我国银行业并表监管问题研究，本文主要内容关键词为：银行业论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前国际经济金融形势日趋严峻，突发事件不断增多，为提高竞争力，我国银行业跨行业、跨境业务也急剧发展、金融交易更加复杂，监管难度进一步增大。在实施“十二五”规划中，监管部门如何改进监管方式，提升监管效率，以并表监管来防范和化解银行整体经营风险具有重要的理论和现实意义。
一、并表监管的概念
并表监管(Consolidated Supervision)，亦称为合并监管或综合监管，是国际银行监管的一项重要原则。目前，关于并表监管的表述较为集中在巴塞尔银行监管委员会的相关文件中。如1979年3月的《银行国际业务的并表监管》(Consolidated Supervision of Bank's International Activities)中首次提出并表监管原则，将并表监管表述为“对每家银行的全球业务进行总体监控，而不仅仅满足于单一银行的稳健性”。1983年修订后的《巴塞尔协议》(Principles for the Supervision of Bank's Foreign Establishments)将并表监管阐述为“在银行于各地所从事的全部业务的基础上，母银行和母国监管当局对其所辖银行或银行集团的风险暴露程度(包括风险集中程度和资产质量)用资本充足率进行监测”。1997年发布的《有效银行监管的核心原则》(Core Principles for Effective Banking Supervision)把并表监管确立为银行持续性监管的首要原则，表述为“在并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报表”①。但巴塞尔委员会对并表监管没有进行具体、标准化的定义，只是从内涵角度阐述并表监管的本质特征，这是因为并表监管本质上是一种目标性监管，各国并表监管的程序和标准差异很大，应由各国根据其国情采取适宜的监管手段，如果硬性地强求一个并表监管的标准，只会适得其反。
学者们对并表监管也有不同表述。美国学者迈克尔·马丁逊②定义并表监管是母行和母国监管当局负责监控银行和银行集团风险的爆发(包括风险的集中和资产质量的恶化)，它们还在兼顾到跨国银行业务全局性的基础上，对跨国银行的资本充足率实行监管。我国有学者认为，并表监管是指对一银行或银行集团所面临的所有风险，无论其机构注册于何地，应在合并账表的基础上从银行或银行集团的整体予以综合考虑的一种监管方法。银监会《银行并表监管指引(试行)》中并表监管定义为“在单一法人监管的基础上，对银行集团的资本、财务以及风险进行全面和持续的监管、识别、计量、监控和评估银行集团的总体风险状况”。
笔者认为，虽然相关国际文件和学者们对并表监管原则的表述各异，但对其概念本身的阐述是相通的，即母国监管当局从银行或银行集团的整体出发，通过合并报表的方式，全面客观地评价银行集团的整体经营状况和风险程度，并进行持续、有效的监管。
二、我国银行业并表监管存在的问题
我国对商业银行并表监管的实践源于对外资银行的监管，其后相关的监管规定散见于《商业银行资本充足率管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》和《企业会计准则第33号——合并财务报表》等办法和规定中。2008年，银监会发布了《银行并表监管指引(试行)》，首次将银行集团纳入监管范围，弥补了我国长期以来的监管空白。历经几年的发展，我国并表监管已取得一些初步的效果，特别是在2009年世界金融危机蔓延之际，我国银行监管机构采取逆周期监管，较好地控制了金融风险。但是，我国并表监管的实践还不长，仍然存在一些问题。
(一)公共金融基础设施薄弱
一是没有系统的、正式的并表监管法规，各项零散的制度还存在不完善之处。1990年发布的《境外金融机构管理办法》主要对境外金融机构的设立条件和审批程序作了规定，对境外金融机构的持续性监管手段规定较少。1995年《关于加强境外中资金融机构管理的通知》和1996年《关于进一步加强境外中资金融机构管理的通知》也未在并表监管问题上作出实质性突破。2004年的《外资银行并表监管管理办法》专门针对外资银行，2008年《银行并表监管指引(试行)》，标志着我国并表监管从零散规定过渡到系统化阶段，其所界定的并表监管是针对在我国境内依法设立的法人型商业银行及其附属机构，但由于其属规范性文件，其法律效力的局限性使其构建的监管机制缺乏必要的权威，从而直接影响并表监管在实践中的效果。而且，“赢了官司输了钱”、案件执行不到位的现象时有发生，法制环境亟待提高；金融企业会计标准与国际最佳方法还有差距，投资者和监管部门合理评价银行的财务状况还有一定难度；外部审计师的专业水平、职业道德与要求存在一定差距，对银行提供的数据准确性有一定影响。二是系统性保护机制缺失，尚未建立存款保险制度，中央银行对经营困难的银行担当最后贷款人，国家财政成为最后的买单人。这种隐含的政府保护增加了道德风险，损害了市场机制。
