政府预算理论分析——收支平衡与否和收支孰决原则及其组合，本文主要内容关键词为：组合论文,收支平衡论文,收支论文,预算论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算的基本业务活动是安排预算收支，预算收支原则包括表明预算收支间决定关系的收支孰决原则，以及表明政府预算收支数量对比关系的收支平衡与否原则，这两类原则都分别包括各种对应的具体原则。不同国家、不同的经济体制，同一国家不同历史时期因预算与经济的关系不同，预算收支原则也存在差别。
一、预算平衡与否原则中平衡原则的支配地位
预算收支数量上的对比关系形成的差额有赤字预算、结余预算和平衡预算三种。结余原则在私人经济具有支配性，家庭力图积蓄结余以备将来需要；私人企业以获得利润、积蓄资本作为目的，结余是其行为的内在驱动力。结余原则有利于政府在经济过热时平抑经济波动，但政府预算不应受结余原则的支配，收入不应超过支出过多形成结余，一是因为国家不以营利为目的，不需要积蓄结余，政府预算以国民经济为稳固的收入来源，没有必要积蓄结余；而且国家的政治性决定即使因某些理由需要临时经费，其财源也可由税收、公债及其他适当手段从国民经济中筹措。二是如果筹措收入超过经费额，年年把结余积蓄下去，会形成财政拖累而抑制国民经济发展。尤其在经济衰退时期，结余预算会扩大失业，使经济雪上加霜，更加萧条。
赤字原则便于政府在经济萧条期平抑经济波动，实现经济的持续性稳定和充分就业。经济衰退期需要政府增支减税，帮助经济走出困境，大量的公共投资使税收不足以满足支出需要，需要政府发行公债，即赤字预算。公债负债期限的久远性有利于举办长期事业，与金融政策相配合来调节经济，如果政府能够控制债务数量，会增加整个预算政策的弹性。但长期实行赤字预算，债务规模过度，预算的弹性就会因为债务成本的增加而减少，债务规模失控，政府会陷入“债务危机”，经济出现“滞胀”局面。在经济繁荣时期实行赤字预算，必然会导致经济过热。
为避免结余预算和赤字预算可能带来的效率损失，在经济发展过程中，预算平衡不失为预算决策所追求的一个基本目标。平衡原则是指在一定时期内，政府预算基本收支保持平衡。平衡原则有利于控制政府支出，避免政府支出过大而形成奢侈浪费，是经济平稳发展过程中的理想原则，可预防而不是治理通货膨胀，平衡原则在经济波动期会强化经济周期性波动的幅度，还可能会因人为中止已投资项目而使成本上升，效率下降，并使长期发展计划无法启动。
平衡的支配地位具有相对性。预算平衡具有实质性平衡和形式平衡之分，前者指经常收入与整个支出的平衡。赤字预算和结余预算是不平衡预算，但在预算形式上也是平衡的。赤字预算原则下收入总额为经常收入加公债等于全部支出额；结余预算下，将结余设置后备或周转资金列支，收支形式仍相等。预算收支平衡通常为形式平衡。预算平衡或赤字原则同私人经济的结余原则存在相互依存的关系，并因私人经济的结余原则才成为可能。私人经济以结余原则造成国民经济的经济余力，为预算加征税收、募集公债以供给意外开支提供财力；私人经济的结余原则则通过预算原则的适当控制而实现。
二、预算收支孰决原则中量出为入原则的决定性作用
（一）量入为出和量出为入原则的功能
预算收支孰决原则由量入为出和量出为入原则组成。量入为出原则，即以收定支，收入具有决定作用，收入是支出的上限，支出规模不得超过收入规模的限定。其理论依据是：预算收入在一定时期的有限性与社会对预算资金需要具有无限性的矛盾，以价值形式进行的预算分配存在预算支出不受收入限制的可能性，故而要求以收入限制对支出的需要。量入为出反映封闭型经济条件下预算自身收支的内在联系和运动规律，是计划经济体制下行之有效的预算原则，有利于限制稀缺资源的过度使用，但容易鼓励不负责任的现象，缺乏成本意识。
