国外创业政策的理论研究综述，本文主要内容关键词为：理论研究论文,国外论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F270
创业对经济发展的贡献是不可否认的。从18世纪末期开始，欧美等西方国家的小企业在推进农业、工业、商业和服务业等部门的产业革命和发明创造方面发挥了非常重要的作用。小企业的出现导致就业的增加和技术的进步，并推动了经济的发展。以美国为例，在过去的10～20年间美国经济呈现高速增长，其5000多家小企业在经济高速增长期间发挥了作用，它们提供了超过半数的就业机会，对国民财富增长的作用不容小觑。目前美国约有75％以上的技术创新来自小企业，而在法国，约有2／3以上的专利是由小企业申请的。在这方面，政府的作用在于制定好的创业政策，以帮助和鼓励更多的人去创业，去发现创业机会和认识创业，使经济走向更加繁荣的局面。
一、创业政策的含义
创业政策在最近几年才开始得到关注。从20世纪90年代中期开始，经济合作与发展组织、欧洲委员会、联合国国际发展组织及亚太经济合作组织等开始考察、研究创业活动对经济所作出的贡献，并试图探寻提高区域创业活动水平的解决方案。直到目前，只有不多的几位学者进行了有关创业政策的研究。（Kayne,1999; Lundstrom & Stevenson,2001;Verheul,Wennekers,Thurik & Audretsch,2001; Wennekers & Thurik,2001）
创业政策的本质就是刺激创业（Degadh,2004;Lundstrom & Stevenson,2001）。创业政策的作用是用来减少初创企业面临的不确定性（Hart,2003）。 创业政策是直接影响一个国家或地区的创业活动水平的手段或策略，更确切地说，创业政策表现在开始前阶段、开始阶段以及开始后42个月内的创业过程中，通过设计和传递动力、技能和机会这三个要素来鼓励更多的人选择创业，使他们开始步入创业幼儿期和早期阶段（Lundstrom & Stevenson,2001）。创业政策涉及的范围很广，从地区到国家，从低技术经济到高技术经济，它全面地涵盖了政府的管理能力，从制度政策到经济发展，进而改善贫困局面（Hart 2003）。总之，创业政策就是政府通过地区、产业及国家促进创业活动的政策。
二、创业政策的理论框架
创业是一个复杂的过程，哪些因素是创业的促进因素，以及如何通过合理的政策来促进这些因素形成并发挥应有的作用呢？伦德斯特罗姆（Lundstrom）和史蒂文森（Stevenson,2001）通过对10个拥有不同的人口数量、GDP、 人口增长和创业活跃程度的国家的研究（6个欧盟国家和4个亚太国家），提出了创业政策的框架和类型。
创业活动是动机、技能和机会相结合的结果，促进创业的政策可以围绕这三个要素来设计。创业政策的理论框架是围绕动机、技能和机会这三个要素来建立的框架，因此，制定创业政策应该考虑以下三个层面：（1）在个人层次上激发人们进行创业；（2）使创业者获得创业所需要的知识和技能；（3）为潜在创业者提供资源和环境支持。
这样的创业政策体系需要包括6个方面的内容，即促进创业文化， 开展创业教育，减少进入障碍，启动资金／金融支持、商务支持以及刺激目标群体。进一步的分析显示，创业文化属于动机要素范畴；减少进入障碍、启动资金／金融支持和商务支持属于机会要素范畴；创业教育则既属于动机要素，也属于技能要素范畴；而目标群体（即潜在创业者们）最终会与这些政策体系整合，并创建新企业。
凯尼（Kayne，1999）把创业政策集中在新企业的出现及增长上， 他认为创业政策应该包括：
（1）创业共识， 主要包括三个内容：一是把发展创业视为经济发展战略的一部分；二是在地区发展政策中区别小企业政策和创业政策；三是重视创业者。
