农村被撤并学校产权争议的类型、原因及其法律解决，本文主要内容关键词为：产权论文,原因论文,农村论文,类型论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着农村教育布局调整力度加大，各地出现了大量被撤并学校因产权不明或产权争议导致的闲置浪费现象。东北师范大学农村教育研究所课题组2008年10月的一份调查结果显示，其所调研的样本县涉及被撤并中小学校978所，其中因产权不清或其他原因而闲置、荒废或倒塌的有206所，占总数的21.06％；[1]安徽省发展改革委2010年的一份调查统计显示，其所调研的被撤并中小学校718所中因产权不清被废弃、暂时闲置的有269所，占总数的37.5％。[2]据《中国教育报》2011年对贵州的调研测算，“全国2200多个县目前至少有3亿平方米的农村校舍处于闲置，而其中大部分因产权争议暂时难以处置”，[3]由此不难看出问题的严重性。所以，明晰产权成为这部分学校资源物尽其用的前提和基础，也成为当前亟待破解的一个法律难题。
一、农村被撤并学校产权争议的类型
被撤并学校，主要包括县以下的乡镇或农村学校、教学点。其校产按照属性可分三类：一是不动产，包括校园用地、实践基地、校舍、树木等；二是动产，如教学设备、设施及现金、银行存款等；三是债权、债务等资产。前两种系从物权角度而言。按照属性的不同，笔者对当前争议类型作如下梳理：
(1)对被撤并学校土地使用权归属的争议。对土地的所有权，争议不多，因为按照我国目前法律规定，土地所有权只有两种类型：国有或集体所有，其争议更多属于一般意义上的土地权属争议，与被撤并学校土地使用权争议关系不大。在土地使用权上，由于使用权存在国有土地使用权和农村建设用地使用权两种，相互交织，错综复杂。
一是村集体和乡镇集体(政府)间。这种情况常发生在中心小学和乡镇初中被撤并后的情形。比如，位于某乡镇的一个中心小学由于搬迁新址，旧址遗留下来后，所在村集体要求乡政府归还，乡政府认为这是城镇国有土地应归乡政府。
二是县教育局和村集体之间。县教育局一般代表县政府行使教育资源国有资产的所有者权益。《中国教育报》曾报道，贵州1981年一被撤掉的某小学，村里和县里纷纷主张对此地块的所有权。[4]
三是县教育局和村集体、乡镇集体(乡镇政府)三者间。比如上述中心小学的事例当中，县教育局知道后，根据相关法律和政策规定认为属于教育用地，应当属于国有资产由县教育部门代为管理。县、乡、村三级都加入到争议当中。
四是公民和村集体之间。如某县松林教学点2007年秋被撤并，2008年初学校附近一农户拿出1953年的地产证明复印件，声称学校的地产当初属于他父亲的，现在不办学，应当归还。校方认为学校系国有资产，由此产生争议。[5]但由于农村的建设用地和宅基地是两种不同的使用权类型，且分别登记确权，除了一些历史上的遗留问题外，这种争议较少发生。
根据上述情形和分类，可以制作如下图表：
五是希望工程或社会各界捐赠建设学校的土地使用权与村集体土地所有权的争议。在希望工程或社会各界捐赠建设学校中，有些获得的是国有土地使用权证，这方面争议不多；但有些是农村建设用地使用权，当被撤并后村集体如果作为土地所有权主体行使权利时，往往发生争议。
六是宗庙祠堂的土地使用权与村集体土地使用权争议。一些村小学或教学点，是在宗庙祠堂中办学，当被撤并后，是归还宗族还是归还村集体，由于法律并未对此明确规定，存在争议。
(2)对校舍房产权属的争议。
一是对校舍房产所有权的争议。有村民主张建校过程当中既有劳动的付出，还有资金的投入，虽在后期的维护修缮中国家有投入，但所有权仍应归村集体。比如，某县一教学点是“普九”期间村民集资修建的一楼一底教学楼，2006年被撤并后，乡政府于2007年将其改建成一所敬老院，遭到村民反对。[6]
二是对校舍房产收益权能的争议。完整的所有权，应当是占有、使用、收益和处分权能的统一。有部分村民认为校舍房产是建设在村集体的土地上，即使没有完整的所有权，也应当行使收益权能。比如，《中国教育报》报道的河南省虞域县城郊乡郑庄小学被所在地的牛楼村委会抵押获得15万元资金就属于这一类型。[7]
