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我国从1993年11月劳动部发布《企业最低工资规定》，到1994年7
月出台的《劳动法》明确规定“我国实行最低工资保障制度”至今，已
有28个省、区、市发布了本地区的最低工资规定。为了了解这一制度的
实行情况，我们选择了北京、上海、浙江、广东等实行最低工资制度较
早，经济较发达地区及辽宁、江西、陕西、四川、河南等实行最低工资
制度较晚，经济欠发达地区共16个省市进行了重点调查。调查的内容主
要是地方最低工资规定的制定情况，工资标准、测算依据、实施范围、
管理权限、工会参与与监督、法律责任及最低工资与该地区职工下岗待
工生活费、失业救济金、职工困难补助等的比例关系，与地方职工平均
工资、居民消费价格指数、最低收入户生活费收支、失业率、地区劳动
生产率、工资利税率、经济效益综合指标间的定量分析对比。调查的重
点是国有大中型企业、集体企业中的亏损企业及非国有企业，涉及纺织
、机械、电子、轻工、煤炭、军工等行业。
调查结果显示，在实施最低工资制度较早的地区，它已成为政府宏
观工资分配调控方式的重要组成部分。它对于保障中小企业低收入者的
基本生活，保证社会的公平和稳定，其作用是不可低估的。但由于一个
完整的法制制度，需要一整套立法、执法及法律监督系统，而目前，这
一必要条件尚不完善，企业制度、社会保障制度改革不配套，加上宣传
、认识上的不到位，尤其企业经济效益的不甚理想，使之在实行过程中
遇到不少障碍和问题。下面就最低工资保障制度的出台及目前实行情况
、基本评价、问题及对策建议分述如下。
一、最低工资保障制度的出台背景及当前实行情况
80年代末期以来，我国经济体制改革的目标模式逐步向社会主义市
场经济体制靠近，相应的工资管理体制也经历了国家计划向市场调节工
资水平、国家监督调控、企业自主分配的新型体制过渡时期。为了适应
国家工资管理体制逐步向市场经济转换，各种社会利益群体间的利益格
局发生急剧变动，在社会较大范围内出现收入分配不公的现象，部分经
济效益较差单位的劳动者有可能陷入劳动收入不足以保障劳动力再生产
需要的困境的现状，全总在大量调查研究和参考、查阅国外有关资料的
基础上，提出了在我国建立最低工资保障制度的立法建议。并通过分析
论证，初步认定可采用最低收入户职工家庭的实际生活费支出额和职工
平均负担人数做为确定最低工资的依据。此后珠海市1989年制定了最低
工资法规，深圳市1992年在《深圳经济特区企业工资管理暂行规定》中
制定了有关最低工资制度的条款，上海市也拟定了《上海市企业最低工
资试行办法》，一些省市尤其是沿海发达地区，都在陆续出台和酝酿本
地区最低工资标准。1992年4月全总保障部以工劳函字14 号文件向各省
、区市工会下发了“关于积极参与制定地方最低工资法规的几点意见的
函”，明确了确定最低工资的必要因素、计算方法、标准调整原则、实
施范围及工会参与的具体要求。劳动部于1993年11月发布了《企业最低
工资规定》，1994年7 月全国八届人大常委会八次会议通过的《劳动法
》中明确规定“国家实行最低工资保障制度”。最低工资保障制度的出
台是社会主义市场经济发展的客观需要，同时也是工会参政议政、从源
头维护职工基本权益的重要成果。
从《企业最低工资规定》到《劳动法》，我国最低工资保障制度的
建立仅有一年半的时间，全国绝大多数省、区、市（除上海、浙江、福
建外）都是在《劳动法》出台后下发了省、自治区、直辖市最低工资规
定及标准，实行时间尚短，全面评价这一制度，为期还早。但实施过程
中，各省、区、市的工作仍可归纳出以下几个主要做法：
1.各地都组成了政府有关部门和工会参加的测算最低工资标准的专
门班子，对统计局提供的该地区前一年或若干年的职工平均工资、物价
、职工赡养系数、低收入职工收支状况、劳动力供求、劳动生产率、地
区有关经济效益指标等进行全面的科学的测算，同时综合考虑对外开放
的竞争需要及企业、财政承受能力等因素，各地多采用比重法、累加法
、恩格尔系数等测算方法，一般来说，测算的方法和过程、数据都是较
科学和真实的。
2.在各地出台最低工资标准的同时，相应对下岗待工职工生活费、
失业救济金、职工困难补助费等进行调整，以使职工获得较为稳定的基