（2）税收和规制环境。 政府通过减少税收及降低制度要求来减少人们创业的成本，并促进人们创业。
（3）资金的获取尤其是创业初期的权益资本是重要的。 国家通过鼓励商业银行为企业进行融资、贷款以及建立基金项目等计划来促进创业。
（4）创业教育。通过学校的创业课程进行教育培训， 使更多的人对创业产生兴趣。
（5）知识资本。大学及相关的研究机构培养了很多人才，他们通过知识积累，为国家的创新和技术发展作出贡献，所以政府要积极鼓励私人部门与大学及研究机构之间进行合作，并推广知识。
创业机会协会（Association for Enterprise Opportunity,AEO,2003 ）从支持创业者和完善创业环境出发，提出6项促进地方创业的政策内容。这些政策包括：（1）建立创业社团， 主要协助创业者参与决策制定以及通过改善地区制度的政策使人们更易于创建企业；（2）创造竞争优势；（3）开展创业教育；（4 ）提供金融支持；（5）进行网络建设， 主要通过与其他地区建立网络关系来获取新的市场机会；（6）有形基础设施建设。通过建设学校、交通运输、 通信设备等措施为顾客提供产品服务，并促进地区经济发展。
芬兰贸易与产业部（Ministry of Trade and Industries,2004）提出了涉及5个方面的创业政策，包括：
（1）创业教育、培训和咨询。创业教育主要围绕如何实施创业活动来展开，通过创业教育与培训来提高创业者的创业技能，吸引更多的人把创业当成职业来选择；而咨询服务主要针对那些需要帮助的创业者来展开。
（2）创业初期、成长阶段和全球化过程。这一政策主要是通过金融支持， 促进女性创业和融资等项目增加小型和中型企业的数量，提高它们的国际竞争力。
（3）税收政策。
（4）地区创业。指由于地区自身条件的不同， 需要根据该地区的具体情况作出判断，进行合理的资源分配。
（5）法律制度。通过建立完善的法律体系来完善创业活动的条件。
凯尼提出，创业政策的实施包括下列内容：（1）为出色的创业者颁发各种奖项；（2）制定规章制度缩短申请流程；（3）建立养老基金、创业投资以及增加大学基金的投入，为提高人们的创业技能、知识、沟通、解决问题的能力和理解能力等进行创业教育。鲁贝尔（Rubel,2000）提出了三个为制定创业政策需要考虑的问题：（1）创业者在当前经济生活中扮演什么角色？（2）创业者为经济作出贡献需要哪些因素？（3）什么样的政策可以满足这些需要？ 他建议政府要完善金融机制，完善创业者的计划，重视创业对经济作出的贡献，建立知识型基础设施，改革企业注册和执照制度，完善税收政策，进行创业教育，以此来促进创业。
在所有这些对创业政策的理论研究中，能够形成理论框架的当属史蒂文森构建的创业政策衡量框架。它围绕着创业的5个目标，形成了包括6个方面的政策框架（图1）。
政策框架所包含的6个方面是：创业促进、创业教育、创业环境、创业融资、创业支持和目标群体战略。根据这个模型，促进创业的政策应该是能够推动这6 个方面不断形成更强功能的那些政府政策。这6个方面的出发点在于创业教育， 它是整个创业政策框架的基本动力来源，而目标群体战略是创业政策起作用的对象。针对目标群体的创业需求，制定相应的战略也是创业政策的重要内容。根据图1给出的创业政策框架，可以对一国和地区的创业政策进行梳理和分析，从发现存在的问题和政策领域的优势和劣势。这样的工作对于具体地域的创业政策的制定具有重要意义。
图1 创业政策的衡量框架①
三、创业政策的类型
目前，仅有很少的学者研究有关创业政策的类型。
伦德斯特罗姆和史蒂文森（2001）根据10个国家和地区的经济结构、发展层级阶段、政府角色、创业发展动态以及自身的经济、政治和社会状况等一系列因素，并根据制定创业政策过程中遵循的政策结构和过程、目标策略和计划、促进创业阶段以及鼓励人们成为创业者等要素组合，提出了4种类型的创业政策（见图2）。图2表明，一国和地区通常以某一创业政策类型为主，其他的创业政策类型为辅，而且除了爱尔兰，其他国家均把细分创业政策作为参考。