三是对校舍房产处分权的争议。比如，某县一教学点按程序申请撤消后，村支部、村委会通过村民代表会决定将学校拍卖，教学点的管理者——中心学校多次请示乡政府协调解决未获结果。[8]
根据上述现实情况发生的争议类型梳理，按照土地的权利主体和校舍的权利主体情形之不同，可制作如下图表。
注：“—”表示发生可能性不大。“有争议”指对校舍房产的所有权，包括使用、收益、处分等的争议。“争议较少”，按照我国“地随房走、房随地走”的一般规则，当房产为更高层级集体组织所有或国有时，土地的权利主体随之转移，而我国的现实情形是大多数并未有土地的转移协议或相关征收手续，所以，当土地为更高层级的集体组织所有或国有时，表明相关程序基本到位，房产发生的争议相对会较少。希望工程或社会捐赠建设的校舍校产可以根据捐赠人的意愿表达归属到上述图表左侧的六类主体之一中。
(3)对被撤并学校林木等土地附着物权属的争议。林木、果树、花卉等土地附着物的形成，有些是土地在交付学校使用时即已存在，有些是学校建成时村集体或村民种植的，有些是学校用相应经费购置或组织学生种植的，情形仍然复杂多样。对其争议，既有对所有权归属的争议，也有对使用权、收益权等的争议。
(4)对被撤并学校债权债务的争议。被撤并学校日常运营和教学管理中的资金一般由中心校负责管理，争议并不多见。争议主要发生在：一是被撤并学校校产在抵押或拍卖时出现有现金时，相关主体主张权益发生矛盾或纠纷，如上述教学点被村委会拍卖的案例中。二是被撤并学校校产出租、出借或者由于第三方侵权赔偿产生债权时的争议。当然这种争议的源头在于所有权的争议。三是对债务的争议。各方互相推诿，不愿承担债务；在“普九”债务基本清理后，争议较少，但由于国家对债务清理划定了范围，未列入范围的仍将有争议。
二、当前农村被撤并学校产生产权争议的原因
一是政策的变化打破了过去的利益平衡机制，但新的机制尚未建立。我国义务教育的投入体制和管理体制有过比较大的变化。改革开放初，实行“三级办学，两级管理”体制，一个或几个村小组举办教学点，村举办小学，乡镇举办中心小学或初级中学；在举办过程中，学生及其家长要交纳一定的学费，有时还要交校建集资款，财政有时给予一些补助；在上世纪九十年代末，为实现“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”目标，从国家到村组都投入了大量财力物力兴建学校，特别是县乡两级投入较多。2006年国家实施义务教育经费保障机制改革，义务教育开始由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”转变，管理体制也由乡镇一级为主改为“省级统筹，以县为主”。学校有了公用经费，校舍建设开始建立财政保障机制。这种体制和政策的变化过程，适应了现代化国民教育发展的要求，但也导致两种体制的冲突，过去村集体和乡集体的学校资源一下上收到县级教育行政部门统筹管理，而收益补偿机制建立有时滞性，在新的平衡机制建立过程中必然发生不和与争议。
二是主体多样，但并未建立利益分割或共享的实体与程序规则。被撤并学校形成因素多样，投入主体多元，使校舍的产权归属难以说清，特别是在“人民教育人民办”时期留下的小学或教学点建筑物方面，建设时大都是由当地村民投工投劳、所在村提供建设土地(一般为村集体土地)。因此，村民认为“村委会理所当然地拥有管理权、所有权和处理权”。[9]对此，应当建立共同分享或者有效分割的相关规则，这种规则既可以实体性的，比如，引入民法中的共有制度，确定是否按份共有或共同共有，对权益进行分配；也可以是程序性的，即建立协商对话机制，动态性地对收益进行分割。但由于争议主体的层级性，一级压一级，导致协商机制缺失，陷入僵局。
