“农村地区初中学生辍学现象屡禁不止”的政策学分析，本文主要内容关键词为：屡禁不止论文,现象论文,初中论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—011.8
文献标识码：A 文章编号：1004 — 633X （2007）05—0030—05
一、相关教育政策及其执行效果简析：农村地区初中学生辍学现象“屡禁不止”
多年来，我国相继出台了一系列有关控制义务教育阶段学生辍学的教育政策。
相关教育法规对维护教育公平提出了明确的要求，为防止学生辍学工作奠定了法律基础。从1986年我国颁布《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）① 开始，《教育法》（1995年）、《教师法》（1993年）、《未成年人保护法》（1991年）等法律法规都从不同的角度对保障全体适龄儿童少年接受义务教育的权利作出了法律规定。《义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。”并着重指出：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”《教育法》规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。……受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”；《义务教育法实施细则》更是明确要求家长或监护人按时送子女或被监护人到指定初中入学，对逾期不送学生入学者，依法追究家长或监护人的责任。
从《义务教育法》颁布到2000年我国“基本实现普及九年义务教育，基本扫除了青壮年文盲”的政策目标，国家教育政策一直把控制和防止初中学生辍学作为重要的政策目标，在相当一段时期连续颁发专门政策文件，对初中学生辍学问题的治理实施“组合重拳”连续出手。鉴于“近年来，不少地方中小学学生中途辍学的人数增加”，原国家教委于1989年1月30日颁发《关于严格控制中小学生流失问题的若干意见》，1990年又再次下发《关于进一步做好控制中小学生流失工作的通知》，1991年原国家教委办公厅又发布《关于继续做好制止中小学生流失工作的通知》；1993年根据《义务教育法》等法律规定，国家建立了“两基”评估验收制度；《中国教育改革与发展纲要》（1993年）规定，在“普九”实现的地方，初中在校生辍学率必须控制在3％以内；1994 年原国家教委颁布《普及义务教育评估验收暂行办法》，也在其中规定了类似的数字指标。1994年原国家教委转发《关于解决中小学生辍学问题的通知》；1998年教育部印发《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，要求各地要深入调查研究已经通过“两基”验收地区面临的新情况、新问题和新任务，及时采取相应措施，解决“……辍学率有所回升，放松扫除剩余文盲”等问题。1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确指出，要“切实解决农村初中辍学率偏高的问题”。就义务教育普及中的一个具体问题，国家教育主管部门连续发文，这是非常少见的，充分说明了初中生辍学问题的确已经对全国义务教育的普及构成了一个严重障碍。在这一时期，共青团、工会等组织和部门也纷纷介入到防止辍学的工作中。②
