制度执行力：概念辨析及构建要素，本文主要内容关键词为：执行力论文,要素论文,概念论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号][D035；C935 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)11-0015-05
制度执行力问题近来受到党和国家领导人的高度重视。2010年1月12日，中共中央总书记胡锦涛在十七届中央纪律检查委员会五次会议上指出：“抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力”；2010年3月23日，温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上以“加强重点领域反腐倡廉制度建设，切实提高制度执行力”为题发表了重要讲话，明确提出“健全制度很重要，提高制度执行力和约束力更为重要”。尽管如此，但当前我国一定程度上仍存在制度执行力不强的问题，一些领域的法规制度未能得到有效执行，在部分政府机关，规章制度是“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”，就是得不到执行落实。世界银行在《2020年的中国》的报告中对我国的制度执行情况表示了担忧，认为中国当前的情况不是缺少制度和法律，而是执行不力，“在一些关键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规”。[1]一切都说明了加强制度执行力建设的现实紧迫性。那么，何谓制度执行力？制度执行力的特性如何？如何构建制度执行力呢？
一、制度执行力的概念辨析
关于制度执行力，当前学界并没有形成有说服力的概念。要全面深刻地理解制度执行力的概念，笔者觉得有必要从“制度”、“执行力”两个角度进行剖析。
1.从“制度”角度剖析“制度执行力”的涵义
古今中外都有过种种关于“制度”的概念阐述。如我国《易经》曰：“天地节，而四时成，节以制度，不伤财，不害民。”而《礼记》则云：“故天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙，是谓制度。”[2]又如，晏婴说：“不受邶殿，非恶富也，恐失富也。且夫富，如布帛之有幅焉。为之制度，使无迁也。”[3]可以看出，我国古代所指的制度，有规则、惯例及约束的意思。在春秋战国时期的诸子百家那里，制度又往往以“礼”、“法”为表现形式，如孔子提出的“礼制”的范围相当广泛，包括各种法律、条令、典章、规则，乃至道德规范、礼节、仪式等等，所谓的“君君、臣臣、父父、子子”的“礼制”(即约束人们的社会典章制度)，是谓制度也；而诸子百家所言的“法”，也包含有法律、法规、办法、规则、惯例的意思，与“制度”及“法制”意义相近，韩非就此解释曰：“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也”。[4]
在西方，诺思(Douglass C.North)在《经济史中的结构与变迁》一书中提出了广为人们接受的制度的概念：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。他进一步指出，“制度是由非正式的道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则和正式的法规宪法、法令、产权组成的”[5]。这样诺思也把制度区分为正式制度和非正式制度，正式制度包括政治制度、经济制度和正式合约等，如法律、规章、政策、合约、协议等；而非正式制度则是由社会流传下来的一些制约，包括行为规范、行为准则、习俗和禁忌等组成。由于正式制度是一些刚性的规范性制度，是借助于刚性外力要求人们必须接受的制度，一旦违反硬制度就会受到硬性惩罚，是一种强制性的或“硬的”行为准则或规则；而非正式制度则是人们对其他人行为方式的稳定预期，并没有刚性的制约，一旦违反了也不会受到硬性惩罚，是一种非强制性的或“软的”制度，因而我国有学者把制度区分为硬制度和软制度。[6]笔者也倾向于接受硬制度及软制度的说法。
综上，制度体现为硬制度(法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议等)及软制度(规则、准则、惯例、习俗、禁忌、礼节、仪式、行为规范及道德规范等)两个方面。据此，制度执行力可以初步定义为：相关组织在执行各种制度(包括硬制度及软制度)方面的执行力，或者说各种制度被执行落实方面的执行力。由于制度存在着硬制度及软制度之分，因而，制度执行力也有着广义与狭义的区分：
其一，狭义的制度执行力。指硬制度的执行力，即专指硬制度包括法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议等被执行落实方面的执行力；或者说，相关组织在执行硬制度如法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议等方面的执行力。目前学界及实务界多采用狭义的制度执行力概念。