量出为入，即量出制入、以支定收，根据确定的支出组织相应的收入，支出具有决定作用，以支出规模制约收入的规模。坚持量出为入原则的观点认为预算支出不是建立在与收入的联系上，而是为了进行资源和收入的最佳分配，与之配套的预算技术原则是收支均衡原则。我国唐代中叶杨炎第一次提出“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋予人，量出以制入”。自亚当·斯密时代起，量出为入原则早已在英国等国家起典型的支配作用，其目的是培育市场，确保市场自发、自律机制的平衡作用，壮大经济实力。古典经济学廉价政府的理论模型主张在较小预算支出规模前提下实行量出为入，限制政府收入规模，避免侵蚀资本。随着市场的完备，良好的经济运行状态使政府收入规模扩大成为可能，使政府干预缺乏必要性，预算支出比可能征收的经常收入少，量出为入则有利于控制政府收入扩大。经济危机形成国家干预的客观要求，政府预算对国民经济的支配力得以强化，预算支出超越预算收入界限而膨胀，使预算支出对预算收入的优越性加强，量出为入原则有利于确保政府的经济干预。在建立福利国家的进程中，为了评价生活基础性设施和社会资本，充实完备社会保障制度，需要编制长期预算计划，用计算的合理增长率来扩大预算支出，支出先决主义使量出为入原则再次表现出支配性。
量出为入是西方市场经济国家居支配地位的政府理财原则。但我国古今一直奉行量入为出原则，在市场经济时期，需打破传统的教义，实行量入为出向量出为入的转变。
（二）经济形态决定量出为入、量入为出原则的选择
有人以理财主体的性质为依据，认为在私人经济中收入起决定性作用，受量入为出原则所支配；政府预算中支出则起决定性作用，受量出为入原则所支配。实践却证明这两项原则都可用于国家理财。选择预算原则的决定性因素也不在于经济实力、政府职能范围的大小，而在于经济形态的差别。经济形态是决定对量入为出和量出为入原则选择的依据，它包括封闭型和开放型两种。封闭型的经济条件下，收入具有决定作用，无论政府职能大小，收支矛盾被视为政府预算的主要矛盾，政府预算主要是筹集和供应资金，要求预算收支自求平衡，量入为出、以收定支，收支平衡、略有节余原则组合适合小农经济型、自给自足或统收统支计划经济体制等封闭性经济形态下的政府预算。从我国市场经济改革以来，政府职能的调整导致政府预算的职能多样化，分配形式和分配主体多元化，改变了预算运行方式以及预算收支的内容和形式，预算作用需要立足预算收支，着眼于配置、分配、稳定和发展经济的职能，进行全方位转化，由封闭型经济形成的预算收支“自循环”状态被打破，各项职能以支出加以体现，预算支出上升为决定性地位，收入退居第二位，总预算主体的经济形态大多呈现开放型，应选择量出为入原则。
政府预算活动可分为配置资源和使用资源两个阶段，各阶段的预算主体和经济形态的差异决定各阶段的预算原则具有差异性。在资源配置阶段，政府总预算的开放性要求首先应当量出制入。在资源使用阶段，单位预算的封闭性使收入成为决定性因素，必须实行量入为出原则。其中行政机构的基本来源须限定为预算拨款，以拨款之“入”制出；对事业单位应鼓励其开辟多渠道的资金来源，多收可以多支。“入”代表单位获得多方收入的能力，量入为出原则可用来鼓励单位面向社会，更多更好地提供人们所需要的公共商品，促进多元化事业发展格局的形成。可见，量出为入和量入为出都可成为政府预算原则，但要根据理财主体的经济形态加以选择。
