摘要：梳理了近期建设规划的历程与趋势，结合新时期的政策要求以及常规重大项目库制定存在的问题，以广州市南沙区近期建设规划为例，提出“十三五”时期重大项目库制定的“四步走”：首先，以“五大理念”与中央新政策为指导，组建基础项目库；第二，多规核查定选址，探索近期建设规划成为“一张图”的实施平台；第三，分类排序及筛选，并增加机会型项目库，划定弹性发展区，提高项目库的指导性与灵活性；第四，建立年度项目的评估与调整机制，增强重大项目库的可行性。
关键词：近期建设规划；重大项目库；“十三五”时期
1、引言
自2002年中央明确要求各地编制近期建设规划以来，近期建设规划在内容、技术方法、实施机制上逐渐成熟。2015年全国城市设计现场暨全国城乡规划改革工作座谈会中，倪虹提出要抓好近期建设规划的编制工作。2016年，全国各地都开始了编制“十三五”近期建设规划的工作。
重大项目库是近期建设规划的重要抓手，本文以此为研究对象，总结2002年以来近期建设规划历程与趋势，梳理“十三五”时期新政策对近期建设规划的新要求，结合常规重大项目库的问题，以《广州市南沙区近期建设规划（2016-2020）》为例，提出新时期重大项目库的主要思路与方法。
2、文献综述
近期建设规划的研究主要分为两大阶段，2005年以前，近期建设规划还是新事物，学术界对近期建设规划的目的、意义、内容与方法进行探索，谋求共识，王蒙徽与胡显文、杨保军、邹兵都对近期建设规划的概念与意义有所论述[1-4]。2005年以后，近期建设规划逐渐常态化，学者对各地近期建设规划实践总结的基础上，探索完善的制度、方法，以及梳理与其他规划的关系。制度方面，深圳市首创近期建设规划-年度实施计划的制度与政策，陈宏军与施源、刘永红与刘秋玲、邹兵等人均以此为基础，介绍了年度实施计划的优点与工作机制[5-7]，目前已成为广东省，乃至全国借鉴学习的典型。方法方面，施源与周丽亚提出对规划评估的方法[8]，杨晨与黄亚平提出乡镇项目库编制的方法[9]，陈玮玮、谢广靖与张恒等、何子张与李小宁则结合厦门、天津近期建设规划的实践，从土地供需、重大项目安排、空间分期规划等方面提出完善建议[10-12]。与其他规划关系方面，邹兵与钱征寒提出近期建设规划与“十一五”协同编制的设想[13]；随着近期建设规划的地位不断提高，张文彤、杨恢武与郑文辉等提出近期建设规划可作为战略规划目标实现的支点、总体规划落实和修正的阶段[14]、[15]；作为公共政策的重要组成部分，近期建设规划要协调经济转型过程中各利益群体的关系，应“统筹各类建设计划实施”。在2015年规划年会上，各专家均提出以近期建设规划为平台推进“三规合一”。就重大项目库的制定方法，现有文献有所涉及，但主要是提出在战略发展的逻辑下安排布局项目，或在政府申报的基础上，纳入市场开发主体、市民的需求考虑，对政府、市场不同的项目采用不同的控制方法等原则，但如何适应“十三五”新政策、新要求，针对常规方法中缺项多、协调少、指导若与欠灵活等问题如何改善，则少有涉及。
3、近期建设规划的发展的趋势
3.1 由近期建设规划的发展历程看趋势
2002年国家层面出台《关于加强城乡规划监督管理的规定》、《关于贯彻落实<国务院关于加强城乡规划监督管理的规定>》，明确各地应开展近期建设规划，并作为建设项目建议书的审批前提。建设部即制定《近期建设规划工作暂行办法》提出三个重要的原则“严格依据总规”、“与国民经济计划协调”以及“维护公共利益”；2005年，时值“十一五”时期的开局，建设部出台《关于抓紧组织开展近期建设规划》，针对当时城镇粗放扩张，开发区遍地开花的情况，强调近规应科学、务实，“符合城市资源、环境、财力的实际条件”，并对“各类开发区进行全面整顿”；2008年，《中华人民共和国城乡规划法》提出城市、县、镇人民政府应当制定近期建设规划，并以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点；2011年，建设部下发《关于加强“十二五”近期建设规划制定工作的通知》，提出三大工作机制，分别是：建立与国民经济计划滚动编制机制、健全城市总体规划实施评估机制以及研究制定年度建设行动计划。