三是土地和其上建筑物、附着物主体必须同一的法律制度导致当两者主体不同一时产生冲突。按照我国现行法律规定，土地使用权的主体和其上建筑物的所有权主体一般必须是同一的。比如，村小或教学点的土地使用权是中心学校或县教育局，则建筑物也应登记为中心学校或县教育局。但在争议类型的梳理中，特别是在表2中可以看出，当过去是村小组建设或使用村小学建筑物时，土地和建筑物物权主体同一，争议不多；但当建筑物系国家投资成为国有、或者社会捐赠成为国有、或者统一收归由政府教育部门来管理时，农村小学或教学点的土地却很多仍为集体所有或村小组村委会拥有集体土地使用权，并未征收为国有土地。这时，土地和建筑物物权主体不同一，导致相互争权，冲突产生。
三、被撤并学校产权争议的法律解决
1.争议解决的主要原则
从本质属性上看，被撤并学校的产权争议虽掺杂行政层级因素，但仍是民事性质的争议。解决民事权利的争议，应当遵循民事法律的相关原则或规定，兼顾考虑行政法律因素。
一是“谁投资、谁所有”的原则。在经济活动中，一般通过生产、投资形成物，从而取得物之所有权。这在法学上被称为“原始取得”。[10]在界定校产校舍所有权时，也应遵循这一原则，即从原始投入来源入手，界定所有权。如校园建设使用土地提供的主体是谁，是否征收为国有？校舍房产建设的投入主体是谁，是否有多个主体？
二是平等协商的原则。从民事争议处理来说，最为根本的原则是意思自治，即争议各方通过平等协商，达成相关协议，寻求利益的平衡点。但在校产争议中，行政层级之间的争议类型较多，这就更需要上一级政府以法律为准绳，以事实为依据，公平公正地进行协商，不以权压下级，确保各方的意思能够充分、自由地表达。
三是同一处置的原则。就是土地的权利归属与建筑物的权利归属应当同时、同步考虑，按照现行我国的民事法律和土地管理法律制度，应保持土地及其建筑物、附着物的权利主体同一性，即“地随房走、房随地走”；如果不同主体协商一致，应当尊重。
四是物尽其用的原则。有些校产校舍，年代久远，证据湮灭，所以，当双方协商难以达成一致意见时，需要按照物尽其用的原则进行分割、共享或归属于某一主体。
2.争议的分类解决
一是对土地使用权归属争议的解决。(1)当村集体和乡镇均主张集体土地使用权时，应首先判断土地的最初归属主体；如果最初主体为村集体，应判断乡镇集体是否对村集体进行相应补偿或办理相关手续，未进行的，归村集体所有。[11](2)当村集体主张集体使用权而乡镇政府、县教育局主张国有土地使用权的，应当首先看是否符合国家1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条中“属于国家所有”的五种情形之一：①签订过土地转移等有关协议；②经县级以上人民政府批准使用；③进行过一定补偿或安置劳动力；④接受村或乡农民集体馈赠；⑤已购买原集体所有的建筑物。若相符合，应归国家所有。若不相符合，则应按“未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体”的规定，土地权利归村集体。(3)当乡镇政府和县教育局之间均主张国有土地所有权或使用权时，先看当时征收土地的主体是哪一层级政府，如果县级政府及其教育部门未能提供相关证据表明，应当判定为乡镇政府所有。理由在于，此种情形下的争议，更多发生在义务教育办学体制以乡镇管理为主的时期，且学校既然已经闲置，县级政府或教育部门在未能提供土地使用权证而要主张国有土地权利，与土地属地管理的一般规则不相符，在实际中也难以发挥出应有效益。(4)当村民主张土地使用权利时，一般不予支持。我国农村土地在目前实行的是集体所有制，已取消私有制，宅基地使用权则是按身份每一农村居民家庭无偿获得，所以村民主张宅基地使用权难以获得支持。(5)当社会捐赠机构或其授权的县级政府机关主张土地权利时，应先判断是否有征收或转移的相关协议或行为；如果没有，应当归原村民集体所有或原乡镇政府国有。笔者不支持归县级政府国有或县教育部门使用管理的解决办法，土地所有权或使用权除“原始取得”，比如土地改革、土地整理或土地权属争议中由法定机关确认外，任何人从他权利主体中获得土地的所有权或使用权都应当支付成本，这一点已为现今的《土地管理法》对“土地征收”条款修改的行为所证实。同理，社会捐赠机构所捐赠的学校要获得土地使用权，也应当按照法定程序，征求原权利主体的同意或给予相应的补偿，当这些程序缺乏，而学校土地又不再用于教育时，原权利主体主张权利时应当给予法律上的支持。(6)当闲置学校用地为宗族祠堂或其他公共用地时，应依当地习惯加以处理，原则上应归还村集体。