本生活保障。一些省市在困难企业较多，最低工资保障制度一时难以全
部到位的情况下，配套出台了“保障困难企业职工基本生活的意见”，
对双停（停产三个月，半停产六个月以上）企业及破产企业职工以建立
银行预留工资帐户、银行贷款、财政贴息、失业救济金调剂等办法给职
工相当于最低工资标准60—70％的生活费补助。
3.一些省市建立了最低工资与职工平均工资、物价指数、地区经济
效益发展相适应的定期（或不定期）标准调整制度。已建立最低工资制
度的上海、福建、贵州、湖北、江西、山西、北京等省市都有这项制度
，同时福建、上海等省市已进行了二——三次调整。
4.各省市都以政府法规形式明确规定了最低工资的适用范围、包含
内容、工资支付、工会参与监督、管理权限、争议处理。并根据省、区
内的不同地区经济发展状况设立不同的最低工资档次。其中福建、江西
、山西、北京、四川、浙江等省市还对不执行最低工资制度的法律责任
及经济处罚作了详细的规定，使之执法有据。
二、最低工资标准的基本评价
最低工资标准是实行最低工资保障制度的关键，它既要能保证劳动
力再生产的最低费用，又要适应竞争态势的需要和劳动力供求的总趋势
；既要随物价和职工平均工资增长而相应提高，又要兼顾企业和财政的
承受能力；同时又要充分考虑地区间的经济发展不平衡。所以标准的制
定要从实际出发，兼顾公平和效率，综合考虑，统筹安排。我们在调查
中发现，大多数省区市的标准出台都能通盘考虑上述因素，并注意协调
好各项比例关系，但由于实行时间较短、经济不足，也存在不少的问题
。我们着重从横向（各省、区、市间）及纵向（本地区的各项比例关系
）进行了一些定量比较，感到目前的标准制定有以下几个问题值得注意
1.最低工资标准偏低，这是调查中各省市普遍反映的问题。如青岛
市劳动部门1994年的最低工资标准测算是采取比重法，用最低收入户人
均生活费支出乘以赡养人口系数加上一个调整系数C，根据公式：
1993年该市调查户中10％最低收入户人均生活费支出144.27元×平
均赡养系数1.88＝271.2元＋C（调整系数）
市总工会参照统计局的数据，采用5 ％更低收入户月生活费支出作
为依据，用比重法的公式计算为：
139.53×1.65（200家调查户平均赡养系数）＋C＝230.22元＋C
考虑到平均工资及企业承受能力的因素，工会及多数政府有关部门
提出，可以将最低工资标准定为市区200元，县级市170元左右为宜。而
最后正式下达的1994年最低工资标准是180元和150元，尚不能支付更低
收入户的基本生活需要。
福建省三明市按比重法测算的最低工资标准是308.7元， 下达的标
准是240元，低22.25元。 而该市94 年的劳动者最低生活费支出是192
.86元，平均赡养系数是1.71，二者相乘就是329.8。北京市1994年低收
入者的人均生活费支出已达2835.24元，比1993年增加37％， 按此计算
，人均月支出236.27元与1.41（平均赡养系数）相乘是330元， 而目前
北京市拟将最低工资标准调为240元。最低工资标准之低， 低收入者的
生活保障堪忧。
2.多数省市建立了最低工资标准的定期（或不定期）调整制度。但
我们从几个已进行过工资调整的省市看到，最低工资标准的调整与作为
主要调整依据的职工平均工资和居民消费价格指数相比，远远不足以弥
补物价涨幅。同时和职工平均工资的增长也不相适应。如北京市1995年
拟出台的最低工资标准从1994年的210元提高到240元，增长14.3％，而
同期职工平均工资增幅为44.6％，居民消费价格指数是24.9％；浙江省
1995年最低工资标准是230元，较1994年提高15％， 而职工平均工资增
长33.2％，居民消费价格指数达24.8％；福建省1995年最低工资调整为
170—260元，平均增长7.11％，而同期职工平均工资增长40.61％， 物
价涨幅则高达25.3％。 就连工资物价关系一向解决较好的上海市， 在
1995年最低工资标准调整22.7％的同时（物价为23.9％），平均工资的
涨幅则高达33.7％。我们认为最低工资完全跟“涨”也不行，但若远远
落后于物价和平均工资的增长，也不能说是正常的，应寻求一个科学的
合理的比例关系。