·第一类是中小企业政策的推广（标注①），这是旨在促进创立企业、支持服务及种子基金的政策，是对初创企业的信息需求和建议方面的反应。特征是聚焦于对已存在的中小企业计划和服务的“推广”。采用这类政策较多的国家有美国、加拿大、瑞典和澳大利亚。
·第二类是新企业的创立政策（标注②），旨在减少进入和退出障碍。
·第三类是细分创业政策（标注③），这类政策旨在刺激特定人群增加创业活动。目标人群被分成两类，一类包括妇女、青年、少数民族、失业者在内，他们为解决失业问题而进行创业，代表了企业所有者。另一类是技术创业者，他们是基于研发、技术或知识投入而创立企业的。细分与创业政策关注于研发支持、创业投资支持、大学孵化器以及激励研究学者建立技术型企业。爱尔兰多采用此类政策。
·第四类是全面的创业政策（标注④），即旨在加强创业文化和创业能力的政策。该政策包含前三类创业政策的内容，包括促进创业文化建设，减少进入／退出障碍，进行创业教育，提供金融支持以及满足目标群体创立企业的各种需要等。它是对创业与教育系统以及建立创业文化方面的整合，荷兰、芬兰和美国都实行了该政策。
图2 创业政策的类型
在相关的研究中，有些学者考察了个人的职业选择是如何受制度和文化环境的影响。维尔休尔（Verheul）等人（2001）考察了从个人层面到国家层面， 包括社会学、管理学、心理学、科学学和经济学等学科的观点，从创业者对文化、职业选择、创业机会以及资源可用性等观点总结出了一套折衷理论，给出了5 种类型的创业政策。
第一类是创业需求，主要通过技术发展、全球化、经济发展、产业结构（外包、产业群及地区发展）等方面来影响创业机会的种类和数量。
第二类是创业供给，主要通过年龄结构、人口密度、城市化程度、移民人口、女性占劳动市场的比例等地区发展政策来影响创业机会的种类和数量。其中资源、个人能力及人们对创业的态度是创业的关键要素，而文化和制度环境对供给方产生了影响。
第三类是创业的风险—奖励机制，政府主要通过税收政策、收入政策、社会保障、劳动市场法、破产法等对个人决策和职业选择进行直接干预。
第四类是资源和知识的可用性，政府主要通过增加财政及其他信息资源来弥补缺口，包括刺激创业投资市场，提供金融支持，提供商业信息以及创业教育等。
第五类是社会的创业价值，政府主要通过教育系统、新闻媒体等方面来关注创业，改变人们对创业的态度。
阿奇·佐尔坦（Zoltan,2001）从创业社会的4个层面，即个人层面、企业层面、经济层面和社会层面，给出与其相对应的4类创业政策， 即从个人层面的就业选择政策、从企业层面的可行政策、从经济层面的支持政策以及从社会层面的社会政策。个人层面通过教育和职业选择政策，使个人发现创业机会并选择创业。企业层面表现为政府实行政策来促进新企业的建立，政府通过融资政策、制度改革、技术商业化等措施来刺激新企业的建立。经济层面的支持政策旨在促进企业增长，进而推动经济增长，主要通过政府、大学、联邦政府基金、金融机构等部门为企业成长过程提供资金支持。社会层面的社会政策主要通过法律和制度来改善社会现状。创业社会的核心目标在于以更高的效率进行创业、连续创新、加快经济增长以及促进社会公平。这4个层面涵盖了从个人层面到企业再到社会的各个层面。
四、从理论到行动
鼓励创业已成为欧洲国家的话题，而且也经常出现在欧洲委员会、欧洲议会以及OECD等组织的研究议题中。在西方国家，鼓励创业不仅是经济任务，也是社会性的任务。由于各国在经济、社会和文化方面有所差别，所以在施行创业政策时需要考虑到不同国家的具体情况。此外，影响创业的因素在欧洲各国具有共同点，重点在于各国如何去实施和鼓励创业。