进入21世纪后，国家义务教育工作重点逐步转向“西部两基攻坚工程”的实施，但是，辍学率偏高、初中学生辍学问题一直困扰着义务教育的普及提高工作，但是此阶段国家并没有出台控制辍学的专门政策，只是不断在相关的政策文件中予以提示。2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》指出，“针对薄弱环节，采取有力措施，巩固普及九年义务教育成果……采取措施切实降低农村初中辍学率”；教育部《全国教育事业第十个五年计划》（2001年）提出：“2005年的主要目标是初中毛入学率达到90％以上，辍学率控制在3％以下”；教育部《基础教育工作分类推进与评估指导意见》（2002年）继续提出了初中阶段适龄儿童都能入学，在校生年辍学率控制在3％以下。对占全国15％、为实现两基的贫困地区中却未提及数字要求；国家教育督导团在《关于加强基础教育督导工作的意见》中要求“切实抓好对控制辍学中辍学问题的督导检查，对辍学率超过规定的县（市、区）给予警告，严重的撤销称号”。2002年中华人民共和国国务院颁布《禁止使用童工规定》，进一步明确了“国家机关、社会团体、企事业单位、民办非企业单位或者个体工商户均不得招用不满16周岁的未成年人”。
2004年教育部、财政部联合发布《关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》（以下简称《意见》），确定了新的时期农村地区“两基”巩固提高工作的主要目标，其中也涉及到了辍学指标。③ 同时《意见》还要求“加大控制初中辍学的力度，提高义务教育普及程度……要将降低初中辍学率作为提高义务教育普及程度的重点，建立完善的目标责任制，层层落实控制初中辍学任务。……从根本上解决学生辍学问题”，《意见》还特别明确“乡镇人民政府对动员组织本地适龄儿童少年接受义务教育、控制初中辍学负主要责任”，这是国家有关部门近年来对农村初中辍学问题阐述较多的政策文本之一。同年，国家启动西部地区“两基”攻坚计划，目前，西部还有12个省份未通过“两基”验收，已经通过“普九”验收的县相当多还是低水平“普九”，“初中生辍学问题仍不容忽视”。
综观国家20多年来的义务教育政策，一个最显著的特点就是：控制初中学生辍学始终作为国家普及义务教育政策体系中的一个重要的政策目标，这既说明了国家对普及义务教育的高度重视，但同时也说明了初中学生辍学现象一直存在的客观现实；从政策文本制定的分布来看，农村初中学生辍学现象的控制政策在上世纪90年代数量达到最高峰。这一时期，针对辍学问题的专项政策连续出台，反映了在全国“双基”验收过程中遇到挑战的严峻性；进入21世纪后，随着国家把政策重点转向西部攻坚，没有再制发专项政策，但在义务教育相关政策中都有所涉及。控制辍学工作也转为一个相对平稳但却是经常性的政策话题。
一个值得关注的现象是，关于农村初中学生辍学率的高低问题一直存在着不同的争论。不同的研究者、不同部门、不同地区的数字都有着极大差异。但是，不论是国家政策文件层面还是众多调研者都一致认为农村地区初中学生辍学现象客观存在是一个不争的事实，而且中西部农村初中辍学率偏高也是一个达成共识的结论。2003年农业部农研中心对东、中、西部8省（市）10个样本县的抽样调查结果显示，样本县农户初中学生辍学率为10.1％，远高于义务教育的规定标准[1]。2004年，全国人大第十届常委会第四次会议报告《未成年人保护法实施情况报告》指出：已经“普九”的部分农村初中生辍学率居高不下，一些省、自治区农村初中生辍学率在5％以上，个别地区则达到了15％左右； 部分媒体对农村初中辍学状况也屡有报道：“近年来，一些农村地区出现了初中生辍学率反弹，或学生‘辍学不辍考’，流失到社会后，中考时再回来参考以取得毕业证书的现象。”[2]“转型期中国重大教育政策案例研究调查数据显示，农村初中学生辍学率达到43％。”[3]
2003年教育部义务教育监测办公室“根据义务重点难点问题”对全国不同省份的60个县进行辍学情况监测，这是由国家教育主管部门首次在全国范围进行的抽样监测，也得出了不同地区农村初中“在统计时点普遍存在辍学现象”的基本结论[4]。