量出为入原则的运作方式以界定政府职能为前提，对支出进行分层排序。政府预算的政治决策实际上是政府职责的预算化，政府各部门机构职能的实现需要一定的财力保证，预算收支计划就是政府完成职能而掌握的预算资金预定表。政府预算是为政府实现其职能服务的，政府职能是确定预算收支关系的现实出发点。政府职能对预算收支具有的决定作用表现为依职能所确定的政府事权具有优先权，财力的筹措和使用应服从于政府事权。量出为入就是考虑政府事权和职责所需的支出规模的数量界限来组织相应的收入，即政府职能决定支出规模，支出规模则决定收入规模。量出制入是实现政府职能的保证，以政府职能和支出作为把握财力规模的基本参照系。政府职能通过政治程序定位，在明确政府合理职能和必要支出任务的前提下，设计筹措财力的通盘框架，以此规制预算收入规模和结构，规范政府预算行为；量出为入原则一方面以政府及预算职能为依据，另一方面通过调整支出结构杜绝不合理支出，提高支出使用的效率，促进政府预算职能的调整。
政府职能通过预算支出实现，对预算支出要在总量控制的前提下优化支出结构，合理安排支出。在现实中为了避免预算规模过大、税负过重或发债过多而出现通货膨胀，导致国民经济的破坏，在量出为入的操作技术上，可首先将各项职能按主次和轻重缓急分层排列，并对各项支出确定其下限；然后对职能项目的不同支出方案进行成本收益分析，按分析结果排序确定优先权；对预算支出按国家机构经费，科教文卫、社会保障等事业以及公共投资进行分层排序，安排必须由政府承担的支出。通过设置机动财力、预算周转金或预备费等进行相机调节。
量出为入原则的支配性并非全然排斥量入为出，二者是对立统一、相辅相成的。虽然政府职能决定了预算支出的规模，进而决定预算收入，但政府预算收入也会制约预算支出的规模，片面强调量出为入可能出现“心有余而力不足”，进而制约政府职能的实现。政府界定职能除考虑国家政权性质、组织形式外，还须以经济发展、财力的增加为前提，考虑现实的财力规模，兼顾需要与可能。从预算运作总体的动态过程看，在以量出制人原则设计、规制总收支规模之后，在具体项目的运转上，在落实政府各职能的部门、单位预算范围内，必须量力而行，以收定支，有多少钱办多少事，以确保政府支出总规模不突破核定的总预算，维护量出为入和收支平衡原则的实现。
三、收支孰决原则与平衡与否原则的组合
预算收支决策原则主要解决三个问题：一是寻求收或支在时间上的优先确定权，二是确定预算平衡的基点，三是确定收入对支出或支出对收入在性质上的制约关系，量出为入实行支出先决主义，支出规模制约收入规模；量入为出则反之。收支孰决和平衡与否两类原则解决的问题不同，收支孰决原则主要解决后两个问题，能否平衡由平衡原则解决，完整的预算原则需要两类原则进行组合。
收支孰决原则中的量入为出原则可以和平衡预算、也可以与结余预算和赤字预算进行组合；同理，量出为入原则也可与这三项原则分别组合。若与平衡原则组合，则平衡的基点会有所不同，其中若量入为出原则与平衡原则组合，平衡的基点为预算收入；量出为入原则与平衡原则组合，平衡的基点则确定为预算支出，收支孰决原则必须为平衡原则提供平衡基点，却并没有解决是否平衡的问题。日本财政学家井手文雄提出收支互决或同时决定论，认为不可能与收入不挂钩而首先决定支出，支出应决定于收入，遵循量入为出原则；在依据收入决定支出后，不允许在决定的支出额以外再筹借收入，收入额应当始终被限制在支出额以内，量出为入又成了支配预算的原则；预算收支相互制约，预算决策就是谋求最终调整与平衡，收支最终是同时被决定的；这种中庸之道的折衷观点说明了收支的辩证关系，虽然支出一定要和收入联系起来决定，但它过于强调收支时间、而不是性质上的决定关系，忽视平衡基点的选择问题。
