美国联邦应急总署对新闻媒体采访抗灾救灾的管理规范及其借鉴，本文主要内容关键词为：总署论文,新闻媒体论文,管理规范论文,美国联邦论文,采访论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何规范新闻媒体对突发事件的报道，是一个敏感而现实的问题。正在制定中的我国突发事件应对法如何做出规定，备受瞩目。今年6月25日新华网披露，我国突发事件应对法草案将限制媒体报道应对突发事件，该报道立刻在新闻界和知识界受到争议。本文认为，对媒体报道突发事件的应对，不能采取简单的、消极的做法，而应本着积极管理、加强规范的方针，将工作做深做细，以有效提高我国突发事件管理的水平。在这方面，了解一下美国联邦政府应急总署(FEMA)的相关做法，兴许能有所裨益。
一、美国联邦政府应急总署对媒体采访的规范
美国是一个标榜新闻自由的国家，也有信息自由法和公开会议法等来保障政务的公开。但美国政府对政务的公开有诸多限制，甚至有所抵触。在处理媒体采访突发事件的问题上也限制颇多。美国联邦应急总署作为全美的灾害突发事件的管理机构，内设有专门机构处理与媒体的关系。该机构的全称为应急信息与公共事务办公室，其任务是让公众知晓FEMA的抗灾减灾计划和行动。具体职能包括：汇集和发布FEMA有关计划和行动的信息；负责与新闻媒体的联络；管理灾害联合信息中心；行使FEMA署长授权的其他职责。
在规范新闻媒体对灾害突发事件的采访上，FEMA对媒体的管理如下：一是政策声明；二是现场规则；三是媒体装备建议清单；四是媒体签字同意声明①。现依次做简要介绍。
1.政策声明
FEMA通过应急信息与公共事务办公室致媒体的一封信来阐明其对待媒体采访的政策。致信首先对媒体单位到一线采访抗灾救灾表示欢迎，认为媒体的采访有助于人们了解美国应急救援人员的专业精神和敬业的风貌。总署将会派专门人员协助媒体的采访。他们的任务是确保媒体能更好地获得相关信息，准确报道抗灾救灾活动。同时，他们还要留心记者的安全，确保有关规则的实施。无论是记者的灾前进入，还是灾中采访，抑或是采访结束，应急信息与公共事务办公室将会采取尽可能的协助。
其次，致信要求随同联邦救援队伍采访的记者必须接受FEMA所制定的现场规则。FEMA请媒体理解，遵守这些规则是为了保护媒体采访人员和FEMA的陪同人员。不遵守这些规则可能会导致采访的中止。
再次，致信明确了应急信息与公共事务办公室对是否允许采访和如何采访具有最终决定权。该办公室可以在其认为必要的任何时候。独自运用其自由裁量权，以下述理由对媒体记者的采访进行限制或中止：为了安全或为了确保整个救援计划的进行。
第四，在灾害现场，救援队的领导人对于媒体去哪里采访和如何进入救援队具有最终的决定权。应急信息与公共事务办公室的官员和救援队的领导人将共同努力，在划定的安全范围内，尽其所能，确保媒体尽可能深入一线。在采访中，如果碰到一些不能解决的问题，相关媒体可与该办公室联系。
第五，致信提醒媒体，采访者对于进入灾害现场必须要有充分的精神准备和必要的物质装备，因为可能会目睹严酷的观场、难闻的气味，也可能连续几天要在没有食品、水和电的环境中生存。因此，精神准备是其一，同时必须配备基本的装备，如清洁水、食品和野营器具等。
2.现场规则
出于安全的考虑，媒体必须遵循一些既定的现场规则。是否遵守这些规则是媒体能否进入现场采访的先决条件。因此，媒体必须事先了解这些规则并签字同意，方能获准进行灾害和突发事件的采访。违背这些规则将可能导致采访的即刻中止和勒令离开灾害现场。当然，这些规则并不否认媒体的采访权利。
