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中图分类号：N031 文献标识码：A 文章编号：1000－8934(2014)09－0064－07 事实判断和价值判断是决策的两大基本要素[1]，而知识是事实判断的基础。在科技决策①中，由于议题的复杂性，相关行动者的价值判断很大程度上基于他们所掌握的决策议题相关知识，而价值分配的实现也有赖于可靠的知识作为技术手段，因此，如何获得既可靠同时又被多数社会成员认可的决策议题相关知识，即本文所谓的“公共知识”，就成为科技决策的重要组成部分。 一、问题的缘起 在很长一段时期内，基于科学理性完备以及科学家价值中立的假设，科技决策相关事实判断由科技专家垄断，主要国家也构建了科技决策咨询制度和机构，以系统化吸纳专家所掌握的科技知识，作为决策相关事实判断的基础。如美国早在1972年就出台了《联邦咨询委员会法案》，形成了由联邦政府机构咨询委员会、国家科学院系统、美国科促会以及民间智库组成的科技决策相关知识生产体系[2]547-548，截至2003年，已经有多达8000名科学家活跃在美国联邦政府和议会的400多个咨询委员会中。[3] 政治与公共管理学者从科技决策咨询的视角，对科技决策中的事实判断问题开展了丰富的研究，其主题涉及科学家在公共决策中的角色及其与决策者的互动关系[4-6]、特定国家和组织科技咨询体制的特点[2][7-8]、科技咨询的操作实务[9-10]和科技决策咨询模式的演变[11]等。该视角下的研究基于如下的理想化前提假设：科技决策相关的事实判断与价值判断可以截然分开；科技的、事实的决策内容，由科学家发挥作用；政治的、价值的内容，由政治家和公众判断。[12]这一假设建立在客观主义和理性主义的科学观和知识观基础之上，默认科学知识是对科技决策相关事实的、客观的且唯一正确的描述。然而，随着风险社会和知识经济的形成，这一前提假设遭遇巨大的挑战。这主要表现在如下几个方面：(1)科学技术对许多决策相关事实不确定或不能提供相关知识。(2)科技决策广泛渗透利益，不同的知识主张经常成为利益集团政治博弈的工具，科学家有时成为特殊利益的代言人。(3)政府不一定恪守公共利益守夜人的角色，而仅采纳那些符合其期望的知识主张。(4)作为公共决策后果最终承担者的公众也不再满足于仅参与价值判断，而是要求对决策议题相关知识主张予以检验和评判，并且，通过表达和实践这种诉求来影响决策中的事实判断。 作为对这一挑战的回应，科学技术研究(STS)学者主张将科技决策相关的事实判断放到更广阔的社会和文化背景去考察。这为我们提供了一种新的、连接微观社会互动与宏观社会文化制度因素的视角。科学知识社会学(SSK)巴黎学派通过对实验室的人类学考察打开了科学知识生产的黑箱。他们发现科学事实“是一种社会性的建构”[13]，是特定情境中的认知主体、实验设备和社会文化背景复杂相互作用的产物。基于对法国电器公司(EDF)开发新型电动车计划(VEL)的案例分析，他们提出了著名的“行动者网络理论”。按照这一理论，实验室内的研究人员、政府机关、赞助商、产品的消费者等成为“行动者网络”中的每一个结点。他们共同构成了这张“无缝之网”，并通过“转译”实现各自利益[14]。事实正是这一网络中磋商、妥协的结果，而不一定是对自然界的客观反映。科学活动和知识的社会本性，彻底颠覆了传统意义上的客观主义和理性主义科学观和知识观。实验室研究和行动者网络理论都证明了，当代的科学研究和知识生产必须通过各类异质的成分之间对话，通过科学家与社会利益相关者的对话和交流才能实现。[15] SSK关心的是普遍的科学技术知识生产，并未聚焦于公共科技决策情境中的知识生产问题。