3.最低工资与当地经济效益和企业劳产率的状况不相适应。在调查
中我们发现，一些地方的最低工资标准与当地的经济效益状况相比，有
畸高畸低的现象。如山东省工业综合经效指数103.23 ％， 劳动生产率
17329元/人年，分别为全国的第7位和第8位，而辽宁省的综合经效指数
82.48％，列全国第19位，辽宁的最低工资标准180元左右（经过加权平
均），反而高于山东。陕西省的工业综合经效指数是63.68％， 位全国
第29位，劳产率8901元/人年，列全国第11位，其最低工资标准与山东
不相上下。河南省的综合经效指数与劳产率居全国第12和15位，最低工
资标准却列全国之末。
4.最低工资标准与职工平均工资的比例不尽合理。如北京市的最低
工资标准1994年是210元，而当年职工平均工资是6523元， 最低工资仅
占其38.6；上海市最低工资270元，当年平均工资7405元， 最低工资占
其43.8％；天津的最低工资也仅占平均工资的47％。都大大低于国际上
通行的60％左右的水平。
5.最低工资标准与当地平均工资水平不相称，有些走向甚至是相反
的。如北京的职工平均工资1994年6523元，列全国第4位， 辽宁省的平
均工资4269元，列全国16位，两地区的最低工资标准却相差无几。年职
工平均工资山东省高于湖南省234元， 湖南省的最低工资反而高于山东
三、最低工资保障制度实施中的主要问题
最低工资保障制度的实行率目前还不十分理想，较好的地区如上海
市等市实行率在90％左右，浙江省总工会调查该省的实行率87.9％。也
有少数地区尤其是经济发展相对较落后或非国有企业、乡镇企业、亏损
困难企业较集中的地区，实行率相对就较低。如浙江省的调查表明，在
该省的金华、衢州（为省内较落后地区）两市中有45.8％的企业没有执
行省最低工资规定。福建省发不足最低工资的企业有400户， 涉及职工
87000余人。广州市的12个区县（县级市）中，有3个县（县级市）没对
最低工资作出规定。目前最低工资的实行过程中主要有以下几个问题：
1.企业经济效益的不景气，使实行最低工资保障制度的外部条件恶
化。据最近国家经贸委、劳动部与全国总工会对16个省市的企业调查表
明，1995年一季度双停企业和破产的困难企业近四万户，比1994年底增
加一万户，涉及职工743万人，比1994年底增加158万人。其中东三省预
算内企业亏损面达到60％，停产企业占企业总数的4.04％，被停减发工
资的职工216万人，停减发工资总额29.95亿元，人均1383元。目前全国
仅甘肃等二省没有下达省最低工资规定，这与企业经济效益的低下关系
极大。在一些已实行最低工资制度的省、区、市采取了对经营困难企业
实行暂缓的办法，如北京市第一批就对53户企业实行暂缓，福建省也有
500家企业经劳动局批准延缓实行。
2.最低工资规定中的劳动监察与法律责任，目前仍处于民不举官不
究，不告不理的弱化地步。如北京市53个企业是自报暂缓实行而被劳动
部门批准，目前时限已到（半年）。若用人单位不报，劳动部门（最低
工资管理权限所在）也不甚了了。广州市作为经济发达地区， 竟有1/4
的县级市没执行省最低工资规定，可见执法监督的力量如何薄弱。
目前最低工资规定的执法监督是列入劳动监督的范围内的，由于专
业人员有限和缺乏必要的制约手段，不少的罚则仅是写在纸上的条文，
缺少有效的组织保证及实施细则和监督措施。
3.认识和宣传上的不到位。一些地方的行政领导和企业经营者对实
行最低工资保障制度有错误认识。如有人认为，最低工资的实行不利于
投资环境的形成和对外竞争的需要，人为压低最低工资标准。有的中小
企业尤其是非国有企业的管理者，面对供过于求的劳动力市场，认为最
低工资是多此一举，妨碍企业的正常经营和竞争能力。他们或对最低工
资标准置若罔闻，我行我素；或采取提高工时定额、延长工作时间的办
法使不少职工在从事正常劳动之后，拿不到最低工资。另外宣传上的不
到位，也使不少劳动者不清楚自己该享有的权利。如福建三明市的问卷
调查显示，约有15％的职工不清楚最低工资规定和标准。
4.最低工资制度实施过程中，一些政策界限不清，存在空档。规定
中的一些内容含混，弹性过大。
（1 ）最低工资应是在职工履行正常的劳动义务之后所得到的工资
报酬，它的前提是“履行正常的劳动义务”，是处于劳动过程中的行为