其二，广义的制度执行力。泛指包括硬制度及软制度在内的制度执行力。即既可指(相关组织对)相关硬制度如法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议等执行落实方面的执行力；也可指相关的软制度如行为规则、准则、惯例、习俗、禁忌、礼节、仪式、行为规范及道德规范等被执行落实方面的执行力。
2.从“执行力”的角度来剖析“制度执行力”的涵义
“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域，普遍认为行政执行力是指“执行强制力”及“执行效力”，如日本公法学者南博方指出，“在许多情况下，法律上行政厅无需获得判决等名义，只需以行政行为自身为依据，便可强制实现其内容。这种可以强制实现其内容的效力便称为执行力”。[7]而我国著名学者罗豪才则指出，“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。”[8]
“执行力”概念后来被广泛应用于工商企业管理领域，意指企业执行战略计划的技术体系、能力。如美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩(Paul Thomas & David Byrne)2003年在其《执行力》一书中指出：“执行力是一整套行为和技术体系”[9]，而我国学者周永亮则认为：“执行力是指企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力。”[10]执行力概念在2005年前后被引入公共管理领域，包括笔者在内的学者对公共管理领域的执行力进行了广泛的论述，普遍认为公共管理领域的政府执行力是指相关的政府组织在执行政策、决策、法令、战略及日常事务方面的执行能力、执行力量及执行效力。
借鉴上述执行力涵义，笔者认为“制度执行力”中的“执行力”，至少包括如下几方面的内涵：
其一，指制度执行的“强制力”。即某一制度予以强制执行的强制力。具体地说，是指某一制度对于负有作为的义务者，有着强制其履行义务的强制力；而对于负有不作为义务者，也有强制其不得作为或遵守的强制力。
其二，指制度执行的“效力”。指某一制度被执行后所产生的效力，或者相关执行主体在执行该制度时所产生实际效力。更进一步说，执行效力是指相关制度被执行后所产生的富有成效的良性效力。
其三，是指制度执行的“执行力量”，或“执行力度”。“执行力”中的“力”，主要是指“执行力量”，或者说是“执行力量度”(或简称“执行力度”)，即制度执行主体执行某一具体制度上的执行力量的大小程度。
综上所述，制度执行力就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力，以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力。
由于硬制度与软制度并不总是相容的，硬制度执行力在很多情况下受到软制度执行力的影响和制约：
一方面，与硬制度相容的软制度，可以正面作用于硬制度。软制度与硬制度并不总是相容的，因而软制度又分为良性软制度和恶性软制度。良性软制度多指能够与法律、法规和规章制度等硬制度相容、方向一致的软制度，这些良性软制度“可以减少政策法规等正式制度实施的成本，可以淡化机会主义行为，从而提高执行力”。[11]因而，良性软制度执行力越强，就越会促进硬制度执行力的提升。
另一方面，与硬制度不相容的软制度，会对硬制度执行力起到负面的作用，甚至会阻碍和削弱硬制度执行力。那些与硬制度(正式制度)方向相悖、不相容的软制度(非正式制度)即为恶性软制度，恶性软制度会削弱硬制度执行力。对此，李光宇就指出，“非正式制度与正式制度之间的冲突就会削弱正式制度规则的有效实施”，“而在非正式制度中人情代替了法律，面子掩盖了规则，公平和正义的天平向关系倾斜。”[12]在一些地方，所谓的“潜规则”式的软制度的盛行会使社会成员对国家法律、制度，对公平正义理念等产生怀疑，造成严重的信任危机，从而会削弱廉政制度执行力。
二、制度执行力与政府执行力、政策执行力的相互关系
当前国内公共管理研究领域出现了几个在内涵外延上相似度很高的概念：政府执行力、政策执行力、制度执行力，对于这些概念学界存在着不同程度的混淆认识。那么，这三个概念之间到底有什么异同？它们之间是一种什么样关系呢？
1.内涵上：存在表述不同、强调重点不同的差异
所谓政府执行力，是指政府有效执行公共事务和有效完成政府既定目标任务的政府执行能力、执行力量及执行效力；所谓政策执行力是指体现为法律法规、规章条例、决策决定等的相关政策的最终执行效力，或政策被执行落实的程度及发生的效力程度；而所谓的制度执行力，按照前面的定义，就是体现为法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议的制度的被执行落实方面的强制力、执行效力及执行力量。