这一问题近年来在著名STS学者贾萨诺夫(Sheila Jasanoff)的阐述和倡导下，逐渐引起学术界关注。贾萨诺夫认为，在特定的国家和地区中，科学技术文化与其社会传统和习俗交融，形成了默认的集体认知方式。公众运用这一认知方式去检验那些试图成为集体选择之基础的科学知识主张是否合理和合法。她将这种一国或地区公众对于公共科技决策议题相关事实的集体认知方式命名为“公民认识论”，并且将其视为政治文化的一部分。[16]255为了更准确地把握公民认识论的内涵，贾萨诺夫划分出六个维度，来分析“公民认识论”：公共知识的生产方式(Styles of public knowledge－making)、公共问责制(Public Accountability)、(社会所接受的)示范性做法(Demonstration Practices)、客观性(Objectivity)、专门知识(Expertise)、专家团体的能见度(Visibility of expert bodies)。[16]261－271不同国家的公众对于上述六个方面的认识和要求，都存在有明显的差别。这些差别恰恰是各国在科技政策选择中出现差异的直接原因。[17]“公民认识论”这一概念有着重要的理论意义，它明确将科技决策中的事实判断这一问题纳入学术考察范围，并提供了一套较为明晰的分析框架。它强调决策中的事实判断本质上是一种政治活动，提醒人们不仅要关注决策相关知识的合理性，更要关注其合法性。然而，该概念框架的运用范围存在许多限制。主要是：(1)它未将政治与行政制度这一重要维度对决策相关事实判断的影响纳入考察②。(2)它假设一个国家或地区的公众拥有共同的对科学技术的集体认知倾向。在现实科技决策情境中，对决策相关事实，不同群体往往存在着不同的集体认知方式。(3)它的宏观视角不适合考察具体决策中的微观事实的构造过程。 为更好地把握科技决策中的事实判断这一复杂社会行为的特质，我们提出“科技决策中的公共知识及其生产”这一问题。“科技决策中的公共知识”作为一个更具一般性的概念工具，既能整合制度和文化维度，也具有足够的弹性同时容纳宏观和微观视角。 二、科技决策中的公共知识及其属性 在现实的科技决策中，基于不同的知识背景、认知方式以及价值偏好，人们围绕同样的科技决策议题相关事实，往往会提出多种知识主张。这些主张既可能相互补充也可能相互冲突。在核电站建设、转基因作物商业化、气候变化等广受争议的决策议题上，科技决策的这种特征显得更为突出③。这种现象根源于科技决策相关事实判断的复杂本质。首先，事实本身具有多重维度。科技决策相关事实至少涵盖自然事实和社会事实两个维度。前者是对自然世界运作方式的客观陈述，通常以科学技术知识的形式呈现；后者是科学技术的运用对人类社会影响的客观评估，涉及政治、经济、伦理等多重社会维度。即便人们对决策相关的自然规律很清楚(掌握了自然事实)，当这种规律运用到人类社会时，其影响可能也是不确定的。更困难的是，许多科技决策议题的自然原理本身尚不清晰，其社会运用将可能造成社会事实的双重不确定。其次，事实判断与价值判断并非截然可分，决策过程中的事实判断是一个与价值关涉的过程。人们的兴趣出发点，以及对于什么是重要或是不重要的观念，密切影响到主题的选定、问题性质的界定、事实的截取。对于具有不同价值倾向的人来说，事实本身也呈现出不同的形态[18]。最后，正因为事实的多重维度以及价值和利益立场的差异，科技决策相关的事实判断，并非简单地经由科技决策咨询形成，而是具有特定认知方式和利益倾向的多元行动者博弈和磋商的结果。理性的科技决策不能完全依赖于某一特定的事实维度、学科或行动者的知识主张，而应当建立在对决策相关事实的多维度的共识性理解之上。这种共识性理解，即科技决策中的公共知识。这种公共知识具有典型的“公共属性”，主要体现在三个方面。 (1)认知维度的科学合理性。