综合以上国家层面的法规、规范，参考各地的相关政策，近期建设规划的发展主要呈现三个趋势：
3.1.1向多规合一的实施平台发展
从2002年近规提出之初，就要求与与国民经济计划协调，而近年来随着三规合一的兴起，近规对发展目标、指标、资金等资源在空间的统筹考虑逐渐加强。《广东省住房和城乡建设厅关于开展“十三五”近期建设规划制定工作的通知》就明确提出“探索建立以近规为平台的“三规合一”及“一张图”实施机制”。
3.1.2年度实施计划的支撑作用不断加强
年度实施计划是深圳在2005年底首次提出，通过对各类重大项目的用地统筹安排指引城市有序发展，已经成为强化规划实施的有效载体，建设部在《关于加强“十二五”近期建设规划制定工作的通知》中将此经验进行全国推广。
3.1.3 公共政策的属性不断加强
在《暂行办法》中已提出“维护公共利益”的原则，在《城乡规划法》进行法定化时再次以重点内容的方式进行明确。近期建设规划逐渐成为政府实施公共政策的重要抓手。
3.2 由“十三五”时期的新政策看近期建设规划的趋势
与“十一五”、“十二五”期间国家以建设部出台对近期建设规划的指导意见不同，“十三五”期间国家层面并未出台专门的政策，但对城市发展以及城市规划的整体层面则提出了相关指引，如“十三五”国民经济和社会发展规划中所提出的”创新、协调，开放、绿色、共享”的五大发展理念，以及《2015中央城市工作会议公报》提出应尊重城市发展规律，病对城市规划的结构、环节、动力、布局、主体五个方面提出要求；《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、完善城市公共服务、营造城市宜居环境等要求，具体而言，提出了“划定空间增长边界、引导调控城市规模、优化城市空间布局”、“制定约束性发展指标”、“推进棚改安居”、“建设地下综合管廊试点”、“优化街区路网结构”、“保障城市安全”、“推进海绵城市建设”等新要求。
结合近期建设规划的趋势，以及新政策对近期建设规划的要求，总结出“十三五”时期重大项目库制定应做到以下四个方面：
3.2.1以“五大理念”为指导
“五大理念”是“十三五”期间中国城镇发展的总体纲领，近期建设规划应以“五大理念”为指导，制定发展战略，与空间支撑，进一步落实至项目与年度实施计划中。
3.2.2体现新时期城市规划的新内容
与传统的近期建设规划相比，本轮应落实中央、省级等相关政策的要求，如按照中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》增加空间增长边界、城市更新、地下综合管廊、街区路网优化、城市防灾设施、海绵城市建设等新内容及相关的重大项目。
3.2.3探索建立“三规合一”及“一张图”实施机制
全面对接国民经济和社会发展规划，将“十三五”发展规划的发展目标与重点落实至空间规划中；在总规空间格局上明确近期的重点发展地区；落实“三规合一”的增长边界与土规的可建设用地，形成近期建设规划“一张图”：包括空间增长边界、土地利用规划及重大项目库。
3.2.4建立年度重大项目评估与调整机制
借鉴深圳的的年度实施计划，应建立对年度重大项目实施情况的评估与调整机制，实现规划与实施动态协调、监督和反馈。
4、常规重大项目库制定的方法及存在问题