上述的表述中可以看出，三者之间所强调的重点是不同的：制度执行力强调的重点是制度本身所具有的执行强制力及执行效力；政策执行力强调的重点是政策的最终执行效力；而政府执行力强调的重点是政府组织执行公务时的执行能力及执行力量。
2.外延上：存在交叉重叠和相互包含的关系
其一，制度执行力与政策执行力在外延上存在着交叉重叠关系。在很多情况下，政策是以制度的形式体现出来的；反过来，制度有时也是以政策的形式体现出来的。二者之间本来就存在着相互交叉和重叠的关系。一方面，正如本文已经指出的那样，狭义的制度(即硬制度)的体现形式包括：法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议等，制度在很多情况下是以政策的形式体现出来的；另一方面，正如美国政策学家詹姆斯·莱斯特和小约瑟夫·斯图尔特(James P.Lester & Joseph Stewart，Jr.)所指出的那样，政策有时也是以制度的形式体现出来的，如政策的基本体现形式就包括：法律法令；政府决策；规章、制度、条例、细则等[13]；我国学者谢明指出，政策的体现形式包括：体现中国共产党路线方针的公报、决定、指示等；各级人大制定的法律、法规、条例等；国家行政机关制定的行政法规、部门规章、地方性规章，以及政府机关作出的决策、行政措施、决定、命令等；国家审判机关作出的判决和裁定等。[14]陶学荣更是直接指出：“在当代中国，日常所说的政策通常是指政府制定的所有规章制度、法规和文件。”[15]因而，制度与政策之间存在着相互包含、相互交叉重叠的关系，这就决定了制度执行力与政策执行力在外延上存在着交叉重叠的关系。
其二，制度执行力与政府执行力在外延上也存在着交叉重叠关系。政府执行力是指政府组织在执行相关公共事务方面的执行力。由于政府所要负责执行的公共事务的范围十分广泛，也使得政府执行力所涉及的范围十分繁杂。从我国的具体情况看，政府执行力至少包含着几个方面的执行力：(1)政府在执行法律、法令方面的执行力，可称为政府的法律执行力；(2)政府在执行相关制度方面的执行力，可称为政府的制度执行力；(3)政府在执行政策决策方面的执行力，即政府的政策执行力；(4)政府在执行相关的命令方面的执行力，可称为政府的命令执行力；(5)政府在执行战略和计划方面的执行力，可称为政府的战略执行力；(6)政府在履行例行性任务、执行日常性公共行政事务方面的执行力，可称为政府的日常事务执行力，或行政执行力，等等。上述表述可以说明，政府执行力在一定程度上与制度执行力存在着交叉重叠的关系。
另一方面，当前随着民主治理时代的到来，制度执行主体日益呈现出多元化的趋势，政府组织只是执行制度的主体之一，相关的社会团体(如非政府组织、村民组织、社区组织、企业团体、利益集团)及社会民众也有可能是制度执行的主体。因而，从执行主体的角度看，制度执行力至少可分解为三部分：由政府执行制度而形成的制度执行力，由非政府组织执行制度而形成的制度执行力，由民众执行制度而形成的制度执行力。从这个角度而言，制度执行力与政府执行力也存在着交叉重叠的关系。
3.三者之间也存在互不重合的部分
其一，制度执行力，既包括由政府执行制度所作用而产生的执行力，也包括由相关的社会团体、社会民众执行制度而产生的执行力，制度执行力的内容并不都属于政府执行力的范畴；
其二，同样的，政策执行力，既包括由政府执行政策所作用而产生的执行力，也包括由相关的社会团体、社会民众执行政策而产生的执行力；那些由非政府组织及社会民众执行活动而产生的制度执行力、政策执行力，就并不属于政府执行力的范畴。
其三，政府执行力既包括政府的制度执行力和政策执行力，也可包括政府的行政执行力及其他内容十分宽泛的执行力，非常明显的是，政府执行日常事务方面的行政执行力，并不属于政策执行力及制度执行力的范畴。
三、制度执行力的构建要素
那么，是什么要素促成了制度执行力呢？为了更好地解决这些问题，有必要先对制度执行力的生长机理进行研究。下面是制度执行力的生长机理图：
图1 制度执行力的生长机理图
图1说明，制度执行主体通过主动执行制度，进而促进制度的落实，是产生制度执行力的主要途径。而为了更有效地执行制度，制度执行主体有必要利用执行元制度及制度执行要件，并通过开展一系列的执行行动来促进制度执行力产生。在此过程中，生态环境会对制度执行过程中的相关要素产生一定的促进或制约作用。
制度执行力的生长机理可以从以下几方面来阐述：
1.制度是制度执行力产生的基础
制度(包括那些通过法律、规章、政策、合约、协议等形式表现出来的相关制度)的好坏对制度执行力的形成具有基础性、核心性作用。邓小平早在1980年就一针见血地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[16]制度的好坏，是决定制度执行力高低的重要因素。很难想象一项本来就不甚完善甚至是有缺陷的制度能够产生良好的制度执行力。而一项好的制度容易为大多数人所认同，因而也就会非常容易产生良性制度执行力。