科技决策相关公共知识应当符合逻辑，与经验现象一致，可以经由公共认可的方法验证。同时，科学合理性还必然要求知识形式的显性化。“个人知识依存于人的大脑，是未经编码化的知识，公共知识是借助工具和符号将个人知识编码化的结果。知识只有具备公共性的形式才能够被传达，知识编码化使得知识获得了公共性的样态。与个人知识的隐性化和不确定性相比，公共知识是被外化、被表征、被载体了的知识。”[19]4科学合理性是对科技决策相关知识在知识本性上的基本要求，缺少科学合理性很可能造成灾难性的决策后果。例如，基于“亩产万斤”这一与经验严重不符的事实判断而发动的农业“大跃进”运动，造成了严重的饥荒和大面积非正常死亡。 (2)经济维度的公有共享性。科技决策相关公共知识可以视为一种典型的公共物品。从其所有权来看，应当能够被全部社会成员所共享，但又不为任何社会成员所占有或控制。在使用权方面，应当具有获取的公开性和使用的非竞争性和非排他性[20]3。对公有共享性的要求是为了保障公共利益免受少数知识垄断者操控。它意味着在决策相关事实判断中，信息公开程度较高，公众可以较为便捷地获取必要知识和信息。 (3)政治维度的合法性。科技决策相关公共知识是一种进入政治场域的特殊知识。作为公共决策议题相关事实判断的依据，它与价值判断一样要接受政治合法性的检验，即决策议题的相关知识主张必须经过公众的普遍认可。马克思·韦伯认为，政治合法性有三种来源类型，即传统型、法理型和个人魅力型。三种类型都是理想类型，历史上的合法性形式都是这三种类型不同程度的混合。[20]科技决策相关知识的合法性，也同样来源于这三种类型的混合，其具体内涵和检验方式因历史时期和社会文化背景不同而存在差异。现代社会里，政治合法性主要以法理型的形式存在。某项科技决策相关知识主张是否合法，主要取决于它是否严格遵照特定的规则，由制度规定的个人或组织按照既定的程序和形式提供，但传统观念、领袖人物对知识主张合法性的赋予也起到很大作用。 这三种公共属性是科技决策中的公共知识不可或缺的。缺少科学合理性可能造成灾难性的决策后果；缺少公有共享性，决策可能被少数知识集团用于谋取特殊利益；而缺少政治合法性，决策不能得到公众的支持，决策将难以做出，或者即便做出也难以执行。就三者的相互关系而言，科学合理性与经济公有性之间具有较强的相互独立性。两者一般情况下都可以增强政治合法性，但并不必然意味着政治合法性。特殊情况下，政治合法性也可以独立于科学合理性与经济公有性而存在。例如农业“大跃进”决策所依据的知识——“亩产万斤”，就明显违背经验常识，缺少科学合理性，决策过程也严重不透明，缺少公有共享性，但由于得到魅力型领袖的支持，在当时却具有很强的政治合法性。 三、公共知识的生产及其生产体系 不同群体或个人对于科技决策议题相关事实的陈述只是一种公共知识主张，要成为公共知识必须经受“公共性”检验。在这一过程中，多种知识主张经过提出、辩论、整合和合法化，成为社会认可的公共知识，即人们就事实判断达成的共识。这一检验过程即为“公共知识生产”。它涉及通过何种程序、采用何种标准、采纳谁的知识主张，本身是科技决策的重要组成部分，贯穿于决策过程的所有阶段。“生产”这一概念着重于把握科技决策相关事实判断的动力学机制，强调决策过程中的知识吸纳和运用并非简单地由专家传递给决策者的单向过程，而是一个多元博弈主体基于特定利益诉求和认知倾向的复杂的社会过程。与决策议题相关的各种来源的已有知识，在进入决策/政治系统后，都要经过一个社会化的再生产过程。这些知识在这一过程中相互竞争、整合，结果有些被排除出决策系统，有些经过修正后保留，也可能有新的知识产生，最终可能形成一种关于决策议题的、多维度的共识性理解。 公共知识生产能够拓展和加深对集体选择议题的认识，增强集体对决策方案的支持度，是决策科学化和民主化的必然要求。