常规的重大项目库主要以发改委为代表的政府部门申报为主，比对总规与控规后，制定重大项目库的“一图一表”。其中，“一图”是项目汇总图，以在规划图上明确各项目的位置与范围；“一表”即项目汇总表，明确项目的各项具体信息（包括时序、建设主体、投资资金、投资主体等）。但常规的项目库的制定方法存在以下五个问题：
4.1 项目类型少，缺项多
由于项目主要以发改委等政府部门申报，主要涵盖政府关注的经济、社会发展问题，主要涵盖生产力项目、基础设施项目、社会民生项目，类型较少，目前国家所关注的城市特色、城市更新、地下综合管廊、城市安全基础设施等项目缺乏体现。
4.2 比对多规难，协调少
由于传统的城规与土规存在标准、口径不统一的问题，常规的重大项目库仅比对总规与控规，难以保证与土规等其他规划的协调，使重大项目审批、实施难度较高。
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4.3 项目不细分，指导弱
常规得重大项目库缺乏排序与细分，不能反映项目重要性、稳定性与可行性，从而难以制定有针对性的供地计划与财政安排，指导性较弱。
4.4 缺乏对不确定性的应对，欠灵活
由于近期建设规划中的重大项目库跨度为五年，使项目库承受众多不确定性的考验，但常规项目库缺乏对不确定性的应对手段，灵活性较差。
5、重大项目库编制方法的探索
5.1 “十三五”时期重大项目库的思路
结合“十三五”时期的发展要求以及常规重大项目库存在的问题，本文提出制定“建立项目基础项目库”、“多规核查定选址”、“分类排序及筛选”以及“建立年度项目库的评估与调整机制”的重大项目库的“四步走”，并以《广州市南沙区近期建设规划（2016-2020）》为例进行方法演绎。
南沙区是广州市的重点发展的行政区，在2012年批复为国家批复的第六个国家新区，2014年广东自贸试验区南沙片区落户南沙区，“十三五”时期是南沙区以“双区叠加”的优势，推进国家战略实施的重要时期。近期建设规划应紧跟国家的相关政策，以国家战略的实施为重点，顺应“多规合一”的趋势。由此，本次近规制定五大理念统筹、战略引领、搭建协同平台，制定行动纲领为工作思路，其中，重大项目库作为行动纲领的重要抓手，通过公众参与、部门协同等方法，按照本文提出的五个步骤，进行多轮沟通、修改而成。
5.2 建立项目基础项目库
“十三五”时期，近期建设规划的项目库以“五大理念”为指导，结合近期“城市工作报告”、“城市规划建设管理工作的若干意见”等新政策对城市规划提出的新要求，在常规做法侧重产业发展、交通建设、公共服务设施、市政基础设施等项目的基础上，新增特色塑造、城市更新、地下空间、海绵城市等专项设施规划，并提出相关的重大项目。
南沙区近期建设规划在五大理念指导下，提出四大战略，与13项行动，将每项行动梳理相关的项目，形成由502项项目组成的基础项目库。
5.3 多规核查定选址
响应近期建设规划向多规合一实施平台发展趋势，对基础项目库的选址进行多规核对，重点核对重大项目的选址与总规的空间管制分区、土规的建设用地范围、控规的“绿线”、“蓝线”、“紫线”等控制线体系与用地性质是否冲突，如有“三规合一”、“多规合一”的，还应比对三规合一的建设用地、非建设用地。
如果比对的结果为符合各项规划，则应作为优先考虑项目；如果落在总规空间管制的已建区、限建区，土规的非建设用地，或用地性质与控规不符合，则应对项目进行论证，调整相关规划，这类项目排序应靠后；如果落在总规的禁建区、三规的非建设用地、土规的基本农田区或控规的控制线中，应对项目进行重新选址、调整边界或者剔除。经过多规比对，为项目的排序与分类提供依据。对南沙区初步选定的502项项目中已有选址的进行多规比对，其中22个项目的选址多规比对后存在较大问题，经过沟通后进行剔除。
5.4 分类排序及筛选