(二)并表监管职责不明确
在我国分业监管与混业经营趋势冲突下，主要采取主监管者模式，但目前银监会对银行集团的主监管者身份和并表监管的具体权力并未通过法律法规予以明确，使得其实施并表监管时还存在制度障碍。如银行跨行业新业务的推出或新法规的出台通常需要较长时间，对风险的跨行业传播缺乏统一监测，监管部门之间也投入较多精力用于协调等。
(三)监管信息交流的范围和深度有限
近年来，中国参加了国际货币基金组织、国际清算银行、亚洲开发银行等多个国际金融组织，逐步加强了与各国金融监管当局的合作和交流③。通过正式监管合作机制的建立，促进了银监会与有关国家、地区监管当局进行信息沟通和交叉核实，但在落实层面，由于我国金融制度、监管制度的国际一体化程度较低，信息的收集交流途径主要还是依靠银行境外机构的报送，在与东道国监管合作时实行何种监管标准还未有效协调；与东道国监管当局的直接的、常规性的信息交流较少。同时，监管信息保密制度等相关的配套措施改革还未跟上等等，这都影响了并表监管的信息合作与交流。
(四)并表监管的范围和方法不明晰
实际操作中，商业银行是按照“半数以上的表决权”或者能够控制其经营政策的原则进行合并，而法规制度对合并报表范围的规定却不一致，如《商业银行资本充足率管理办法》的规定是“半数以上权益性资本”，《企业会计准则第33号——合并财务报表》和《银行并表监管指引(试行)》对法定标准的规定是“半数以上表决权”，这不利于并表监管的规范。权益性资本并不等同于表决权资本，半数以上的权益性资本不一定能够实施控制。如普通股和优先股虽然都是权益性资本，但前者有表决权而后者没有表决权。只有表决权才能充分体现控制权的实质性。
同时，并表后集团层面的风险评估标准不一。分业体制下，银行、保险、证券及非银行金融机构的风险监管重点各不相同，对银行是以资本充足率、对保险是以偿付能力、对证券是以净资本、对基金公司是以净值为最基本的风险监管指标，信托、财务和租赁公司等非银行金融机构，也都有各自的风险监管要求。《银行并表监管指引(试行)》对并表后集团层面的资本评估以及资本计提的方法有提及，但只是按照商业银行资本充足率管理办法执行，对非银行金融业务或非金融业务的资本要求在现实背景下却无能为力。另外，对于定性监管，如对利益冲突、风险传染以及金融安全网搭便车的监管就更难有具体的规定。因此，并表监管方法的不确定加大了并表监管的难度。
(五)并表监管技术运用水平不高
近几年来，我国在对银行机构的非现场监管方面，按照会计准则的要求，逐步规范各项报表内容，尽量反映银行业金融机构的风险状况，启动“1104”④银行业金融机构监管信息系统工程，满足监管工作需要，尝试推广CAMEL评级，突出风险管理等，取得了长足进步。但值得注意的是，在非现场监管中，信息的采集是非常重要的，信息的准确性是所有分析的基础。银行上报的报表数据是定量信息，而操作风险、法律风险、声誉风险、策略风险等无法量化的信息，需要监管人员通过其他方式获得。可是，我国监管人员通常忙于基本资料的收集和层层上报工作，且对银行并表监管的方法和技能，对全面风险管理和监管的技术掌握还不够，对银行创新业务如金融衍生类业务的监管水平普遍还比较低，所以在并表监管的信息采集方面，难以全面掌握有关情况，对于上报信息的真实性、完整性，只能依靠银行机构上报，核实情况不多，对于信息的分析深度不够，这些都对非现场并表监管的质量产生了影响。
三、改进和加强我国银行业并表监管的对策和措施
(一)适时建立保护性制度
“如果审慎监管者轻易地提供救助，那么道德风险发生的可能性就会上升⑤。”作为有效监管的先决条件之一，大多数西方国家都非常重视并均建立了相关制度。我国应把政府隐性的存款保险转化为显性存款保险，逐步建立存款保险制度，以减轻中央基础货币投放的压力，增强货币政策的独立性，降低倒闭银行的退出成本，减少道德风险，保护存款人利益。在处理有问题银行时应该采取最后贷款人和市场退出相机选择的监管政策。
(二)强化法规建设，合理确定主监管机构
应以法律法规的形式，合理确定交叉监管中的主监管机构，减少监管冲突与分歧。在目前的分业监管格局下，总的原则应该是：对于股权交叉的机构监管，以并表监管为基础，控股机构监管者负责并表监管，其跨业投资的机构(如银行设立基金公司或控股的保险公司)则由对应监管机构行使监管职责；对于交叉业务的监管，原则上应由主监管机构起主导作用，相应业务涉及的其他监管机构配合，形成监管合力，提高监管效率。