为了获得科技决策相关公共知识，各个社会里都存在复杂而精微的公共知识生产体系，它由以下八个构件组成。 (1)行动者及其角色。公共知识的生产者不局限于自然科学和社会科学家以及技术专家，人文学者、企业、媒体、政府乃至普通公众等利益相关者都可能成为参与者，扮演着各种角色。其中，政府处于核心地位。它是公共知识的主要需求者、生产活动的组织者和合法性的仲裁者。同时，它本身也是重要的公共知识生产者，拥有包括下属专业机构(例如政府直属科研机构)以及统计部门在内的庞大的生产体系。此外，它还是公共知识的最终使用者。其他行动者参与公共知识生产的最终目标都旨在影响政府决策。 (2)生产过程。公共知识生产是一种制度性活动，遵循一定的程序。一般包括如下四个基本阶段：提出知识需求、表达知识主张、交流与辩论和合法化。公共知识的生产过程与公共决策过程紧密交织在一起。提出知识需求往往发生在公共决策的议程设置阶段。决策议题限定了应当研究什么问题，即确定了公共知识生产的对象。议题往往有很多面向，受时间和资源的约束，决策不可能关切所有面向，只能关注那些重要问题。然而，究竟“什么问题是重要的”，行动者往往各有其倾向，争夺“生产对象”界定权也就不可避免。表达知识主张发生在决策方案制定阶段。方案提出者通过表达知识主张论证其方案的合理性。不同群体的表达形式、风格和渠道往往有较大差异，例如，专家知识多为专业性的研究报告，表达风格严谨，充满了专业术语，多用数字证明其客观性。企业的知识主张多以广告形式呈现，通过实物展示，证明其产品的可靠性。普通公众的知识主张多为经验知识，特别是亲身体验，具有很强的主观性。交流与辩论发生在决策方案选择阶段，行动者就其知识主张与其他行动者互动，交流各自观点，反驳对立主张，辩护自身主张。理想情况是不同的知识主张经过交流和辩论整合而达成关于决策议题较为全面和客观的认识，大多数行动者就事实判断达成了某种程度的共识；但也可能行动者在交流后对事实判断仍然存在很大分歧。无论哪种情况，最后都需要公共权威裁决到底何种知识主张作为决策的知识基础，这一裁决过程即为公共知识主张的合法化。合法化在决策颁布阶段进行，决策者在此阶段确定最终决策方案，并通过法律、行政命令等形式予以合法化，支持该方案的公共知识主张也随之被合法化。需要强调的是，如同产品经过质量检验后并不一定就是合格产品一样，经过合法化过程确认的公共知识主张并非就一定具有强公共性，因为裁决机构和程序本身的权威性不足有可能削弱人们对它的认可程度。 (3)生产空间。一般认为科学知识生产发生在科学共同体内部，这是科学自主性的必然要求，不应该受到其他机构和组织的干预。而科技决策相关公共知识生产，则超出了科学共同体的范围，在更广阔的公共领域中进行④。这些公共领域既包括正式的政治系统所提供的空间，例如议会、法院和行政机构，也包括政府平台之外的广场、街道、公民论坛等公民自发公开表达知识主张的平台和场所。大众媒体也是极为重要的公共平台，能够把知识主张传递给多数社会成员。除了上述有形的机构和场所外，随着互联网的兴起和广泛运用，虚拟网络这种新型的公共领域在公共生活中日益发挥重要作用，特别是在那些现实公共空间受到严格限制的社会里，更成为公共表达和讨论的最为重要的公共空间。 (4)生产组织形式。科学活动之社会性的本质特征在于它是一种社会组织。这种组织对行动者具有结构性的影响，科学家就是在这些由组织设定的框架中进行日常的知识生产的。[21]公共知识生产无疑也是一种有组织的社会行为，受到组织形式的结构性制约。对其组织形式的考察至少应该涉及：①参与生产的组织及其组织化程度。政府、大学、科研机构、产业组织、公民社会组织和大众媒体是公共知识生产中的主要的组织类型。