略论我国古代监察制度的运行机制和方式，本文主要内容关键词为：运行机制论文,我国古代论文,制度论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D929.4文献标识码：A 文章编号：1007 —6522（1999）05—0062—07
中国古代监察的对象和内容十分广泛，从中央百司到地方各级机关，从三公九卿到百僚，从行政到司法，从财政到军队，可谓自皇太子以下无所不监，无所不察。但在交通信息传递十分落后的封闭式的小农经济社会里，如何对于政府的决策失误和官吏的违纪违法、失职渎职行为防患于未然，或者迅速及时地发现并予以补救和纠正，防止更大的失误。对此，历代封建统治者处心积虑地设计了一套多形式、多渠道、全方位的监察动作机制和方式。
一、运用审核文书方式的决策施政程序监督
在封建国家机器运转过程中，从皇帝到各级官吏的权力实施，主要通过一系列的不同文书的起草、颁发、上传下达和执行来完成的。因此，公文和文书直接反映了国家和官员的政务活动的情况。而对于文书的审核，不仅可以保证文书有较高的质量和高效率地处理，促进行政效率的提高；而且可以从中取得信息反馈，了解到法令执行的情况，作为制订和调整统治阶级政策的依据，有利于统治者制订出比较切合实际的政策法规；还可以及时了解官吏优劣的真实情况，是监察信息的重要来源。所以，实行全过程地审核稽查文书则成为封建监察制度的最基本方式和手段，并形成了一套呈送审核、催办注销、检查照刷等一系列严密的程序。
（一）受公卿奏事，举劾案章。这是秦汉时御史通过收受文书进行监察官吏的一种手段和方式。《汉书·百官公卿表》说，御史中丞，“在殿中兰台，掌图籍秘书。……受公卿奏事，举劾案章”。所谓“受公卿奏事，举劾案章”，就是通过接受公卿奏事文书，如发现有违失则纠劾之。
（二）封驳制度。封驳指封还皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的章奏。秦汉以后建立起来的门下省是审察政令、签署奏章的封驳机关，各类政策法令等文书必须经过门下省的检查审议，中央各部上奏的一切文书都得经过门下省的总理典正，审核式副署，尔后才决定处理意见。这对于监察方式的发展具有重大意义，使言谏系统对政府的决策监督落实在公文程上。诏令下达门下省，这样专任门下职事的侍中，不仅有权在形成诏令之前参与商讨，坚持异议，而且在诏令形成之后也有法定权力可以谏诤，甚至有权封还诏书。实践证明，这种监督方式在一定条件下是有效果的。
《新唐书·职官二》说：“凡下之通上，其制有六：一曰奏抄，二曰奏弹，三曰露布，四曰议，五曰表，六曰状，皆审署或覆奏施画制可而行焉”。给事中在审署申覆中，对“百司奏抄”中有不当之处，可予以驳正。凡三司会审的案件，“若刑名不当，轻重或失”，给事中有权驳回，依法重审。唐文宗时，三法司审理王晏平一案，三次上奏判处死罪，给事中韦温审核罪状，认为法不当死，故三次驳回上奏，最后三司将王晏平判为减死贬官，上报皇帝批准，“文宗深奖之”。凡吏部奏请授职文武六品以下官，给事中有权进行审查，“校其士历浅深”，“访其德行，量其德行，量其才艺”。若委不当或政绩不真实，则驳还其奏章。凡工部奏请兴作之目，及申报工程所需数，亦由给事中依法审查其是否合理，再转达政事堂会议。可见，这种封驳制度主要防止决策失误，是一种政治意义上的监控，属于着眼于事先防止的监督方式，体现了监察的预防功能。在封建政治制度下，这种预防功能尽管极为有限，但是或多或少使君主专制政体具有一定的自我调节作用。
（三）文册申报备案稽考制度。秦汉以后，御史机关虽不再负责掌受百官公卿奏章和管理中央机要文书，但根据监察工作的需要，涉及人事、经济、司法等重要文册、案牍和财经报表仍须申报监察机关备案稽考。
清代文册送报制度十分周密系统。如户科稽查财政财务文帐范围相当广泛细致，凡在京各部院支领财物、直省钱粮奏销交盘、漕粮、盐课、各仓粮斛册等均得送户科察核。为防止建筑工程中的浮开冒估的贪污行为，清政府规定事前确估题报，以防患于未然。工竣之后，还必须造册题报。