。如果企业不具备正常生产的条件，该企业应按其他相应的法规、制度
来支付职工的生活费（停工待岗）或失业救济金（企业破产或濒临破产
），不能都笼而统之的划归到最低工资的发放范围。但目前由于“双停”
企业的界定和职工的工资（或生活费）的支付，各地政策界限不一，执
行标准参差不齐，使得不少职工既拿不到最低工资，又拿不到规范的基
本生活费或失业金，处于政策的空档上。
（2 ）什么样的企业属于“经营严重困难”可以延缓最低工资的支
付，政策界定也不清。经营困难并不意味着发不出工资，而发不出最低
工资的企业是否应列入停产或破产的企业范围，对此也没有个明确的规
定。由此相关联的问题是，若只有不亏损的企业才应执行最低工资标准
，那目前40—50％的国有企业都可以不执行最低工资规定了。
最低工资规定的有些内容也比较含混。如正常劳动力的界定、企业
合理的劳动定额的界定、最低工资包含的内容等等。一些目前工资标准
较高（如合资企业）的企业，在政府下达最低工资标准后，“合法”地
降低原有工资，是否应算违法？这些都需要科学合理的定义，并有相应
的解放措施（如人为压低工资的问题）。
5.与当前的的社会保障制度和企业制度改革不配套。如前所述，最
低工资是劳动者在劳动过程中发生的行为，与劳动者因失（待）业、病
、伤、年老退出（暂时或永久）劳动领域时应取得的保障要区别开来，
但要统筹考虑，有个科学合理的比例关系。目前不少地方制定相关政策
是分兵把关，此长彼消，形不成合理关系。如北京市最近将民政社会救
济金调整到160元，失业救济金也随这调整（为社会救济金的120 —150
％），这样最低工资标准（210元）、下岗职工生活费（不低于月150元
）、城镇职工生活困难补助标准（1995年1月调整为120元）就明显偏低
了。这个比例关系解决不好，会造成不同职工之间的分配关系扭曲，不
利于各项改革的配套进行。
6.没有建立最低工资与物价、职工平均工资和地区经济发展之间科
学合理的比例关系与正常调整机制。目前有一些省、区、市在最低工资
规定中有定期或年内调整一次最低工资标准的条款，但几乎都存在与物
价和经济发展之间背离或脱节的问题。一些省、区、市则连此项条款也
四、关于完善最低工资保障制度的政策建议
1.加强宣传教育，着重提高地方行政领导者和企业经营者对建立最
低工资保障制度的认识。
2.完善立法、执法和法律监督系统。目前最低工资仅有“规定”一
类政府法规，条款设置和有关规定不够科学和严密，法律约束力也不够
强。据悉，劳动部已将最低工资法列入我国90年代劳动法律体系立法规
划中，工会应积极参与其中。在最低工资法出台之前，各地区应尽快制
定操作性强的最低工资规定实施细则，对一些重要条文给予科学的法律
解释，对法律责任及罚则制定实施细则，使之摆脱目前执法中不告不理
、理之不力的弱化状态。同时建立以各级劳动部门、各级工会及群众监
督相结合的法律监督网络。
3.建立最低工资标准随社会经济效益、劳动生产率、职工工资和居
民消费价格指数正常增长的机制。并相应建立一套科学的标准评价指标
体系和与经济发展、物价、职工平均工资之间的合理比例关系，并将此
法律化、规范化。最低工资标准的调整与企业、财政随能力之间也要有
个科学的界定。
4.建立最低工资保障制度与社会保障制度之间相互独立又相互联系
的关系。最低工资保障制度是保障劳动者正常劳动所得的报酬，而退出
劳动领域的劳动者的基本生活应由社会保障制度来保证，但二者的职工
收入（或生活费）要有合理的比例。目前企业制度改革的步伐加快，不
少职工处理劳动与非劳动领域的边缘地带，仅靠临时措施会造成今后的
政策障碍，建议有关部门应将此作为重要议题进行研究，制定出相应的
较为稳定的法规和政策。
5.目前经济困难企业较多，是实行最低工资保障制度主要障碍之一
。对这类企业（既没停产，又没破产，职工不可能进入社会保障系统）
，应有一个明确的界定和有效的过渡办法，并以设立工资后备基金、设
立银行工资预留帐户或财政贴息等方式解决工资资金来源，使这类企业
不成为实行最低工资制度的空白地带。
6.加大执法力度，严格执法。
7.最低工资保障制度应与企业制度改革相配套，成为企业破产与否
的必要条件之一。
（作者单位：全国总工会保障工作部）（责任编辑：边齐）＊