教育分权的限度分析，本文主要内容关键词为：限度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育分权的有关问题
教育分权是指“现实背景中的规划者决定教育中的哪些要素（如资金、聘任、课程开发）可以分权，以及把权力分配到哪个阶层（地方、学区还是地方、学校）”。[1]在实行教育分权改革的国家，教育决策权正由中央一级下放到地方、学校、教师社区和家长手中。这种分权主要强调权力的多中心，即社会、政府、家长、学校共同参与教育管理；市场机制的引入，用市场机制打破官僚机制，利用私人资本解决教育财政危机，提高教育质量。欧美各国实行分权的原因主要有：教育财政困难，利用私人资本帮助国家解决教育资金问题是许多国家进行教育市场化和教育分权化的初衷；追求卓越教育，“在欧美各国，学校教育传统功能的低下成为亟待解决的问题，新的教育改革的重点是要恢复和改善学校教育的传统性功能。”“将提高科技水平和经济的国际竞争力作为直接目标而追求教育的卓越性。”[2]公共管理思想的转变，欧美国家新的公共管理思想主要是，新自由主义和新公共管理主义。里根和撒切尔夫人上台后都推行新自由主义和新公共管理主义政策，主张“大社会小政府”，强调市场机制的作用，减少政府干预，把公共行政僵化的官僚体制转变为弹性的市场为基础的竞争体制；公共选择理论主张让受到决策影响的人参与决策，以提高决策的效率和更好地为公众服务。因此在教育上要打破官僚体制对教育权力的垄断，引入市场机制，以分权培育市场体系，以市场的选择和竞争为学校的发展注入活力，提高教育的质量和效益。各国教育分权的主要形式有：特许学校、教育券、教育民营公司、公助学额计划、自由入学政策、直接拨款公立学校等。
透过欧美各国的教育分权运动，许多人认为是教育行政体制改革的必然趋势，但也有学者持相反观点，如挪威学者达林认为“近年来，分权所取得的成效意味着分权非但没有过时，而且成为教育系统管理的必然框架。然而，这并不是一个普遍的趋势”。[3]集权与分权作为两种基本的教育行政体制，它的形成与国家历史传统、政治、经济性质和发展状况密切相关。教育集权与分权存在周期性交替的规律，往往一些国家走向分权的同时许多国家又走向集权，反之亦然。分权与集权并行存在，说明分权存在一定的局限性。分权只能解决部分教育问题，分权的推行也存在众多的阻力。因此我们需要深入分析哪些权力可以从中央转移、哪些不能，这是分权的范围限度；许多人对教育分权寄予过多希望，它到底可以解决多少问题，这是教育分权的作用限度；由于客观条件的局限，教育分权实施过程中必然存在克服阻力的限度，影响分权的发展，这是教育分权的发展限度。
二、教育分权的范围限度与作用限度
教育是国家不可推卸的责任，也是政府控制社会思想、文化的有效手段。政府对教育放权是有重点有节制的，中央必须把握教育的全局性、方向性的宏观问题，具体的操作性、细节性的微观问题可以交给地方、学校和家长。在分权形成的多中心权力格局中，国家仍处于主导地位，决定教育的发展方向和性质，而其他社会人士的介入决定的是如何使教育更有效的发挥作用和提高教育质量。教育市场化、民主化、给公众选择权等分权措施都是在国家控制教育这一框架内发生的。虽然分权的范围包括人事、课程和财政权等，但因为课程反映国家的意识形态，国家把握教育文化发展方向的重点是对课程控制。课程的总体标准必须由国家制定，地方的校本课程必须在国家制度的课程标准内发展。这就出现有些国家在实行教育分权的同时课程方面却走向集权，例如分权化市场化运动的典型国家英国，“国家推行国家课程，执行国家测验报告统计，决策权不属于地方市政当局，而是由教育部直接投资。”“分权与日益强烈的中央控制有可能在同一系统内同时发生，结果将形成更加紧密结合的系统。”[4]分权并不意味着所有权力的下放，国家一方面在下放一些权力，更一方面又在加紧集中另一些权力。
教育分权是教育行政体制范围内的改革，管理结构的变化和管理观念的转变并不能从根本上解决教育质量的问题，教育质量提高的最终决定因素在课堂。教育质量的提高更多依赖课程的发展和教学的改进、教师整体素质的提高，而不仅仅是依靠改革管理体系和手段。富兰认为，“两分法一方面由主张集中者所代表，他们把更严格的规章制度、责任和对教育设施的管理作为解决问题的方法。这其中包括如当地对学校的管理，即设法增加学校之外地方当局的权限。另一方面由主张调整者所代表，他们认为要加强以学校教师及其他教育工作者为主的学校管理才是基本解决的方法。许多主张两分法的人确信他们是对的，遗憾的是他们也提供了反面的答案”，“我们对教育改革需要有一个新的思维方式。”[5]管理体制的改革只能为提高教育质量提供外在的支持和动力，不应对其提出过多的要求。
三、教育分权的发展限度
政策执行的实际效果未必等于预期的理想效果，在推行教育分权的国家遇到来自旧体制的种种阻力，在市场化运作中同样问题重重，这些因素构成了教育分权的阻力。而阻力的克服需要政治经济环境的发展变化，非教育所能企及，所以教育分权必然存在发展限度。
1.权力下放的难度
教育分权的权力下放，把一部分人手中的权力分散给另一部分人必将触及现有利益集体的既得利益，官僚机构不会轻易放弃权力，权力下放并非易事。例如美国的校本管理改革中明确提出加强地方委员会的权力，美国克利夫兰的学校改革中，“委员会成员意识到他们没有决策权，他们没有合同中规定的权力。他们只能在微小的具体的环节上帮助学校，他们做的事多是开会和写议事程序。”[6]只有具备必要的政治经济基础，使管理者和官员树立深层次的地方民主、教师领导和家长有权治校的观念，放权才有可能。