收支孰决和平衡与否两类原则的联系、差异以及两类原则组合在经济发展不同时期的功能性作用从西方收支原则的发展可略见一斑。西方市场经济国家不同的发展时期都采用“量出为入”的支出先决主义，而赤字预算只是20世纪30年代后才居主流地位，而且不同时期所起的作用不同。在市场经济初期，人们认为预算经费具有非生产性，筹措收入使资本量减少，阻碍或削弱生产力，预算规模对国民收入的比例应尽可能小，若收入大于需要将违反生产原则，故收入应受限于支出额，并以收支平衡原则提高政府预算行为的责任、义务。量出为入和收支平衡的配合基于经费额较之可能的筹措收入额小这一现实基础，由于经费数量小，以量出为入形成的年度收支平衡原则压制税收超过支出而增长，控制过度的收入，实现节约经费的目的。在经费膨胀，即在支出突破收入界限这种相反的情况下，支出对收入的优越性被强化而需要量出为入，均衡原则可压制支出超过经常收入即税收而增长。在经济繁荣时期，以加征税收为过热经济降温的对策会发生收入结余，用于弥补萧条时期收入的不足，实行量出为入和结余原则的配合，均衡原则崩溃；经济萧条时也使收支平衡原则崩溃，实行量出为入和赤字原则的配合，这一时期预算收入不足以满足支出的需要，收入不足额首先由经济波动时期积蓄的结余额弥补，若仍有不足，则允许依靠公债弥补赤字，意味着支出大于经常收入，赤字公债有待下一个经济波动时期的结余来偿还。在经费的膨胀超过可能筹措的经常收入、不得不依赖公债时，收入并不是遵循量出为入原则的要求被限制在支出范围以内，而是采取收入追随支出的方式，表现为收入不足，要求预算支出总额与经常收入相等的收支均衡原则崩溃，即收支均衡原则崩溃的同时，量出为入原则也崩溃，但这种崩溃不是永远的，危机被克服后再生产过程会再次顺利进行。以公共投资为杠杆的经费膨胀就会停止，预算收入也会增加，收支均衡再次成为可能，累积公债的还本付息也成为可能；但年度收支均衡原则崩溃，为了国民经济的均衡，均衡原则应改为多年长期预算收支均衡原则。可见，如果采取结余或赤字原则，则无论以量入为出还是量出为入进行配合，年度平衡原则都将崩溃，转为周期平衡甚至不存在平衡。
在市场经济条件下，预算支出的决定应以实现政府职能为中心，预算收入只是为支出提供保证，并不能成为预算支出的决定性因素，经济的开放性决定我国应采取量出为入、收支平衡的原则。虽然资源具有稀缺性，政府对资金的需要和社会能够提供给政府集中的财力有限，预算供求可能造成政府规模失控，但这是建立在政府预算安排缺乏效率基础上的一种假设，效率原则要求政府预算规模所产生的资源使用的机会成本不得高于市场所放弃使用该资源而可能获得的边际收益，进而对政府支出规模扩展构成了客观制约。
量出为入原则意味着应收才收，否决能收则收，可制约政府扩张收入的趋利性而形成的行为失范，有利于发挥市场基础配置作用，改变政府重收不重支的观念，促使政府有效使用稀缺资源。虽然预算必须与收入保持均衡来决定其规模，但严格按市场经济要求界定政府活动范围才是根本。量入为出将预算收入作为决定性因素，会促使政府以政治强权为支撑追逐收入，这无异于私人企业逐利，也是私人所不可力敌的，在经济发展水平既定条件下，容易扰乱社会分配秩序，势必影响新分配格局的形成，甚至阻碍预算收支活动的顺畅运行。
量出为入原则实质上是以公共需求为出发点，利用需求政策进行宏观调控，我国传统的量入为出原则有违宏观经济目标为出发点的研究思路，忽视了预算原则的经济效应，与我国当前扩大内需的预算政策相偏离。量出为入着眼于经济发展的全局安排预算收入，进行积极的平衡，实现社会收益最大化。有人担忧我国采用量出为入会导致支出规模失控，影响预算平衡，这种担忧混淆了收支孰决原则和平衡原则，将平衡原则静态和绝对化，甚至是将预算原则与具体操作方法混淆，表现在片面将量出为入原则与赤字预算划等号，将量入为出与收支平衡划等号。实际上，在我国政府和预算职能重新调整后，预算支出规模被相对压缩，实现量出为入更有可能缩小赤字规模以至最终实现预算平衡；即使出现了预算赤字，是否引起通货膨胀还取决于发行的公债量是否超过国民经济的承受能力，存在着立足于预算的政策调控而实现国民经济平衡的可能性。
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