对媒体是否可以进入灾害现场的评估主要取决于以下几点：(1)国家安全——是否涉及军事行动的安全和敏感信息；(2)法律的执行——是否对法律的执行构成妨碍；(3)现场的安全——是否有高危风险；(4)地方同意——地方政府是否同意，因为联邦的救援是应地方的要求而进行的，任何时候联邦救援单位都必须遵从地方官员的要求和愿望，如果地方官员对一些灾害地区实行媒体进入限制，FEMA不能干预其决定。
一旦媒体被允许采访联邦应急救援，媒体还必须遵守以下现场规则：
(1)采访前，媒体必须提供和出示其有效证件。
(2)在采访中，媒体必须遵从约定的规则。
(3)媒体可作为救援单位的一部分，但要考虑是否能承担其生活、工作和旅行费用。
(4)媒体必须自己承担其宾馆或汽车旅馆住宿费、饮食费及其他商用设施费和旅行花费。
(5)媒体应根据要求配备必要的汇集和发送抗灾救灾消息的设备。
(6)媒体必须始终跟随其指定单位，不能离开该单位或置该单位以任何可能受到伤害的境地。媒体可在任何时候中止其采访。但如其采访地点恰好在限定的采访地域，媒体依然必须要遵守现场规则，直到其离开指定地域外为止。在情况允许和交通方便的前提下，公共事务办公室或指定单位的联络点可将中止采访的媒体人员送往最近的营运交通地点。
(7)在灾害采访过程中，除非有特别的声明，媒体对联邦雇员或联邦合同外包单位的雇员的采访都必须有公开的记录。
(8)随同进入采访的媒体不得携带武器。
(9)媒体可以报道参与抗灾救灾组织的类型、特征(规模、人员数量、他们所携带的资源等)。
(10)在得到相关人员同意的前提下，媒体可以报道参加抗灾救灾的人员姓名、籍贯。
(11)如果媒体记者在抗灾救灾的采访中被害或受伤，救援单位将会立刻告知其对外事务办公室。FEMA总部和国土安全部的公共事务办公室将会和记者所在的媒体单位取得联系，媒体单位将依据个人的愿望通知其直系亲属。
(12)媒体在报道灾害场面和伤亡人数时，应注意以下几点：
·媒体在报道灾害伤亡情况时，应小心伤亡人员姓名和图片的敏感性问题。在死者直系亲属被告知前，死者的管理由相关州负责，对这些死者信息的报道须得到各州有关部门的批准。
·FEMA希望各媒体记者在未得到儿童父母或监护人书面同意之前，不要拍摄儿童(18岁以下)图片和公开他们的姓名。如果没有得到允许而这样做，记者的行为将被视为违规。
·媒体记者要访问灾害医疗设施或停尸场所，必须遵循相应的规定、标准的操作程序、操作命令和相关医师的指导。随同全国救灾医疗队采访的记者必须遵循由该医疗队、地方官员和地方医疗机构所确定的行为指南，以确保病人的隐私始终得到保护。地方官员可以限制媒体进入一些灾害地域，FEMA不能控制。对上述规定的任何违反．将构成立刻中止其采访的理由。
·媒体记者可以访问机构领导人指定区域，但不得造访灾害救援中的指挥室。
·记者对成年病人的采访或拍照应得到相关医师的同意或机构领导人的批准，同时还应在病人知情和同意(informed consent)的前提下，方可在FEMA陪同人员的目击下进行。
·“知情和同意”意味着，病人了解，为新闻传媒之用，记者正在收集他或他的照片和评论。这些照片和评论可能会出现在世界范围内的新闻报道中。
·在成年病人同意的前提下，媒体可以根据规定的程序，在指定的区域对之进行拍照、录像、录音和访谈。但是，媒体应了解，被采访对象可以随时撤消其许可。如果这样做能更好地保护病人的利益的话，救援机构领导人也可以以机构的名义撤消病人的许可。另外，媒体应了解，医疗程序永远是优先的，任何医疗机构可以在任何时候从医疗需要的角度中止任何采访。
(13)灾害采访前媒体记者的免疫和个人保护性装备要求：