2.执行元制度是产生制度执行力的关键
所谓的执行元制度，是指相关组织机构执行制度的基本原则及总体性制度，是制度执行体系中具有基础性、指导性和规范性的执行制度，主要包括执行运作机制、执行规则、执行流程，以及执行过程中的资源配置机制及执行监控机制，等等。关于执行元制度的作用，美国学者梅纳尔(Menard)就曾指出：制度“执行的最普通的方式就是通过正式执行的制度来进行”[17]，这里所指的“正式执行制度”就是指执行元制度。执行元制度是最基础的执行机制，决定着相关执行主体在执行制度时的执行方式和基本行动选择，不合理、不完善的执行元制度，必然会导致制度执行过程的不顺畅，制约制度执行力的提升；而科学合理的执行元制度，会形成固定化的制度执行模式和执行惯性，使得各项具体制度的执行成为一种习惯性的必然行动，在这种执行机制条件下，各种良性执行力量在执行过程中会得到畅通无阻的传递，甚至会由于执行机制的综合、整合、加速及惯性作用而倍增执行力量的强度，从而有力提升制度执行力。
3.制度执行主体是构建制度执行力的核心
制度执行主体包括那些负责执行制度或者负责监督制度执行的政府组织、社会团体及组织、个人等。制度是否能够得到有效执行和有效遵守，关键在人，关键在组织。没有负责执行制度的人和组织，制度就是一纸空文；而执行制度所需要的其他的一切要素包括执行行动、执行元制度、资源、工具、技术等，都必须通过执行主体、即执行人及执行组织才能发挥作用。同时，制度执行主体的价值观、利益倾向、认知水平、心态及能力水平，都有可能是决定执行力水平高低的主导因素：那些能力高、素质好、认真负责的执行主体，会以积极的态度，全面地、认真负责地促进制度的执行落实，从而导致出现高效的制度执行力；而那些素质欠缺、不认真负责的执行主体，有可能由于缺乏执行意愿和执行能力而不愿、不会或拖延执行制度，甚至妨碍各项制度的执行落实，导致出现制度执行不力的后果。
4.制度执行行动是形成制度执行力的必要要素
制度执行行动是指制度执行主体为有效推进制度的落实而开展的一系列执行活动，如为促进制度执行而开展的公布、宣传教育、命令、劝说、检查、巡视、监测、奖励、执罚、监管、督促等活动。没有执行行动，制度是不可能会自动得到执行的。美国学者埃瑞克·弗鲁博顿(Eirik G.Furubotn)和德国学者鲁道夫·芮切特(Rudolf Richter)就曾指出：“由于有限理性，制度的不完全性就是不可避免的”，“一个基本的困难是，在不宣传制度的情形中，法律执行的效力很有限。完美的宪法国家在实际中不可能存在”，因而“制度规则的建立和执行需要某种私人的或公共的集体行动”[18]，这种“公共的集体行动”就是执行行动。制度的执行落实显然需要具体有效的执行行动。
当然，在有的情况下，制度的执行落实看似并不需要具体执行行动。不过这种看似自动执行的情况是建基于隐匿于制度背后的有可能的执行行动，即“集体行动”。对此埃瑞克·弗鲁博顿和鲁道夫·芮切特从制度经济学的角度解释说：“在零交易费用中执行是自动的，因而个人行为是可协调的。然而，一旦存在摩擦，看不见的手的运行就不能无条件地被接受。于是，顺理成章地，经济行为被认为包括了执行规则的发展，以及这种规则提供支持所必需的集体行动。”[19]换言之，如果没有那些为制度(规则)而设置的随时有可能采取的“集体行动”(即执行行动如检查、巡视、监测、奖励、执罚、监管、督促)，制度就不可能会被自动执行。
5.制度执行要件是制度执行力的重要条件
所谓的制度执行要件，是指执行制度所需的资源(财物、设备、信息、权威、时间)及执行工具(执行技术、手段、手段)及执行的战略、计划等。充足适用的执行要件是执行成功与否的基础性条件。当这些要件齐全且性能优异时，比如执行资源完备、执行工具先进齐全、执行的战略计划科学正确，就有可能产生较高执行力；反之，如果一些构成要素不完善或性能不高，如执行资源或执行工具短缺或者执行战略计划不合理，就有可能制约制度执行力的提升。执行要件中的权威资源是促进制度执行落实的一项重要而特殊的资源，制度权威可以促使相对人自觉遵守制度合约，从而可以减少制度执行行动的阻力，节约执行成本，提高执行力；相反，缺乏权威的制度可能会由于制度遭到相对人的抵制而使执行机构付出更大的执行成本和遇到更大的执行阻力，从而不利于制度执行力的生成。
6.生态环境对制度执行力形成一定程度的制约和影响。
生态执行环境包括公众态度、社会心理，以及各种自然环境、政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、法制环境，等等，都可促进或制约着制度执行力的生成。一般而言政治稳定、社会宽容、法制健全、政府依法行政，可以较大程度提升社会制度的执行力；相反，社会不稳、法制不健全、利益相关者对制度的执行进行抵制，可能会导致制度无法得到有效执行落实。同样的，一个具有较高制度自觉性、制度信仰性的社会，公民的制度意识强烈，相关的制度就会得到自觉的遵守；相反，一个制度自觉性、制度信仰性差的社会，公民制度意识不强，就不会自觉遵守相关的制度，甚至出现抵制制度执行的情况，从而削弱制度执行力。