在不同的社会中，同类组织的组织化程度、组织资源和行动能力往往有很大不同。②组织之间的分工与协作关系。通常政府在公共知识生产中处于核心地位，应该着重考察其他知识生产机构与政府的关系。③政府内部的相关组织体系。考察政府机构内部围绕公共知识生产形成的分工情况，包括权力的集中与分散程度(是由单个部门主导还是多部门协调)、行政分层特征(金字塔结构或扁平结构)等。 (5)质量标准。衡量科学知识生产的产品是否合格的主要标准是科学合理性(可重复性、客观性、逻辑一致性等)，而鉴别公共知识生产产品的优劣，要看其公共性程度，即对科学合理性、经济公有性和政治合法性的符合程度。质量优劣取决于这三个维度的复合表现。在特定社会文化中，三种公共性被赋予的权重可能不同，人们可能相对更看重某个维度而相对忽略另一个维度。此外，对三种性质的具体测度标准可能也因社会文化而异。以科学合理性中的客观性为例，美国人看重知识主张的量化程度，而英国人主要看重具有良好公共服务记录的社会精英个体之间的协商一致程度，而德国人看重代表性机构之间的协商一致程度。[16]264－267 (6)质量控制机制。科学知识的核心质量标准是科学合理性。它的基本控制机制是科学共同体自主进行的同行评议。公共知识的科学合理性也仍然由专家同行评议来实现，但与科学界同行评议不同，其知识来源的代表性将大为扩展，参与评议的不仅有科技专家，还包括社会科学家、行政专家、实践专家和相关人文学者。此外，评议过程与行政过程紧密结合，这也是公共知识生产的典型特征。“当市场扩大并开始依赖于外部资金、通常是国家资金时，这种正式的同行评议过程不是被取代，而是被通过委员会以及各种其他程序的更加官僚化的质量控制形式所补充。”[22]公共知识的经济公有性通过合理的知识产权制度和信息公开机制实现，前者要求知识所有权的垄断程度在保护创新者的积极性与保障公共利益之间维持平衡。后者意味着公众对公共知识生产拥有知情权，他们可以便捷地获取决策议题相关知识，同时，生产过程保持较高的透明度。至于政治合法性的控制机制，现代社会中政治合法性主要为法理型，它意味着公共知识生产的规则必须经过公众的同意和授权，并且这种规则得到严格执行。实现这两者的关键都在于有效的公众参与。 (7)公共问责机制。公共问责制起源于西方的政治管理，最初专指行政问责制，指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、要求其承担否定性结果的一种规范。[23]问责和权力密不可分，它的逻辑基础是有权力就必然要负责任。只要在权力范围内出现某种事故，必须有人为此承担责任。公共知识生产是一种政治活动，当因事实判断出错导致科技决策失误时，掌握了公共权力的行动者也必须承担相应的责任。与行政问责制类似，对公共知识生产体系的公共问责制的理解也主要应从问责主体、问责客体、问责范围、问责过程和问责结果等方面来把握。各类行动者中，政府是公共权力的主要行使者，因此毫无疑问它必须承担相应的责任，包括道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等。除政府外，其他行动者，特别是掌握知识权力的专家应当承担何种责任，是否应当以及如何对其问责，仍有较大争议，有待深入探讨。 (8)生产制度。在特定的社会里，为规范公共知识生产，国家以法律、法规和指导方针等形式对以上七个方面做出具体安排。这就是公共知识的生产制度。例如，前文提到的美国《联邦咨询委员会法案》，以及英国政府科技办公室于1997年发表的《政策制定过程中的科学咨询》(该文件至今已修订3次)[24]、欧盟委员会于2000年发布的文件草案——《预防原则》(讨论用)等等。它们为生产过程中的社会行动提供了制度舞台。