·在随同救援单位采访前，各媒体组织应确保随行记者接受适当的疫苗接种。推荐接种何种疫苗可能因灾害的不同而有所不同。通常推荐的疫苗包括：破伤风、肝炎A、肝炎B、防止因蚊虫叮咬而导致的疾病疫苗等。因此，在灾害采访前，媒体记者可向美国联邦疾病预防与控制中心(the US Centers for Disease Control and Prevention)进行咨询，也可以向FEMA的应急信息与公共事务办公室或自己的医生进行咨询。
·某些灾害性的场合必须要携带一些强制性的保护装备才能进入，如头盔。媒体应在救援领导人的指导下负责购买和使用这些装备。在正式启程出发前，FEMA的应急信息与公共事务办公室会就记者所需要配备的一些额外装备尽可能多地提供其咨询意见。
·媒体可以被授权或要求使用一些额外的个人应急装备如核保护装备、生物保护装备、化学保护装备、消防装备、城市搜救装备或其他的装备。这些装备信息应在采访前向记者交待清楚。救援领导人可以以临时租借的方式向媒体提供必需的装备。FEMA的应急信息与公共事务办公室也可以向新闻记者提供其所必须携带的装备清单，但记者必须自己支付其购买或租借这些装备的费用。
(14)国家安全要求：
·联邦工作人员应该防止敏感信息未经授权就加以公开或不经意地被公开。对于可接触到敏感信息的媒体，救援单位的领导人或其指派的代表应事先就这些信息的使用和公开做事先的告知。当报道涉及一些具体材料时，媒体应向救援单位的领导人或其指派代表进行咨询。
·对于涉及抗灾救灾指挥过程的敏感信息，媒体也应小心对待。如像联邦雇员的部署和调遣、灾害的应对和恢复预案、应对的能力和弱点等信息，皆被列为敏感信息。在准许媒体可接触这些信息之前，救援单位的领导人或其直接代表应作出谨慎决定，以确保此类信息的安全性。比较可靠的一个安全办法就是事先就敏感信息的界定和范围对媒体做事先的交待。如果不经意地泄漏了此类信息，媒体会立刻被告知。
·联邦救援单位和随同采访媒体在任何时候都必须遵从地方官员的要求和愿望。
·媒体和FEMA的公共事务官员在任何时候都应遵守一线救援领导人或其代表的命令。媒体如有看法，则可通过FEMA的应急信息与公共事务办公室与救援领导人进行商量，但后者的决定具有最终的效力。
3.媒体装备建议清单
FEMA为随同采访的新闻媒体提供了一份长达两页纸的建议装备清单，具体而详尽。清单中既有一些必需的装备，也有根据情况需要而建议的选择性装备。必需的如弹力软鞋、长短袖衫、风雨衣、能连续维持三天的水和食品、个人卫生用品、处方和非处方类药、旅行闹钟、地图、睡袋和枕头、多功能工具、防水手表、毛巾、地图、信用卡、长途电话卡、手机等。选择性装备如野战靴、保暖内衣、记者工作用的纸笔、富余的电池、录音带、录像带、御寒棉衣和手套、特定类型的车辆等。总体而言，媒体采访人员在配备其装备时，一要考虑灾种、时间和地点；二要考虑个人工作需要；三要考虑个人以往的经验；四是FEMA公共事务官员的建议。
值得注意的是，FEMA还对媒体禁止携带的物品作了具体的规定：(1)任何武器；(2)任何管制性的物质或酒精饮料；(3)破坏性装置(如雷管、催泪毒气等)；(4)爆炸物和可易燃物；(5)白色磷光粉；(6)淫秽物品；(7)处方类的毒品。
4.媒体签字同意声明
在正式获准采访联邦救援队的抗灾救灾活动前，每个媒体记者都要签一份书面的责任声明。该声明的大意是：
我作为XX组织的记者，将随同YY机构进行灾害采访。这样做完全出于我自己的要求，我将同时承担相应的风险和责任。我意识到，灾害现场抗灾救灾的采访会对我的生命、肢体和设备造成一定的风险。我也意识到，美国国土安全部(DHS)和联邦应急总署及其他机构在履行其职责时，并不能保证我个人和设备的安全。我明白，签署、执行和发表这份声明是我获准采访联邦抗灾救灾活动、接受联邦机构对我的采访进行协助和协调的一个前提条件。
