地方政府为何难以践行科学发展观？，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
10月12日，财新网全文刊发署名“慧昌”的文章梳理宜黄强拆自焚事件后，迅即引发一场关于“没有强拆就没有新中国”的大讨论。全国有600多家网站转载此文，更多的读者撰文发表观点。
讨论集中在以下方面：我们应该树立什么样的发展观？地方政府为实施地方发展战略，强拆是否在所难免？中国的城市化应该如何推进？在城市化进程中，地方政府应该扮演怎样的角色？城市化建设中的发展成本问题，应该由谁埋单？如何看待“积极政府”的双刃剑效应？等等。
《中国改革》2010年第11期刊登国务院发展研究中心研究员刘守英的文章，作为对这次讨论的一个小结。
推进快速发展的机制不改变，尤其是压低土地稀缺性和助推卖地机制的土地制度不改变，地方政府就不会转变发展方式，强拆、强征就仍是不惜使用的手段
2010年10月12日，财新网刊发了一位宜黄官员写来的文章。从作者表达的内容和评论的反应来看，所有卷入的人，事实上不自觉地陷入两极：一极是在阐明地方政府作为城市化的操盘手的行为合理性；另一极是从道义上谴责操盘手的无理。这两者其实不是在一个讨论平台上，无助于问题的解决。
本文无意加入对宜黄拆迁自焚事件的讨论，更不愿意卷入“以动机为评判是非标准”的抨击。因为一旦陷入这个层次，就失去了理性讨论的基础。
我更感兴趣的是，宜黄这位官员对地方政府主导发展亮明的观点，事关中国发展理念和如何转变增长方式的深层次问题，值得反思。
地方为什么不与中央保持一致？
中国到底应该用什么模式发展？现在形成一个十分有趣的现象。
中央政府一直在讲要转变发展方式，要科学发展，且理念越来越明确，调子越来越高。理论界对传统增长模式的抨击几乎到了口诛笔伐的程度，对新发展方式的理论支撑也越来越充分。
可是，具体到推动发展的地方政府，却继续沿用传统增长方式的热情不减，且颇有心得，尤其是在中西部地区表现更为明显。难道能简单地将其归结于地方政府不与中央政府保持一致吗？非也！
地方政府之所以在追求增长上，跟中央政府的发展观产生这么大的分歧，既有上面的原因，也有下面的原因，但更深层的是制度的原因。中央强调要实行科学发展，要转变发展方式，但是，新发展模式的体制机制尚未建立。对于地方政府来讲，就只好开会讲话时跟着喊要贯彻“科学发展观”，在具体工作中还是用原有的体制机制谋发展。
理论界对传统增长模式的概括是：依靠高要素投入(主要是劳动和土地)，支撑高投资和高出口。给出的药方是：将投资、出口拉动为主转向以内需为主，从依靠以劳动和土地投入为主转向以全要素生产率的提高为主。
但是，到了推动经济增长的操盘手地方政府那里，他们感到十分茫然：内需起不来，怎么办？还是靠投资和出口吧！至于要素生产率提高，对于以政绩为导向的地方官员来说，还是让未来的继任者来干吧！而且，在宜黄这样的中部待发展地区，尽管劳动成本在上升，低廉的劳动投入还是支撑快速增长最便捷的要素。
那么，土地呢？在中国，土地本来是一个极其稀缺的要素，但是，由于现行的土地制度是一套城乡二元、政府垄断、非市场配置的制度，法律赋予地方政府以土地的农业用途的倍数低价强制征用，转为非农用途，政府再作为独家供应者以“招拍挂”的市场化方式出让——这一进一出两个通道、一低一高两个价格，全由政府主导，他怎么会没有强征农民土地、强征农民财产的动力呢？
因此，地方政府通过土地征用，创办园区，土地这个要素稀缺性被压制，保证了以低土地成本来推动快速的工业化。不仅如此，土地还是银行最信赖的抵押品，这更提高了地方政府强拆、强征的动力。因为只要政府将征用来的土地进入土地储备中心，就能以土地抵押获得巨额城市建设资金，土地也便成为地方政府快速推进城市化的工具。