根据福柯的后结构主义理论，话语是权力的产物，权力控制着话语，权力解构与话语解构必须同步进行。在长期管理结构中形成的固定话语体系潜在控制着人们的话语方式，突破旧话语体系的控制需要观念、思维的转变。“专业和官僚已经控制教育系统一百多年了，家长和外行已经接受了专家的权威。学校工作人员已经习惯接受上级安排好的一切。专家也深入致力于建设专业知识的文化。所有这些都是加强委员会权力和实现学校民主的反面。”[7]
2.新的权力拥有者能否正确运用权力
学校的自主成长和家长提高素质、有效参与教育决策是一个长期适应与发展的过程，其间调试和错误是无法克服的。权力下放首先使学校获得更多自主权，长期处于服从地位的学校会正确运用权力么？列文和埃班克斯的报告分析了美国分权化学校改革所遇到的种种问题，“时间不足、训练、辅助和辅导、责任不清，决策过程中的问题，各级领导对强人屈从的权威的抵制，限制性规则，州与联邦的协议。”[8]在现实情景中，学校如何运用手中的权力、抵制各种压力，是对学校的重大挑战。权力下放赋予家长选择权和社区人士广泛的参与权，市场机制下家长的选择和社会成员的建议在某种程度上决定着学校发展的方向。家长的教育观念是适合教育发展和学生发展的么？家长的选择一定正确么？例如我国应试教育形成的部分原因是家长的望子成龙心切造成的，而这种情景下的选择势必误导教育的发展。
3.市场化能否承受之重
教育分权运动与教育市场化运作密切相连，“市场体系建立的核心是分权、竞争和选择”，[9]教育分权为教育市场化提供支持，分权的最终目的是实现市场化。市场化的运行效果决定教育分权运动的成效，市场的限度同样决定教育分权的限度，适当引入市场机制可以增强教育活力，提高教育效益，而完全市场化必将带来诸多难以解决的问题。
(1)市场价值观代替教育价值观
教育的最终目的是培养满足社会需要的全面发展的人，教育过程中更多的考虑与选择的是有益于人的发展的做法，它重视的是育人过程；市场强调效率至上，以最小的收益取得最大的产出，市场理念下学生是产品，市场强调的是结果。这是过程取向与结果取向相矛盾之处，人受教育的结果不是短期内能观察到和不易测量的，过于重视结果忽视过程不利于人的发展。在市场经济体制中，学校在教育价值与市场理念的冲突中抉择，为了学校的生存考虑偏多的是如何吸引顾客和最大限度的提高收入，校长也由教育领导者变成企业经理，技术化的管理取代对教师的专业领导，“教师的工作越来越多地从单纯的产出（测验成绩和考试表现）和成本（上课时间、班组规模、资源需求）之比来考察和评价”，[10]浓重的商业色彩掩饰了教育的本真追求。
(2)教师的使命不是育人而是服务
市场观念下教师是学生的服务者，教师教书育人的使命被顾客至上的理念所替代，教师的职业性质发生转变，使其在教育教学中很难平衡这种角色冲突，用顾客服务者关系代替师生关系是否意味着人际关系进一步物质化、商品化。教师能否在服务者的角色中做得更多更好？“顾客永远是对的”这一普遍的商业服务信条是否适用于教育？尤其是未成年的中小学生他们的选择需要教师的引导和教育责任意识的关怀，失去了教书育人的使命感，教师职业的魅力何存？市场化使教师面临着家长选择和竞争的压力，对教师的层层评估和教师间的竞争大于合作对教师的专业发展是不利的。教师职业能否抛去内在价值与其他职业趋同？
(3)政府推卸责任难以保证教育公平
教育市场化使政府把教育的投资责任转移给民众，成了政府解决教育财政问题的手段。教育尤其是基础教育具有公共性、共同性，政府让位给市场，势必造成基础教育的不平衡发展，优质资源大量集聚，学校之间差距悬殊，使人们享受差别悬殊的基础教育，必将引起社会民众的不满。优质学校数量有限，所以出现的结果不是家长选学校而是学校选学生，这就丧失了教育改革的本意。另外，教育市场化虽然给了家长选择学校的权力，但是没有考虑家长的选择能力问题。“那些市场的拥护者们也没有把深层次的选择入学的多样性和选择成本的后果纳入他们的思想之中，他们没有考虑参与选择的不同能力，或从选择文化中获益的不同能力……”[11]家长的差异影响学生的差异，教育成了社会结构的复制机，即阶级的工具。正是从公平角度出发许多人不赞同基础教育市场化，“无论教育理念和教育方法如何，共同教育在本质上没有什么差别，也就是说，没有被作为商品而差异化。如果它被差异化了，这种差异也只是次要的，或是市场造成的。正是因为如此，义务教育不适合于市场。”[12]
教育分权运动中化解阻力必将是一个长期的过程，而究竟如何使民主观念深入人心，设立合理的放权与授权机制，学校在多大程度上可以自主发展仍是教育改革中需要不断探索的问题。众多探索中问题的解决程度决定教育分权运动的发展程度。
总之，作为政府教育政策，分权借助市场机制变近程全面管理为远程调控管理，有明显的优势也有其自身发展的限度和解决问题的限度。我们在学习西方分权运动时一定要结合本国国情批判借鉴，我国的基础教育追求公平甚于卓越，我国教育不能完全市场化，只能合理引进市场机制，我们更多需要的是利用教育分权，适当引入竞争机制，为学校发展营造良好外部条件，推动学校变革，实现学校的自主发展。