因此，在考虑我的采访准许前，我以我自己、我的子女、我的指定遗嘱执行任何遗产管理人(和我雇主)的名义，郑重声明，在我的采访进程中，对于由陆地、空中或水上事故而导致我的死亡或我的生命和财产损失，国土安全部和联邦应急总署及其官员、以官方或非官方身份进行抗灾救灾的代表和雇员，都不会为其任何或全部言行、要求负任何责任。
我也承诺，接受和同意由FEMA制定的媒体准入的现场规则，保守我在采访中不经意涉及到的敏感信息。我同意，除非有特别的声明，所有与联邦机构雇员或机构合同外包组织的雇员的访谈都将“记录在案”。在我与YY机构一道工作期间，我不会干预其任何运作。我明白，不遵守这些限制，有可能导致我或我雇主单位随同YY机构采访抗灾救灾活动机会的丧失，有可能导致我或我雇主单位参与该机构媒体准入计划的取消。
我郑重承诺，我以我雇主的名义被授权执行这份同意声明。
最后是姓名签字、书面姓名、日期。
二、启发与借鉴
如果我们不详细了解FEMA对新闻媒体采访抗灾救灾的规范要求，真是很难想像像美国这样一个号称“新闻业基本不受约束”②的国家，其新闻媒体对灾害的采访会受到如此多的约束。FEMA对新闻媒体采访抗灾救灾的规范要求对我们的启发和借鉴是多方面的。
首先，必须明确，对突发事件的采访必须要加强管理，但要注意方法。应采取积极管理、加强规范的方针。抗灾救灾是一项特殊的公共管理活动，涉及到多方面的问题，包括：政府间的关系和政府内部各机构之间的关系、政府与国际救援组织之间的关系、政府、大众和军队之间的关系、政府和大众之间的关系、有关国家安全的敏感信息、对时间和效率的高要求、抗灾救灾人员及采访记者的人身和财产安全问题、公民个人的隐私问题、政府的法律责任问题、媒体的公共责任与市场利益追求的关系问题，等等。媒体快速、准确、有效的报道对于拯救生命、减少损失、稳定人心，积极推进抗灾救灾活动的进展，都具有重要影响。对于这样一种公共管理活动的采访，理应加强研究，积极管理，有效规范。目前，无论是国家层面还是省级层面，突发事件的应急预案都还没有将如何规范媒体的灾害采访问题考虑进去，相关的研究也没有。与美国相比，我国对新闻媒体的灾害采访规范反而缺失。我们不妨在借鉴国外做法的基础上，制定新闻媒体采访突发事件的暂行管理规定。对新闻记者采访突发事件，一是欢迎；二是规范。
值得注意的是，美国的应急管理法(联邦层面或州层面)③都没有新闻媒体的灾害采访规范的规定。相关的规定却是通过行政机构运用其自由裁量权、以规则的形式出现的。这样做的好处是明显的：一是避免了敏感性的问题如新闻自由、政务公开；二是使管理更具操作性。法律本身一般较原则，必须要有实施细则。美国联邦绝大多数法律的实施细则是通过行政部门制定具体规则(Codes of Federal Regulations，简称CFR)来贯彻实施的。这一点值得我们借鉴。
其次，建议借鉴FEMA的做法，在应急办下设应急信息与公共事务办公室。由于我国政府应急办组建时间不长，其内设机构不可避免带有临时性、过渡性，建议加强对国外应急管理机构的研究，根据我国国情，逐步加以规范。就媒体的灾害采访和报道规范而言，建议在现有综合信息组的基础上，组建应急信息与公共事务办公室，其任务是让公众知晓政府的抗灾减灾计划和行动。具体职能应包括：汇集和发布地方政府应急办有关抗灾减灾的计划和行动的信息；负责与新闻媒体的联络；筹建和管理应急管理信息库；行使应急办授权的其他职责。鉴于我国的实际情况，可考虑由宣传部和应急办共同组建应急信息与公共事务办公室，设立新闻发言人，减少中间环节，提高快速反应能力，对外通过该办公室的名义行使上述职能。