行政机关有关文册必须按明文规定送监察机关备案、审查，这就从制度和措施上保证了监察机关对行政监督的主动权，使监察对象的权力运行受到程序性的制约。因此，应该说这是一种具有实际意义的约束机制和监控方式。
（四）注销制度。所谓注销，是指每件事情办完之后，要及时办理注销手续，以示了结。如果发现有稽延迟误等情节，则行参奏穷治。因此，注销的实质是监督机关对政府机关奉旨应行事件及平时各类行政法规的执行情况进行检查的一种手段。
明制：凡皇帝批准执行的奏章，由六科按执行机构的职权范围分类抄出，并附上自己的意见分送各部执行。而六部诸司对所有奉旨应行事件，勒限奏报，按时办理则予以注销，拖延时间则予以参奏。
注销制度，是我国行政制度史上非常有意义的管理制度，也是一种行之有效的监督方式。它可以及时纠举衙门临事之稽延积压之弊，有效地避免了各级官员在办事过程中，事前不请示，事后无检查、督促和奏销的现象，从而大大提高了行政效率。
（五）照刷文卷。照刷文卷又简称“刷卷”。照刷的字意是“明察曰照，寻究曰刷”，即仔细检查的意见。照刷文卷作为一种监察方式，就是在一定期限内对有关机关办理的政务公文情况进行全面检查清理，以检验各衙门政绩优劣及公事违失。因此，它是一种事后的监察方式。
从受理奏章审核诏敕到稽考各类文书，从注销文卷到照刷文卷，这就构成了监察机关通过检查文书对官府政务活动的全过程监督机制和方式。这种监督机制和方式既有事后监督，又有事前和事中监督，体现了预防为主、惩治为辅的监察原则。
二、实行出使地方的巡察监督
监察官代表朝廷巡察地方政事，是我国古代监察机关所奉行的一种传统监察方式，也是中央监督地方的最基本的行之有效方式。
综观历代监察官的巡察方式可分为定期和不定期两种。定期巡察是中央对地方的一种经常性的巡回监察，它按规定时间定期巡察地方，监察官吏。如汉代刺史常以八月出巡，岁终尽诣京都奏事。
宋代由监司定期巡察州县，制度十分严格。规定诸监司每年一遍定期巡察州县。提点刑狱则二年巡察一遍，须在次年正月，将已巡的地方按时申报尚书省。诸监司每岁须巡视地方，限5月下旬起发，至7月15日以前巡遍，并将每到一处的月日时间申报尚书省。凡诸路监司不按期巡察，令御史台弹劾。若巡未遍而移置者，至次年岁新官未到，即见任官春季巡遍。
定期巡察制度，一般实行分工定点巡视。汉代的十三部刺史，唐代的十道按察使，宋朝的诸路监司，元代的二十二道肃政访司，明代的十三道监察御史，清代的十五道监察御史都是属于定点包干巡察。这种定期定点的巡察制度，反映了封建统治者对地方监察的高度重视。
不定期巡察，一般是皇帝根据形势需要，临时选派政府大员带敕巡视地方，事毕即归朝复职，任期也不长，并不固定巡察时间。这是一种随时随事巡察制度，具有较大的灵活性。
历代巡察职责主要有四大项：一是弹劾不法，考核官吏；二是审录复查案件，平反冤狱；三是广施恩惠，救济贫乏，考察政教民情，检查地方各种政务；四是荐举人才。
监察官或大臣带宪巡察地方，不管是定期巡察还是临时巡察，都作为中央的特使，“奉制巡按”，“持有制命”，直接对皇帝负责。因此，权力很大。
御史巡按地方一般采取或明察或暗察的方式进行。明察是公开监察官的身份，到官府吊刷卷宗、审录罪囚，到社会采访，接受百姓诉讼。通过公开检查、调查方式实施监察，有时还将视察的内容公开通知州县，称为刷牒，州县据此预作准备。但刷牒制度弊病很大，客观上为地方官营私舞弊起到了通风报信作用，故宋徽宗时曾下诏取消刷牒。巡按明察可起到震惧州县、警示官吏的作用，但又往往出现御史来时轰轰烈烈、一去则故态复萌的蔽端。