因此，在传统增长模式下，地方政府推进快速发展的机制不改变，尤其是这种压低土地稀缺性和助推卖得机制的土地制度不改变，地方政府就不会转变发展方式，强拆、强征就仍是地方政府不惜使用的手段，宜黄悲剧就不可能仅成一个历史个案。
发展的成本能否只算有形的物质成本？
长期以来，有一种观点认为，要缩短与发达国家的差距，必须快速推进工业化城市化。由于资本不足，不得不继续牺牲农民，继续低价征用农民的土地；如果过于尊重农民的发展权、过于讲究发展的机会，城市化、工业化的速度就放慢了。
这种论调有一定的道理。这一轮发展确实是利用了征地制度，靠牺牲农民的利益来支撑的。或者说，我们是靠牺牲农民利益保证了发展的低成本。但是，近年出现大量的征地、拆迁事件，包括宜黄事件表明，继续利用牺牲农民、以不公平来快速推进工业化、城市化的负面效应在不断显现。随着工业化、城市化进程的速度越来越快，面越来越大，受损的群体面也不断加大。这也是我们城市化过程中已经付出和即将付出的巨大成本。
从此次宜黄事件来看，中西部地区在快速推进工业化城市化进程中，社会成本将会更高。过去20年，东部沿海地区实现了高速的工业化城市化，但在发展中引发的征地、拆迁恶性事件和群体性不满相对少一些，主要是因为东部地区的产业发展，解决了受损者的就业和收入保障问题；同时，东部沿海地区也通过许多妥协性制度和政策安排，缓解了发展中的官民冲突。
在宜黄这类后发地区的工业化城市化进程中，其产业发展没有那么兴旺，地方政府财力不足，建设对土地的依赖更强，对农民妥协的能力不足，因而，更容易采取强制性手段，如此，就会出现更多的正面冲突。
在整个中西部地区，政府主导的工业化城市化，会形成更多的不满和冲突。尽管物质成本更低，但是，支付社会不满的成本更高。政府在评估城市化成本的时候，不能仅仅看到一个有形的成本，更应该看到无形的社会成本。城市化的整个全过程，不仅仅只有高楼大厦。如果这部分群体不能好好的融入城市化进程，他们的不满就会延缓城市化进程。
城市化有它自身的规律，我们可以用政府行为快速建立起一座座城市，但是，能否找到化解矛盾的捷径，将是对各级政府的严峻考验。否则，必然加大城市化的社会成本，甚至还难以解决。
什么是可持续的根本的城市化？
宜黄官员来信中，引发情绪型爆发的是他的“强拆——快速城市化——新中国”逻辑。
通过强拆建立的城市是我们需要的全部吗？事实上，国际上关于城市化的反思从来就没有停止过。
城市化应包括四个方面：一是土地的城市化，原来用于农业的土地转向用于发展城市、工业；二是就业的非农化，原来劳动者以从事农业为主，转向以非农为主；三是人口的城市化，从原来的农业居民变成住在城市的市民；四是生活方式的城市化，原来以农耕为主的生活方式，转向以城市生活为主的生活方式。
从现阶段大多数人对城市化的理解来看，土地的城市化、物质的城市化已经被大家所认识，被城市化的推进者所崇尚。我们看到了大量的土地转向城市用地，城市外延不断扩张；整个城市建筑越来越高密度，越来越现代。但是，城市化的后三个部分却大打折扣。
就业这一块，尽管有大量的人口到城市去谋生，但也出现了发展中国家城市化类似的问题，非正规部门的就业比例越来越高，存在就业不稳定、收入不稳定，容易带来社会不稳定。
人口城市化大大滞后于土地城市化。城市化的统计是以常住人口统计的，仍然低于土地城市化率。而且统计到城市化率的人口中，将近1.5亿是不享受公共服务的。每个城市还有数目不等的城乡结合部原住户，土地完全被国有化，但是，这些人仍然保持原有的户籍，人口没有城市化。