欧盟国家以“为未来创业”为题而举行的会议是为来自不同成员国的组织、产业部门以及政策制定者针对中小企业的政策现状和展望提供交流的平台。因为刺激创业，获得高质量的劳动力以及企业吸收和利用新技术的能力，对一国的竞争力至关重要。
会议的内容围绕着创业新形式、使无形变成有形以及创造与设计等三个议程进行。第一个议程是建立以知识为基础的经济，使目标群体掌握一定的知识，拥有一定的技能。“良好实践”（good practice）是刺激新创业者的一个重要手段，使他们明确应该具备的知识和应接受的培训。良好实践是对青年、女性等目标群体的创业支持，尤其是鼓励青年成为创业者。改善社会和法律环境能够促使创业者建立新企业。第二项议程围绕着知识展开，知识经济依赖于思想、创造和其他无形资产，并使无形资产有形化。第三项议程是对知识进行设计，即通过提高产品、质量和服务为客户创造附加价值。设计是把客户的需要转换成具体的解决方案，随着客户和产品日益复杂，设计将变得越来越重要。
很多国家意识到创业促进了经济增长和发展，因而纷纷寻求促进创业活动的战略。会议总结出在设计和实行有效的创业政策方面需要采取的措施，具体包括：（1）改变人们对创业的态度，政府要为目标群体提供支持；（2）在学校的课程中引入创业教育，教育系统是培训潜在创业者的重要承担者；（3）重视无形资产， 因为它在创造价值、促进创业和企业发展的过程中已变得越来越重要；（4）把支持创新设计变成常规性的支持服务；（5）为了鼓励创业， 政府应该有能力为创业者提供信息、建议、激励以及其他支持。
五、对中国创业政策的启示
近年来，中国政府从中央到地方对于创业给予了更多、更广泛的重视。创业政策的改进表现在下列方面：一是国家相关部门均在各自的管辖范围内制定促进创业的政策，如劳动与社会保障部、国家发展与改革委员会、科技部等。二是促进创业的政策从重视科技创业、下岗再就业到重视普遍的创业活动。三是创业政策导向从单纯提供优惠政策向提供系统辅导转变，显示出我国政策制定部门对全面改进创业环境有了更深刻的认识。
但是，从地方创业政策的制定状况来看，我国各地促进创业的动机强弱不一。经济发达地区对于创业的重视程度较高，经济相对落后的地区还缺乏对创业政策的系统思考。从对中国创业活跃程度的地区分类来看，② 河北、黑龙江、海南等地属于创业沉寂地区。毫无疑问，这些地区的创业活动需要激发和引导，制定相应的创业政策是十分必要的。
不过，无论重视与否，我国目前创业政策的制定都缺乏理论基础和理论指导。对照前文对创业政策的理论分析和创业类型的分析，我国在制定促进创业的政策方面，应该重视创业政策制定的系统性，借鉴创业政策的理论框架，系统地分析政策的着力点和对象，以驱动关键变量并刺激创业活动，把减少创业障碍，促进创业活动，推动经济增长的政府创业政策基本目标的实现建立在科学的理论基础和政策体系上。
六、结束语
创业政策已经成为经济政策的一个核心组成部分。创业政策旨在促进创业、减少障碍、降低风险、改善创业环境。知识在创业中起到了重要作用，政府政策的目标之一就是通过教育系统来提高知识技能，使人们能够充分利用知识并充分发挥它的作用来创建新企业。
促进创业的政策是一个政策体系，需要从构建创业政策体系的角度来设计和实施创业政策，而不是单向推进。
创业需要行动。创业政策的效果不仅与创业政策本身的科学性有关，而且在很大程度上依赖于创业政策的贯彻执行。通过政府的推动，创业活动会受到激发。由于各国在经济、社会和文化方面有所不同，在实行创业政策时，需要根据各国的具体情况来付诸行动。
注释：
① 本图选自Lundstrom,Anders and Stevenson, Lois, 2005,Entrepreneurship Policy:theory and practice,Springer,p.61,引用时有删节。
② 姜彦福、高建、程源和邱琼，2004年，《全球创业观察2003年中国报告》，清华大学出版社。