(三)加强监管合作，促进信息共享
1.加强国内监管协作和信息共享。继续完善“银监会、证监会和保监会三方协调合作机制”。按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立对银行集团的主监管制度，明确三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度。继续加强与宏观经济金融部门如发展改革委员会、财政部、人民银行、审计署等有关部门和地方政府的协调和沟通，以便应对突发事件，防范和化解系统性金融风险，防止监管真空，提高监管效率，维护金融稳定与金融安全。
2.加强境外监管合作和监管协调。明确母国监管当局与东道国信息交流的程序、内容和频率，争取定期从东道国监管当局获取相关信息，并就该境外机构及其母行的审慎监管和政策发展定期或不定期交换意见。加强国际监管合作，进一步共同打击洗钱活动，防止资本流动给金融体系带来不稳定的因素。同时，与时俱进跟进国际监管改革，提高我国在国际上政策制定的话语权，促进我国并表监管的有效实施。
(四)规范并表范围，创新监管手段
1.进一步规范并表监管的范围和评估标准。在并表监管的范围上，从控制权的实质性考虑，以“表决权”代替“权益性资本”作为并表范围质量标准的衡量指标，以贴近并表监管要求；在并表监管的评估标准上，要求银行集团内部附属机构之间不能重复利用资本，在对附属机构资本充足率进行分别监管时，必须扣除其他附属机构在其中的投资，以确保资本的真实性。同时，进一步提高银行控制权结构的透明度，要求银行集团在股权结构、组织结构、各类投资事项方面加强信息报送和向公众披露。
2.完善和创新并表监管手段。一是在非现场监管方面，做好基础性工作，必要时可通过实地走访来获取所需信息或核对已有信息，确保信息数据的全面性、真实性。做好咨询性工作，充分利用非现场监管信息系统，建立完善的风险评估框架，定期对银行集团实施风险评价和预警预报工作。做好建设性工作，在全面分析各种风险状况的基础上，提出相关监管建议或措施，推动监管工作，提高非现场监管效果。二是在现场检查方面，提升现场检查效果，注重现场检查与非现场监管良性互动，增强现场检查的计划性、针对性和实效性，实现监管资源整合，加快现场检查电子化、网络化、信息化的建设，缩短现场检查工作时间，提高现场检查质量。三是在信息披露制度方面，将官方监管与市场监督有效结合，形成真正科学的监管体系，实施谨慎会计制度，督促银行集团及其境外机构及时、准确、真实地公布、披露其有关信息，使公众获得明了、全面、实用的信息，实现对银行机构的市场约束。
3.督促银行集团建立健全并表管理的组织架构。建立清晰的报告路线和完善的信息管理系统，形成良好的系统支持和信息传递，保障对其附属机构的有效管理。银行集团的内部审计应当对并表管理信息进行检查核实，重大审计结果应通过母银行向监管机构报告。
(五)充实监管力量，培养监管人才
要大力实施人才战略，把具备良好的专业素质、管理能力和从业纪录的人才引进监管队伍，充分发挥其业务特长。特别是对那些在海内外工作的专业人才，要进一步加大吸收和招聘的力度；要重视对现有监管人员的培训工作，强化教育培训工作的针对性和实用性，通过派员到先进的监管当局跟班学习、共同举办金融国际研讨会等方式，使监管人员尽快熟悉国际银行监管惯例和银行并表监管的方法与技能，增强全面风险管理能力，加强对银行集团及其境外机构的监管；可打破行政隶属关系，分专业建立跨境检查人才库，实行主查人负责的组团包干责任检查制度，提升并表监管能力特别是跨境银行监管能力，提高监管水平。
注释：
①国际清算银行：《巴塞尔银行委员会文献汇编》，中国金融出版社，1998.
②迈克尔·马丁逊：《跨国银行活动的并表监管-兼论北美自由贸易组织的原则与实践》，国际金融研究，2000.
③截至2010年底，银监会已与美国、英国、德国、法国、新加坡、越南、爱尔兰、中国香港、中国澳门等42个国家和地区的金融监管当局签署双边监管合作谅解备忘录和监管合作协议。
④2003年11月4日，银监会召开专门会议启动“1104工程”(银行业金融机构监管信息系统)，目前工程的数据采集系统已投入运行，其他风险分析、预警、灾难备份系统正在逐步完善。
⑤大卫·G·梅斯等著：《改进银行监管》，中国人民大学出版社，2006.
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