生活方式的城市化，是可持续的城市化的本质。现在进城的人生活方式没有改变，不能在城市落户，不能享受城市的公共服务和教育文化。他们大部分是“两栖人口”，在城市从事城里的工作，但是，在城市不能得到体面的居住，到一定年龄后，只能回到原来的农村。未来城市化的核心，就是要回归城市化的本质。从土地的城市化转向就业、人口和生活方式的城市化。
能否找到城市化的“第三条道路”？
在整个城市化过程中，对政府角色的认识走向两个极端：一个极端是政府应该是城市化的主体。理由是中国应该快速推进城市化，像西方那样花几百年来自然实现城市化速度太慢，必须由政府来主导推进城市化。
问题是，这种城市化是以政府征用农民土地、出让土地、抵押融资来推动城市建设，卖地让房地产商进行住房建设。这套模式见效很快，但是带来的问题也很多。政府成了投资的主体、利益的主体，也成了建设的主体。结果就是整个城市化，有城市没有人，有物质没精神，有政府没市场，制度性腐败，农民利益受损，社会不公平加剧。
另一个极端是认为政府完全当“守夜人”，完全由农民自发、自主推动城市化。这套模式现在从全国来看，有搞得好的，也有搞得不好的。更大的问题是，它与政府主导的城市化相对立。在现行二元体制下，农民无法市民化，包括规划、土地、社保、基础设施的投资、治安管理、资金的立项等等，都得不到政府认可，是一种“法外的城市化”，发展的可持续性受阻，农民权利缺乏法律保障。
能否找到第三条道路？从北京等地的实践来看，在城市化进程中，如果将政府职能很好地定位，就能够促进城市更健康、和谐的发展。
那就是，政府作为城市建设的组织者、服务者、制度的提供者，主动破解城乡二元体制的藩篱，对规划、土地、资金、基础设施、社保、人口管理等主动改革，将城乡结合部纳入城市发展区域，将城乡结合部农民的土地在城市一体化规划下完全用于解决农民的居住、产业发展、基础设施建设和社会保障，促进农民的市民化进程。
“宜黄来函”主要观点摘录
●强拆并非地方政府所愿。这里涉及一个很关键的问题，这就是发展成本的问题。中西欠发达地区与沿海发达地区相比落后至少二十年，中西地区财政困难，又普遍存在冗官、冗员、冗费等问题，“吃饭”与“建设”的矛盾十分突出。
搞城市建设需要进行大量的拆迁，如果迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准，政府肯定吃不消。
而与此同时，被高涨的地价和房价吊足了胃口的农民，做梦都想依靠政府征地实现一夜暴富的梦想。这种情况，要政府与被拆迁户就补偿问题达成一致意见，可以说难于上青天，于是被征地户、被拆迁户越级上访告状便成为常态。而地方政府为实施地方发展战略，强拆更在所难免，或者说不得已为之。否则，一切发展免谈。
●强拆容易出问题这是肯定的，但政府不能因为容易出问题就放弃不做。因此，剩下的就只是问题出的大小和是否可控，而会不会出大事、出了大事是不是控制得住，实在说，就要靠运气了。
●当大家都在对强拆政策口诛笔伐的时候，似乎大家都罔顾了这样一个基本事实，那就是每一个人其实都是强拆政策的受益者。君不见，当您安住在宽敞舒适的房子里、当您行走在宽阔明亮的大街上，当记者住在高级宾馆挥笔写就痛斥强拆政策文章的时候，您是否想过，您脚下的土地可能就是政府用强拆手段征来的？因此，从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个个“崭新的中国”，是不是因此可以说没有强拆就没有“新中国”？
●如果中国地方政府能像西方成熟市场经济国家那样，只充当“守夜人”的角色，即所谓的消极政府，不去积极干预经济和经济生活，就可以当太平官了，就不必去搞强拆了。但在中国这是不可能的，因为中国作为后发型现代化国家，要实现民族复兴、要赶上西方发达国家，这就决定了积极政府是当代中国现实和必然的选择，尽管它非理想模式。