从政策过程的角度来分析，控制辍学的工作其实就是一个教育政策制定与执行的过程，近20年农村地区初中生辍学屡禁不止的现象说明相关政策的运行过程仍存在问题，并直接影响着政策实施的效果，制约着政策目标的实现。因此，有必要从政策研究的角度对控制辍学予以分析研究。
二、政策过程分析：相关教育政策文件及其执行中的问题
教育政策制定和执行是教育政策的基本环节。政策文本的产生是控制辍学政策制定过程的最终结果，也是政策执行环节的开始。控制辍学政策的制定与执行主要存在以下问题。
1.政策目标不一致引发“大”“小”教育政策冲突
在与控制辍学有关的政策体系中，“大”“小”政策的目标有不一致之处。《义务教育法》、《教育法》为每一个儿童少年平等接受义务教育提供了强有力的法律基础。毫无疑问，在控制辍学政策体系中，相关法律是其中的基本政策、“大政策”，是主管部门在制定“小政策”时必须遵循的。但是，1993年国家颁布的《中国教育改革与发展纲要》首次对辍学指标进行了数字规定，规定“在‘普九’实现的地方，初中在校生辍学率必须控制在3％以内”；同年， 国家建立了“两基”评估验收制度，对控制辍学的目标作了更为明确的量化，要求城市和发达地区初中学生的辍学率控制在3％以内，其他地区控制在3％左右。自此以后，3％不仅成为了“两基”验收中能否过关的“一票否决”因素，也一直被沿用到现在。实际上，3％辍学允许率是没有法律依据的，是与《教育法》特别是《义务教育法》等法规“大政策”关于“适龄儿童必须接受义务教育”的目标不一致的。
“大”“小”政策目标不一致，就会带来政策执行过程中的政策冲突。以“小”政策目标代替或改变“大”政策目标，在一定程度上降低了政策执行的难度，但是却极大地降低了政策效度，产生了极大的危害：一定程度上引发了人们对《教育法》等相关法律的漠视，降低了教育法规的权威性与强制性；同时，由于我国初中学生基数庞大，“允许”辍学的比例必将造就一大批“新文盲”，直接影响到国民素质的整体提升。更为值得关注的是，“如果决策目标本身错误，执行效率越高，越会影响到问题的解决，甚至会导致问题的恶化”[5]，可见，控制辍学政策目标量化的适当性对政策的执行有着重要的影响。
从教育政策过程的角度分析，任何“小”政策的形成过程无疑都是一个教育政策的制定过程，但同时又是一个教育政策的执行过程——是对“大”政策执行的起始环节。因此，“大”“小”政策不一致实际上是控制辍学政策没能完全贯彻落实的真实反映和体现，而“忠实性应该是政策执行的第一原则，最重要的原则”[6]，一旦控制辍学政策在执行过程中其目标作出修改，带有了一定的附加条件，就势必会造成政策相关人员在执行过程中的松懈和动摇，对于控制辍学政策目标的实现必然会带来消极影响。
2.“上行下不效”导致国家与地方教育政策不能很好衔接
控制辍学的政策文件本身十分重要，一定程度上决定着作为政策对象的农村初中辍学问题是否能够得到重视和解决，但是直接影响控制辍学政策实际效果的则是政策执行环节。在我国，教育政策的执行是一个“自上而下”的过程，因此，控制辍学政策的执行过程也必然要求“上行下效”，即下级相关部门必须按照上级控制辍学政策精神结合本区域辍学情况制定相应的地方政策，对上级政策做出积极回应，确保控制辍学政策目标实现。
但是，从总体情况看，各地执行国家辍学政策的过程中普遍存在着“上行下不效”的现象。表现在：有的地方的相关教育主管部门始终没有形成控制辍学的具体的方案措施，导致政策资源无序配置，造成了政策落实“空对空”，控制辍学政策实际无法落实到下级部门及其所属学校，形成了控制辍学政策无法推进或具体执行的局面；“上行下不效”还表现为地方控制辍学政策还没有形成完善的体系。相当一部分主管领导对辍学的复杂性、政策落实的长期性思想准备不足，辍学政策执行所需要的人员、物质以及对新问题的研究等支持性政策多有缺失。地方政策体系中既缺乏控制辍学目标实现所必需的针对区域问题的具体政策，也缺乏必要的保障条件、制约措施和必要的责任追究制度。控制辍学政策缺乏整体性、相关性，政策体系中的各单项政策之间就难于实现“协调增益”的效果，一定程度上会造成控制辍学政策不能得到有效落实。