针对常规项目库不细分，指导弱的问题，本文提出综合重要性、稳定性与可行性的考虑，对已选址项目进行排序，并分成保障实施类与引导实施类两类。保障实施类项目是对整体发展有带动作用的、已经通过行政审批、选址符合各类规划的项目，是近期制定供地计划的主要依据。引导实施类项目是重要性、稳定性与可行性较差，近期仅进行土地储备的考虑。对南沙区480项重大项目通过排序，确定380项为近期的保障实施类项目，100项为引导实施类项目。
确定项目的分类后，汇总五年的资金与用地总量，以五年财政预算、用地指标作为两大筛子，核算项目是否有足够支撑，如果项目在资金、用地的需求大于财政预算、用地指标，则要进行相应的调整，或者对排序较后的项目进行剔除，最终确定符合预算、用地指标的项目库。值得注意的是，立足于近期建设规划是统筹各部门的行动规划，项目库的制定应征求各部门的意见。南沙区近期建设规划创新的对重大项目库进行投融资规划，估算保障实施类的项目总投资额为3370.1亿元，其中政府投入类项目为79项，总投资额为590.2元，按照2014年财政支出为177.2亿元计算，可满足需求；对保障实施类重大项目库所需用地约为26.21km²，符合南沙总规、三规合一与土规，近期建设用地增量不超过62.8km²的规定。
为应对发展的不确定性，新增机会型项目库，在用地布局规划中划定预留发展区，对机会型项目进行布局。南沙区经历发展定位不确定、项目不确定、政策不确定等不确定情况等问题，为更好的应对不确定性，南沙根据自身发展趋势制定四类机会型项目，分别为战略型产业项目、文化创意类项目、国际性体育赛事类项目以及国际会议、会展类项目，规划为机会型项目划定弹性发展区18.8km²，不计入近期规划用地规模，但进行相应控制，重大项目进驻时可进行调整落实。
5.5制定年度项目库，并建立评估与调整机制
响应制定年度实施计划的趋势，改善常规重大项目库中欠灵活的问题，结合近期建设规划的项目库排序情况与政府新申报项目，制定下年度重大项目以及土地利用计划，并建立年度滚动的评估与调整机制。
“南沙区近期建设规划”按照项目的重要性、可行性，综合发改委、建设局、土发中心等部门的年度计划、制定45项供地类项目与45项储备类项目，并综合广州市2016年供地指标，制定245公顷的土地出让（实物储备）规模及523公顷的红线储备规模。
应按照重大项目的实施情况每年进行重大项目的评估与调整，原则上是将上年度的选址类项目列为供地类项目，从近期的保障实施类项目中选出重要、可行的项目作为新的选址类项目。
6、结论
本文在“十三五”时期开始之际，梳理了近期建设规划的历程与趋势，以及新时期的政策要求，结合常规重大项目库存在的问题，以广州市南沙区近期建设规划为例，提出“十三五”时期重大项目库制定的“四步走”：首先，响应“十三五”时期“五大理念”的号召，并补充反映新时期政策要求的规划内容，并提出重大项目，形成基础项目库；第二，对基础项目库的选址进行多规核查，进行项目初步筛选，为项目排序提供依据；第三，根据项目的重要性、稳定性与可行性，对项目进行排序与细分，并按照财政、用地筛子对总量进行核查，保证项目得到支撑，为应对不确定性增加了机会型项目库，划定预留发展区；最后，制定年度重大项目库，并进行年度的评估与调整，保证项目库的可行性。
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作者简介：
冯艳君，广州市城市规划勘测设计研究院，510060，注册规划师，工程师。
论文作者:冯艳君
论文发表刊物:《基层建设》2017年第24期
论文发表时间:2017/12/6
标签：项目论文; 近期论文; 建设规划论文; 重大项目论文; 南沙论文; 城市规划论文; 城市论文; 《基层建设》2017年第24期论文;