二是对校舍房产权属的争议。对闲置学校的校舍校产，应当首先进行资产评估，对形成的各种要素在资产价值中的比重进行区分，再依据相应情形进行争议的解决。(1)对完全由村集体投入、村民集资形成的校舍校产或主要由村集体投入、村民集资所形成的校舍校产，“主要”与否的标准应当为超过了评估值的50％以上，其产权应属于村集体所有，在学校被撤并后，应当归村集体行使所有权。(2)对原来由村集体投入、村民集资兴建的校舍校产，后来由国家财政修缮的校舍，修缮后的新价值占评估值的50％以上，按照《民法通则》对“添附”相关解释规定应该属于国家所有；[12]未占到50％以上的，按照《民法通则》对“添附”相关解释规定应该属于村集体所有；重新兴建的校舍，应当属于国家所有。(3)对乡镇政府和县级政府教育部门均主张国有校舍校产的使用权时，仍应在厘清乡镇集体或乡镇政府财政投入、县以上财政投入比例后进行区分，若能协商，则按协商结果确定所有权；未能达成一致意见的，可以推定为按份共有(在比例清晰时)或共同共有(比例不清晰时)，也可以在确定土地所有权或使用权主体的基础上决定由乡镇政府所有或县级政府教育部门使用权，相应补偿另外一方。
三是对土地和校舍权利主体不一致时产生争议的处理。前述表2根据现实情形和理论推测描绘了主体不一致时产生争议的类型，其中不产生争议的有7种；争议较少的情形有9种；有争议的情况有14种。对争议较少的情形，按照“地随房走、房随地走”的民事法律制度，既然更高层级有集体经济组织或国有部门能够提供土地使用权证书，表明相关转移或征收手续已基本具备，如果争议相对方有充分证据表明没有进行相应的校舍补偿，对补偿的请求应给予支持，对所有权或使用权的主张不予支持。
对“有争议”的14种情形，可以区分以下几类来处理。(1)当土地为低层级的集体组织或乡镇政府(相对县级政府)，而校舍为高一层级的集体组织或政府时，首先应采取主体协商解决的办法，使二者权利主体同一；如果协商不成，校舍的权利主体应当让位于土地的权利主体，即土地的权利主体获得校舍上的相关权益，但要支付相应的补偿；也可以对校舍进行拍卖，所得收益归校舍权利主体。同前述道理，笔者不赞成土地的所有权或使用权归校舍权利主体。理由是：既然已经成为闲置学校，且大部分在村镇，周边的土地均为村集体所有，唯独此一地块为更高层级集体所有或国有，则更高层级的集体或政府要行使所有权，恐怕难以为村民所接受。(2)当土地为高一层级的集体组织或政府，而校舍为低层级的集体组织或乡镇政府(相对县级政府)时，应当由高层级的集体组织或政府对校舍进行购买，或者将土地归还原始的集体组织或乡镇政府。对归还乡或村集体经济组织的，应当在政策上允许，使县或乡镇政府获得授权，同时，也应制定优惠政策进行激励。(3)对校舍为混合所有的或者有多种投入要素、各方主体达不成一致意见的，除前述“校舍房产权属争议解决”的第3种情形外，应当视为共有，由投入较多者组织进行拍卖后按照物权法有关共有的规则对拍卖所得进行分配，相关投入者拥有优先购买权，拍卖校舍后进行相应的土地转移手续。
四是债权债务应当在确定上述权利后进行相应的处置。
3.相关建议
在校产争议中，由于涉及的财产中有部分是公共财政投入的国有资产和公共教育资源，对其如何处置政府部门有时没有意思自治的权限，必须有相关政策或法律法规的授权作为依据，特别是当前省级政府应当出台相关意见，对相关工作进行指导。一是授权县级政府对争议处理的权限。由县级政府或者其授权的部门牵头开展相关工作，为各方权利主体提供协商谈判的渠道、争议居间裁决的制度安排，从而较好地防止谈判僵局或困境的发生；但并不意味着对当事人诉讼权益的剥夺。二是授权县级政府在平等协商基础上相对的自由处分权。从上述分析可以看出，要减少争议、物尽其用，国有资产的代表者——政府部门在处置中需要放弃一些权利，或改变国有形式(如共有)，或对争议方作出补偿，政策上应当允许。三是分类指导，对现实中发生的各种情形进行不同的规定。四是制定相应的激励政策，如土地额度调节的激励政策。