暗察是一种不张声势地深入民间微服私访的方式。如《后汉书·李郃传》载：“和帝即位，分遣使者，皆微服单行，各至州县，观采风谣”。所谓观采风谣，就是巡察大使深入民间采访评价地方官政绩优劣的民谣，作为实施监察的参考依据。唐朝采访使的监察方式之一就是潜于“人间听察细事”。金世宗时还特设暗访御史，微行州郡，谓之“行路御史”。明朝御史《出巡事宜》还明文规定：“凡考察官吏廉贪贤否，必于民间广询密访，务循公议，以协众情”。监察官实行便服暗察，由于被察者并不知道，事先很难准备，搞弄虚作假，或通关节，因此，所获得的官吏治政信息具有较大的客观性。如《明史·周新传》载：“新微服行部，忤县令。令欲拷治之，闻廉使且至，系之狱。新从狱中询诸囚，得令贪污状。告狱吏曰：‘我按察使也’。令惊谢罪，劾罢之”。这是说的明成祖时，周新任浙江按察使，入浙后不事张扬，却常常微服私访，有次微服到某县去察访，那县官错把周新作为草民捆起来关进囚房，周新乘机在囚犯中调查，最后依据从囚犯们那里听来的县令贪墨的实情加以弹劾免去了那县令。又如《清史稿·刘统勋传》载，刘统勋去河南杨桥勘查工程时，见工程延误，治河的官吏以干草缺乏为由，已耽误工事月余，“统勋微行，见大小车载刍茭凡数百辆，皆弛装困卧。有泣者，问之，则主者索贿未遂，置而不收也。即令缚主者至，数其罪，将斩之。巡抚以下为固请，乃杖而荷校以徇，薪刍一夕收立尽。逾月工遂竟”。
出巡监察这种方式，由于改变了那种靠坐镇受理吏民检举、诉讼的单一被动监察方式，而实行走出监察衙门检查调查的主动出击监察方式，因此，在一定程度上减少了那种坐镇监督容易出现的虚监、失监的官僚主义现象，大大提高了监察的实际效果，使地方上的一些不法官吏及时受到惩治，有的贪官污吏望风弃官而逃。这类例子历代有之。
由于巡察监察的有效性，因此，它成为我国古代社会长期沿用的一种基本监察方式，起到了中央对地方的监控作用，有力地维护了封建专制主义中央集权统治。
三、采取亲临现场督察的随事监检
凡遇国家重大政事、礼仪、经济和军事等活动，监察官亲临现场实行监督，这是中国古代常采用的一种监督方式，这种监督方式在御史产生之日就实行了。
秦汉以后，御史现场监察范围非常广泛，凡遇朝会、祭礼、仓库出纳，犯人斩决，军队出征等，都有御史前往监视，并逐渐成为制度化。
（一）监朝仪和祭礼。朝廷礼法是封建纲常的重要组成部分。检查朝班时百官的仪态行履，以维护朝廷的秩序和尊严，自汉代叔孙通定朝仪始，一直列为封建监察机构的重要职责。《汉书·叔孙通传》载，长乐宫置酒，“御史执法，举不如仪者辄引去。竟朝置酒，无敢歡
失礼者”。《后汉书·百官三》云，后汉凡祠郊庙及大朝会大封拜，则侍御史监威仪，劾违失。曹魏创设殿中侍御史二人，每有朝会，殿中侍御史头发上插着白笔，端坐在殿旁，准备奏举不法。
（二）监试。隋唐明清之际，科举成为选拔官吏最重要的途径。为了保证科场的严肃性，防止考场中的种种营私舞弊行为，凡乡试、会试、殿试都派御史到考场充当监试官。
御史监考在唐代已成为一种制度，对于科举考试，御史台有责任派人前往监督。
（三）监决。为了避免滥杀无辜，中国古代实行御史到刑场监决制度。唐朝规定，凡处死囚犯，御史台须差一名御史监决。倘若有囚犯称冤，并发现所执行的案件有明显的冤错时，有权决定暂停执行，并立即向皇帝奏报，请求重新处理。这样，囚犯在临决之前，仍有伸冤机会。
（四）监视钱谷出纳。古代粮库、金库是财经的要害部门，承担着贮藏周转金谷的重任，其管理中最容易出漏洞的是财物出纳之际，如克扣、以次充好、盗窃等弊端。因此，为了防止钱帛粮谷出纳时营私舞弊，唐代时就派御史监督出纳。
库藏仓廪关系到封建的经济命脉，封建统治者为加强对它的监督检查，实行就地监其收放的现场监督方式，是十分必要的，这比那种空行文牒，莫审盈虚的纯粹稽帐方式有效得多。
（五）监军。汉唐间多是在军队出征时才临时差遣御史随军监察，其中也有常驻军坐镇监督的，这两种监军方式都属于现场直接监察。它对于控制军队和及时反馈军情具有一定作用。但由于御史不懂军事，且又代表皇帝行使职权，故常出现监军御史横加干涉军务的弊病，有鉴于此，宋朝以后御史监军逐渐改为巡按方式。
现场监督实质是一种跟踪式的随时监控，即过程监控，目的是力求尽早发现问题，事中纠正和中止，防止因“时滞”而带来重大失误和损失。
四、采用参政方式的实时监督