在生产实践中，由于制度本身的完善程度和可执行性等因素，行动者可能偏离制度规定，或是遵照一套与国家明文法规不一致的非制度性规则。这种情况在转型社会中较为普遍。 特定社会的公共知识生产体系总是在更为宏观的制度和文化框架约束下运转。这些制度因素包括政治与行政制度(包括政治体制结构、权力机构设置、决策规则等)以及与决策议题所在的政策领域直接相关的科技决策制度。而文化主要指政治文化(例如公民对公共权威的认同度、政治参与意愿等)和科技文化(例如公众科学素养)。这些制度和文化因素可视为公共知识生产体系的外部环境，限于篇幅，本文不展开讨论。 四、结论与展望 在这个同时具有知识社会与风险社会特征的时代，科技决策议题的相关事实呈现多重维度。事实判断不再简单地由科学知识提供，而是基于混合着科学技术知识、社会科学知识、人文知识和公众常识的共识性认知，即公共知识。这种知识不仅应当满足科学合理性的要求，还应该同时具有经济公有性和政治合法性。公共知识不能简单地通过科技决策咨询获得，而是具有特定认知方式和价值倾向的多元行动者，在既定的制度和文化等情境下，开展的社会互动的产物。这一特殊的社会行为即“公共知识生产”。公共知识生产作为一种制度化的社会活动在各国普遍存在，并形成了各具特色的复杂体系。我们可以从行动者及其角色、生产过程、生产空间、生产组织形式、质量标准、质量控制机制、公共问责机制和生产制度等八个方面把握其特征。 作为一个新的研究主题，“公共知识生产”有许多问题值得进一步研究。首先，需要更加深入的理论阐释。例如，公共知识生产与科学知识生产、一般知识生产有何异同？是否存在一般的生产模式？是否有更好的分析框架？其次，需要更多的经验研究。公共知识生产发生在具体的社会制度和文化等情境里，需要分析特定的公共知识生产体系是如何形成、运转和演化的。这类分析的层次应该包括宏观层面的国家或区域，中观层面的特定科技政策领域以及微观层面的具体决策。此外，还需进行我国的经验研究。PX项目、核电站建设、转基因作物商业化等决策议题之所以引发了公众的强烈质疑，很大程度缘于我国公共知识生产体系的公共性危机。学者们有责任去探究危机形成的机理，提供化解危机、重建共识之道。最后，在研究方法上还需注重案例研究和比较研究。对于后者而言，纵向的历史比较与横向的国别比较同样重要。 收稿日期：2014－05－06 注释： ①科技决策一般可以理解为关于科学技术本身的决策以及以科学技术为基础的决策，本文所指的科技决策包括这两种类型。 ②公民认识论预设了民主政治制度这一前提。在该前提下，政治制度安排与公众的集体认知方式相一致，因此可以不需要考察制度的影响。然而在非民主国家，公民的集体认知倾向与制度安排可能是分离的或冲突的。 ③以转基因食品商业化决策为例，伦理学者关于转基因食品对人类伦理造成的冲击、经济学者对转基因食品经济效益的分析、分子生物学家对转基因技术科学机制的分析、食品安全学者对其营养成分的研究和生态学家对其生态影响的评估都是对“转基因食品安全性”这一复杂事实的多角度理解，它们相互补充，不可相互替代；它们之间也存在冲突，既发生在学科与学科之间(例如，分子生物学家大多认为转基因食品是安全的，而生态学家大多认为其存在潜在的生态风险)，也发生在学科内部(例如，法国科学家塞拉利尼的“食用转基因玉米导致小鼠致癌实验”引起了食品安全学者内部的争论)。 ④狭义的科技决策相关公共知识生产，仅指由政府组织在其管辖的公共领域内开展的、正式的制度性生产活动，这也是各国占主导地位的公共知识生产活动。然而，实际上，仍然有许多公共领域，例如传统上自治的公民组织以及一些新兴的互联网平台，未纳入政府管辖范围。广义的科技决策相关公共知识生产则泛指在所有公共领域内，对作为集体选择之基础的知识主张予以检验、评估和合法化的所有集体行动。我们可据此将公共知识生产体系划分为政府和民间两大部分。