“上行下不效”现象直接反映了国家与地方政策不能很好衔接的问题，也实际上反映了我国控制辍学政策没有或没有完全有效执行的现状。
3.责任泛化致使政策执行主体缺位
按照政策学对教育政策主体的解释[7]，教育政策的执行主体可简单地概括为直接或间接参与教育政策执行的个人、团体或组织。
按照《教育法》及其《实施细则》以及其他相关政策文件的要求，政府、社会各界、家庭和学校及其中的组成人员，都有保障每个适龄儿童、少年接受完整义务教育的责任和义务。但是，在控辍政策执行的过程中，存在着政策执行主体在义务教育管理权限逐级下放的同时，控制辍学的责任也随之“泛化”的情况。表现在政策文本中把控制辍学政策的责任归为“农村乡镇人民政府”，而众所周知，在近年来的乡镇体制改革中，乡镇内部原有的教育主管部门已经基本撤销。在这种情况下，控制辍学政策执行的重担就“自然而然”地落到了农村初中校长和教师的头上。这实际上昭示了政策主体之间没有清晰具体的责任界限，而责任不清晰，表面看来的控制辍学“人人有责”，实际上却表明了政策执行主体缺位。
控制辍学教育政策主体缺位，特别是相关的政府部门、教育管理部门在政策执行过程中不能很好地履行政策主体的职责，就会造成控制辍学政策无法落实，造成政策过程中的诸多偏差不能得到及时纠正，就必然地会造成政策效力降低的结果。
4.“一阵风”式的政策执行方式导致农村初中辍学现象“治标不治本”怪圈形成
控制辍学政策的执行活动涉及面广，涉及的政策对象多，是一项复杂的政策过程。因此设想“毕其功于一役”，希望通过“一阵风”式的政策过程执行问题是不现实的，也是不符合政策科学规律的。
但是，分析我国控制辍学政策的执行过程，我们能够清晰地看到，所谓控制辍学的政策目标很大程度上只是“两基”验收工程包含的指标之一。换而言之，地方政府之所以在一定时期愿意“大手笔”集中解决普遍存在的辍学问题，基本出发点在于“辍学率不能超过3％”，这是一个“两基”验收中一票否决的指标。 为了使本区域农村初中辍学率控制在允许的范围内，有的地方给初中教师分任务，“要赶在验收前动员辍学生回学校”；有的甚至弄虚作假，用小学高年级学生或其他学校学生到被查学校充数；有的地方甚至“修正”原始数字，对辍学率作技术处理。实践表明，地方政府及其教育主管部门信奉的“强制执行”并不能完全彻底消除农村初中的辍学现象；弄虚作假更使得政策执行过程趋于复杂化，掩盖了辍学的真实情况，干扰了上级领导部门的决策。
一言以蔽之，“一阵风”式的政策落实方式是十分有害的。在控制辍学政策执行中，“一阵风”式的政策执行方式却是普遍存在的，其实质是把控制辍学与政绩工程联系在一起的。从长远看，这种运动式的解决辍学问题的方式不仅没有实际效果，还客观上造成了农村初中辍学成为一种“痼疾”，辍学政策的执行效果也由此陷入了“治标不治本”的怪圈。这才有了农村初中辍学现象“屡有反弹”的问题出现。
三、政策建议：适时调整和完善相关教育政策过程
农村初中辍学现象“屡禁不止”说明控制辍学政策目标不会在一朝一夕内达成，也说明在政策的制定与执行过程中还存在着诸多问题。从政策分析的视角审视，解决问题的思路应该是在完善政策系统的前提下强化政策调整，调整相关政策目标，特别是要调整政策执行过程，加强政策执行控制和监督，从而进一步完善政策过程，全面实现“人人享受九年义务教育”的最终目标。
1.整合教育政策体系，调整控制辍学政策的目标，逐步实现“人人接受义务教育”的政策目标