第三，加强对应急信息与公共事务办公室人员和媒体从业人员的培训。对于前者，其培训重点集中在三个方面：一是提高官员的信息搜集和发布能力。美国FEMA很重视这方面的能力，有专门材料指导其公共事务官员如何撰写高质量的新闻稿④。二是应从政府公共关系的角度更有效地与媒体进行沟通，维护政府的形象。三是加强其应急的体能、技能和知识的培训。从美国的经验可以看出，公共事务官员经常需要和记者一起深入灾害一线，因此，他们必须有良好的体能、应急生存技能和知识。除了自身的安全外，他们还要向随行记者提供一些建议。对新闻媒体人员而言，培训同样重要。对政府官员的培训，我们觉得是理所当然，但对媒体从业人员的应急培训似乎还没有提上日程。从上面的介绍可以看出，在采访突发事件时，新闻记者会遇到很多问题，如自身责任的承担、个人隐私的保护、儿童权利的保护、新闻文字和图片的社会后果、国家敏感信息的保护、如何与政府保持协调、如何保护自身的安全等。在这些问题中，有些可能是我们的制度和记者还没有考虑过的或者说考虑很不周的问题。因此，对记者的培训主要应集中在两个方面：一是国家和地方有关应急管理的政策、法规、规章、组织体制；二是记者本身的应急管理技能和知识。就后者而言，新闻记者和我国绝大多数人一样，并没有受过多少系统的应急技能和知识的培训，普及这方面的知识和技能实属当务之急。总之，要通过培训，提高他们的公共责任意识、保密意识、纪律意识、安全意识和应对各种灾害的技能。
第四，由宣传部和应急办牵头，组织起草突发事件采访的暂行规定。具体内容既要考虑到我国的制度环境，同时也要借鉴美国的一些做法，将新闻记者采访突发事件应遵循的规范制定得更具体、更细致，从而更具操作性。当然，有些可采用国际通行规定。如明确新闻记者和政府各自的责任、听从现场救援领导的指挥、遵循专业的程序、坚守敏感信息保密的原则、注意保护灾民的权利尤其是儿童的权利、坚持费用自理、要求做适当的免疫工作和携带必要的保护性装备、签字同意等。
三、结 论
突发事件的频繁发生、恐怖主义的威胁和全球化，对政府如何有效与公众和媒体进行沟通提出了挑战。“9·11”事件后，美国政府收紧了新闻自由和政务公开的空间，对危机中媒体的管理越来越重视。无论是联邦政府还是各州政府，都特别重视政府自身应急信息发布能力的提高和如何有效规范媒体的灾害采访。对新闻记者灾害采访的规范不仅注重具体的规则，而且还注重通过各种形式的、专门为新闻媒体准备的手册、指南之类的材料对新闻媒体进行积极引导。尽管美国新闻界和知识界对政府的所作所为颇有微词，但是在安全和自由之间，人们不得不认可偏向安全的做法。
我国的新闻传播体制与美国不同。美国的新闻业作为企业而存在，他们自视为公众可信赖的代表，而我国的新闻业主要作为公益事业而存在，本质上是服务于人民。但不能忽视的是，由于我国事业单位改革正在进行之中，政府如何转变对媒体的管理方式也在探索之中，再加上新闻界缺乏国外那种自律性组织，致使我国政府对新闻媒体的管理在很多方面反而出现缺失，其中包括媒体对灾害的采访。加强突发事件中政府与媒体关系的研究应该提上议事日程。
注释：
①http：//www.fema.gov/media/resources/index.shtm
②参见“不受约束的新闻界——美国新闻界”，美国驻华使馆《交流》杂志：http：//www．usembassy-china.org.cn/jiaoliu/j102&0301/usnews.html
③参见万鹏飞主编：《美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选编》，北京大学出版社，2006年版。
④http//：www.fema.gov/txt/government/grant/resources/hbt_ii_9.txt-6k