参政监督，就是监察官通过参与国家有关政务工作来实施监督。它既是一项监督权力，又是一种重要的监察途径。参政监督可分为直接与间接两种形式，直接形式是监察官通过直接参与国家行政、经济、司法等活动进行监察，间接形式是监察官通过议政，对国家和社会事务管理提出意见、建议，辅佐决策，运用谏诤权发表对国家各类重大问题的见解、建议，参助决策。中国古代参政监督具体通过知政、议政、参政等层次性的途径实现的。
（一）知政。知政即监察官通过预知政事实行监督。任何有效的事先监督，首先必须预知政事，如果国家重大政事信息不与监察机构及时沟通，甚至对监察机关实行封锁，那么监察官很难或无法对国家的政治、经济、司法等决策及决策的实施实行监督。因此，让监察官知政则是保障监察职能实施的前提条件，是政府主动接受监督的一种表现。为此，中国古代封建统治者通过文书收转、连署、备案和允许监官入阁听政等制度为监察机关的知政创造条件。
（二）议政。议政是监察官通过参与国家政事的预议进行监察。在中国古代，不仅谏官有充分的议政权，而且御史也有较大的议政权。监察官参与议政的方式有三种：一是侍从皇帝，随时议政；二是入阁参与朝议；三是上奏章议政。前二种都是监察官预知政事的重要途径，又是参政的基本方式。
（三）参政。这里所言的参政，是指直接参与国家有关政事活动，并具有一定的政事决定权。中国古代监察官的参政监督内容，主要有参与官吏选拔、考核、司法审判等事项。
监察官直接参与人才举荐，显然不仅仅是一种人事监督权，而具有一定的人事权，这种人事权与其黜陟能否的职能是一致的，它保证了监察职能的实现。
考核与监察是并行考察官吏的手段，两者相辅相成，相互制约，目的都是为了促使官吏更好地执行国家的使命。因此，中国古代御史机关在举劾违失的同时，还有考课百官功绩的权责，御史在参加政府的考课工作中进行对百官的监察。
御史参与会审是中国古代监察机关对司法工作进行监督的传统方式和主要途径，也是维护法律正确实施的重要手段。
在中国古代，对一些重大疑难案件或诏狱往往采取多方联合审讯，其中御史属于会审法官之一。御史参加审判活动，责在监督和参预审判活动，防止法官一人武断专横所有狱讼大案。
御史参与会审案件，是作为法律监督机关参与司法审判，执行查核监督的职责。这种司法监督的特点，不是在审判已经发生法律效力的裁判作出以后的补救性的审判监督程序，而是一种与司法审判的同步检察。因此，它不是一种事后纠错的审判监督程序，而是一种直接参与审判的现场监督。它有利于制止官吏的枉法舞弊，避免一些冤狱的出现，减少一审或纠正原判中的错误。
御史参与司法审判的出发点是加强对司法审判机关的制约，但由于御史是作为皇帝的代表参加的，因此，在皇帝不断扩大御史的司法职权的情况下，其司法权往往超越监督职权的范围，有时甚至包揽司法，操纵刑狱，造成封建司法的混乱，这是御史参与司法审判的一个弊病。
五、利用受理检举申诉途径的事后监督
受理吏民的检举揭发控告是监察机关监督官吏的重要依据，也是监督官获取官吏不法行为信息的途径之一。因此，中国古代统治者不仅赋予监察机关受理涉及官吏非法违失的检举和控告，而且提供多种受理检举、上诉的途径，以保证检举诉讼渠道的畅通。
（一）设登闻鼓、立肺石，提供直诉途径。登闻鼓，是指有冤者敲击朝堂外所置大鼓，以求朝廷申冤的一种直诉形式。肺石，是指有冤无处申者站在朝廷门外赤色石上，以求朝廷申冤的一另种直诉形式。
（二）设匦以受四方之书。匦相当于今天的检举箱，武则天时设置。
（三）直接受理检举上诉状。在中国古代，民众之间的争讼大案，如果不涉及官吏非法违失制造的冤狱，御史机关一般不受理；如果牵累官吏的，则由御史受理。
御史受理诉状有严格的程序，原告者只能自下而上逐级申诉，一般禁止越级诉讼。因为越诉行为既不利于案件及时、正确的处理，又给上级司法机关带来不必要的麻烦，监察机关受理诉状，目的是从中发现和了解各级司法部门断案是否公允和及时。
综观中国古代监察制度运行机制和方式，我们可以从中得到以下启示：
