—代理关系。因为，我们正在建立的现代国库制度就是要解决怎样最大限度地符合人民的利益，怎样才能用纳税人最少的钱提供最符合需要的公共产品。如果在这一委托——代理关系中出现较大偏差，则国库制度就会出现颠覆性的问题。如果纳税人能够很好地制约政府行为，那么这一委托——代理问题就能得到较好地解决。在我们社会主义国家要解决好这一问题，应更充分地发挥人民代表大会制度的作用，建立社会主义政治文明，保证人民当家作主权利的实现。
2.处理好财政部门与银行的委托——代理关系
在中国，国库是由中国人民银行代理的。国库资金的及时入库和依令支付在很大程度上取决于中国人民银行的工作配合。也就是说国库职能能否依财政部门的决策实现，已很大程度上依赖于银行，这是典型的委托——代理问题。
用市场经济的原则来看，财政资金存入银行后，财政部门就是银行的一个客户。顾客之所以能成为“上帝”就是因为顾客的消费行为、顾客做出的选择能决定提供服务者的命运。而中国目前的状况是：首先，财政部门没有选择权，只能把资金存入中国人民银行，其次，存款不付息，支付不计费，银行为财政提供服务的多、少、好、坏一个样，这就违背了“激励相容”的原则。
3.处理好财政部门与预算单位的委托——代理关系
财政部门按国家预算支出的项目和进度给预算单位拨付资金，可以认为是按公众的需要供给公共产品。然而这种供给方式是价值形态的供给，而不是实物供给。预算支出能否转化成最终的公共产品还依赖于预算单位是否按财政部门的指令花钱、行事。这样财政部门与各预算单位之间就存在委托——代理关系。实际生活中这一问题难以得到很好的解决。财政资金到预算单位后，常会出现被挪用或不知去向的情况。因此现代国库制度中要采取零余额账户的方法控制预算单位的用款，采取支付直达的方法控制财政资金的去向，使预算单位不得不按预算行事。
4.国库资金收付直达与减少信息失真
委托——代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用者的中间环节越多，信息失真的可能性就越大，委托人与代理人之间的信息不对称就会越突出。在现代国库制度中，预算收入和支出“直达”的程度越高，即中间环节越少，财政部门与信息使用者的距离就越短，越有利于财政部门准确及时地把握财政资金的“来龙去脉”，从根本上解决委托——代理问题。可以说，这是现代国库制度设计中的一个重大问题。
三、国库制度创新的理论分析
与传统的国库管理制度相比，建立现代国库制度是一次制度上的创新，因为现代国库管理制度加强了对财政资金的监控，减少资金损耗，提高了资金使用效率，能够实现原有国库制度体制下所不能实现的许多收益。但是，一个有效、能够带来外部经济的制度安排不一定就会得到实施。因为，分析制度创新不仅要分析需求方面，也要分析供给方面。建立现代国库制度也是如此，不仅要分析现代国库制度的制度优越性，还要分析决定制度供给的设计成本，制度成本的分担、知识积累、公众意识等。同时制度之间又是相互关联的，国库制度创新也要注意到与其它制度改革配套进行的问题。
1.国库制度创新的供给分析
计算机信息的发展使财政部门与银行、预算单位之间的财务信息可以迅速的交流，这就为实施现代国库制度，加强对财政资金的实时监控，实现各账户之间的当天结算创造了条件。银行结算工具、金融工具的创新、服务网点的铺设也为财政收支直达创造了必不可少的条件。不仅如此，正是这些技术的发展为国库制度的良好运行提供了优质而廉价的服务支撑，使国库创新的成本费用大大降低。我们很难想象在廉价的个人电脑普及以前，例如七十年代，可以建立起现代国库制度所依赖的信息系统，同样若是没有发达的银行网点，我们也可以想象出实现工资直发会有多高的成本。可以说是技术的发展降低了实行现代国库制度的成本，才使国库制度创新成为可能。
现代国库制度，由于采取了统一的账户管理体系，财政资金只有最终支付时才会流出这一体系，在此之前就一直在财政部门的监控之下。同时现代国库制度在国库收入上缴过程中取消了中转账户，也采取直达方式，财政收入一实现就可以立即反映在国库统一账户上。在这样的严格监控之下减小或杜绝了财政资金被挤占、挪用的可能，减少了“跑、冒、滴、漏”，节约了财政资金。另外在现代国库制度中，国库资金不再被分成小块预先拨付给各预算单位，加强了统一调配使用，大大提高了财政资金的使用效率。因此，现代国库制度可以创造出原有国库制度所不具备的收益。社会、国家和人民也有这种制度创新的需求。
2.国库制度创新的成本分析
存在国库制度创新的需求不等于国库制度可以自动地创新，还需要对影响制度成本的因素进行分析。
首先，让我们来考察制度设计成本和实施成本。这主要包括法律、法规制定，宣传、贯彻新体制所要耗费的人力、物力、财力，为了实施、执行新的国库制度而进行的人员培训等。虽然这些方面存在成本，但是改革成本的负担者和改革收益获取者是同一主体——国家，且收益大于成本。因此，根据制度创新的理论，制度设计成本和实施成本不会影响国库制度的创新。
第二，制度创新成本的分担问题。这个问题实质上就是部分利益集团的预期净收益问题。国库制度创新对整个国家来说是收益大于成本的，但成本的分担在不同利益集团之间的分布是不均衡的，并非所有的人都受益，有些人的成本是大于收益的。因此，这种制度改革又称为非帕累托制度改进。受损的一部分人就会采取各种形式和手段来抵制这种制度创新，尽力维护原有的利益格局。这样，制度创新的成本必将增加。解决这一问题的方法笔者认为不外乎以下几种：①逐步推进改革，尽量减少制度创新的阻力。实践当中我国也确实是这样做的，选择几个地方进行试点改革：在同一级政府中选择几个部门推行改革试点。然后再逐步推广。②制定政策法令、推行改革。制定法令对消极改革严厉处罚，使不接受改革的预期净利益减少，改革的阻力会因此而减少。若惩处的实施能使利益集团不改革的净收益小于改革的净收益，那么改革的阻力就会消失。③给利益受损的一部分人以适量的合适形式的补偿。尽管这部分人的既得利益可能会并不完全合理合法，但是为了推进国库制度创新，把一些不合理的收入部分地转化为合法收入也不失为一种理性的选择。例如在清理各公共部门小金库的同时，可以适当增发公务员工资，使原来的一些隐性收入损失以合法工资收入的形式得到部分补偿。这同样可以减少国库创新的磨擦阻力。④注意发挥公众意识（包括利益集团成员）的积极作用，从观念上接受国库制度创新是为了国家的利益，是不可阻挡的。意识形态是非正式制度安排，符合正式制度安排的意识形态，可以对正式制度安排的顺利实施起到很大促进作用。把各预算单位或利益集团的思想工作做好了，使他们意识到：实行国库制度创新是建设社会主义市场经济的需要，不是财政部门的夺权：不推行现代国库制度是逆时而动。这样，即使预算单位抵制改革，也不会那么理直气壮了，改革阻力自然会小许多。
第三，国库制度创新要注意和其它制度之间协调配合。任何一种制度的改革和引进都要注意和其它制度兼容。具体说来国库制度创新需要部门预算制度改革，政府采购制度改革，银行国库管理体制等具体制度的改革与之相配套。因此国库制度改革要求做到整体设计、系统推进，这也正是我们在建立现代国库制度中应坚持的原则。