控制辍学政策调整面临一个良好的政策形势。2000年底我国基本实现“两基”目标后，随着2006年新的《义务教育法》颁布实施和农村义务教育经费保障机制的初步建立，国家西部“两基”攻坚计划完成，巩固和提高农村义务教育普及水平，有效控制农村初中学生辍学现象迎来了绝好的机会。因此，应在认真分析研究近二十年来政策运行过程中突出问题的基础上，根据不同地区农村教育发展的新情况，重新确立新形势下以及未来一段时期内控制辍学政策的目标体系，当务之急的工作是审时度势地取消农村初中允许辍学率3％的上限标准， 逐步将政策目标确立为零辍学。零辍学既是义务教育普及中的题中应有之义，我国也具备了逐步实现的基础和条件，重要的是将为巩固和提高我国普及义务教育的水平、整体提升民族素质、引领农村初中学校的办学方向提供政策方向。作为过渡，综合考虑不同区域的社会、教育发展状况，研究确定本区域的初中生辍学的允许范围上限，并做到逐年降低，最终实现零辍学的政策目标。与此同时，要重新整合自上而下的政策，地方教育主管部门要注重形成与国家政策相呼应的地方政策方案和政策执行的保障制度，才能形成完善的控制辍学的政策体系，为政策执行效果提升奠定良好基础。
2.确立“以县为主”的控制辍学机制，调整政策执行方式，逐步建立完善控制农村学生辍学政策系统
随着我国农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，县级人民政府对农村义务教育负有主要责任。在这样的大背景下，辍学政策的政策过程由县级统筹更有现实可操作性。因此，要适时地将控制辍学政策执行的主要任务上调至县级，形成“县乡结合，以县为主”的工作机制。
控制辍学政策过程的复杂性决定了政策执行手段的多样性，在控制辍学政策体系形成后，政策执行方式是关系到控制辍学政策目标能否最终实现的关键因素。当前，要在充分发挥行政手段推行政策的前提下，重视法律手段、舆论手段以及经济手段的作用，形成以多种政策执行方式控制辍学的局面，彻底改变“一阵风”式的政策执行方式。
与此同时，要进一步完善农村地区农村初中辍学政策的系统，省市两级教育主管部门要形成上下对等的管理机构；县级教育行政部门除了对本区域控制辍学作出科学决策外，还要成立专门机构、设置专门人员负责调控辍学政策的执行，收集农村初中辍学信息，对控制辍学政策的调整提供信息支持，从而形成和建立完善的控制辍学政策运行的政策系统。
3.明确控制辍学政策执行的责任主体，建立对农村地区辍学的定期监测机制，切实建立控制辍学的问责制度
在相关政策制定与执行中，要明确各级政府、主管部门、学校的部门职责，也要明确各级管理人员、执行人员的责任，各司其职，各负其责，政策执行才会呈现正效益。
建立对农村地区义务教育普及水平的督导、监测和报告制度。由教育监管机构或教育督导部门组织对辍学等重点问题的现状、变化和影响因素进行调查和监测，协调相关部门对各级政府控制辍学的情况进行督导和评估，督导评估结果（包括辍学数字）定期向社会公布，并提供给决策部门参考使用。
新颁布的《义务教育法》，把义务教育的保障和问责制度进行了细化，相关的教育政策也应对教育主管部门、学校、老师、监护人、社会团体等事关辍学政策执行的部门、个人建立明晰的问责制度，不仅要致力于建立一种能够对相关部门的领导干部（一把手）实施问责的程序和机制，同时还应该制定一个对所有政策执行人员、相关人员都适用的具有可操作意义的实施问责的规定。无论任何人，只要违反了法规政策或政策执行不力，都将追究相应的责任。问责制度是当前控制辍学政策有效执行所必需建立和实行的基本政策制度之一。
注释：
① 本文所涉及我国法律文件均按《中华人民共和国义务教育法》略写为《义务教育法》的方式行文，下同。
② 1988年12月共青团中央办公厅发布关于积极做好控制中小学生流失、严禁使用童工工作的通知；同年劳动部、国家教育委员会、农业部、国家工商行政管理局、中华全国总工会等联合发布《关于严禁使用童工的通知》，认为“擅自招用未满16周岁的少年、儿童做工、从商、当学徒，引起大批中、小学生中途辍学，干扰了《义务教育法》的实施”。
③ 《意见》中要求“义务教育的普及程度进一步提高，小学适龄儿童都能按时入学，在校生年辍学率控制在1％以下；初中阶段毛入学率达95％以上， 在校生年辍学率控制在3％以下”。