（一）严格规范的检查制度，是提高监察效能的重要手段。中国封建监察机关通过检查文书、派员巡察等方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，这有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。从我国近几年反贪斗争中检察机关立案侦破的贪污、贿赂案件中有60～80%来自群众举报，这说明人民群众监督的作用，但也反映了监察机关本身缺乏主动性。我国现行的监察法规明确规定，行政监察机关具有检查权，但这种检查权在实施过程中缺乏定期性的普遍检查。因此，监察机关应充分利用检查权，增加执法监督工作的广度和力度，有效发挥监察的补救功能。
（二）实行文书备案、审查、注销制度，是一种有效的权力制约机制。我国古代行政法规定，行政机关的重大政务需向监督机关备案、注销，这是一种对行政机关权力运行的程序性的外部制约，反映了封建监察工作在某种程度上的规范化和严肃性。这种权力制约方式启示我们，要完善社会主义的行政权力制约机制，必须强化监察机关对行政权力运行过程程序化的监督制约机制，如规定重大政务活动的备案、审查、注销制度是非常必要的。它可以起到未水筑坝、未雨绸缪的作用。
（三）自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。中国古代监察官受命皇帝巡察，史称代天子巡狩。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。近年来，中央实行委派稽察员和巡视员巡察国家大型企业和地方吏治的制度，这是对古代御史巡按制度的继承。它弥补了现行地方监察机构权威不高、独立性不强、监察不力的不足。因此，应大力推行这种派员巡察制度，并可进一步实行自上而下层层派员巡察，以收监察之实效。
（四）实行现场监督，是防止重大政事失误的必要措施。封建统治者在进行重大政务活动时，实行派监察官现场监督，防患于未然，这是一种积极的监察措施。但是，新中国成立以来，我们一直把监督工作的重点放在“查错纠偏”上，偏重于追惩性的事后监督，而忽视行为发生前的预防和进行中的控制，使得监督机构陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面，这不能不说是现行监察工作中的一个缺陷。因此，如何借鉴古代现场监督的经验，改变被动监督局面，是当前监察工作中需要研究的一个实际问题。
（五）参政、议政是实现监察权的重要保障机制。值得注意的是，中国古代台谏官的参政、议政权不是一种徒于形式的权力，而是具有实际意义的权力，如对政令的封驳权和副署权实际含有一定的决策权，监察官直接参与对官吏的选拔和考核，实际具有一定的人事黜陟权，这种权力一定程度上保证了监察权的落实。监督职能要在国家管理中有效地发挥作用，履行其职责，必须渗入各项具体的政务管理活动中，在参与中实施监督职能。社会主义行政监控必须积极主动地参与整个政务管理过程。
必须指出，尽管古代监察制度十分严密，但官吏腐败却久禁不治，贪官历代有之，尤其到王朝末期，几乎无官不贪，无吏不污，究其原因，根本上是由封建政治制度所决定的。在封建君主专制下，皇权至上，皇帝集权于一身，不受监督，因此，监察制度兴废和效果，取决于皇帝的品质意志及皇权的强弱。在官僚政治下，官僚享有等级特权，使为官者以升官发财为己任，借权营私被视为当然。官僚们为了维护彼此的地位、特权，官官相护，互相徇庇，结为朋党，这就成为官僚政治不可缺少的组成部分，否则就不可能在官场中立足。此外，封建监察机构是皇帝的御用工具，“秉旨”行事，惟上意是承，往往尸位素餐，形同虚设，对于皇亲国戚，“妄幸宠臣，权奸臣蠹”无能为力。可见，吏治腐败是封建专制主义制度的必然产物和毒瘤，是它无法医治的痼疾，是封建制度本身永远不能根除的社会历史现象。总之，我国古代监察制度运行方式具有事前监督、事中监督、事后监督相结合的系统化特点，力求对政府权力的运行实行全过程的监督，其中既有亡羊之前的预防，又有亡羊之后的补牢。这种监察机制的运行方式对于加强当前社会主义的监察制度建设具有借鉴意义。
收稿日期：1999—03—06