国民政府时期新地方精英阶层的形成，本文主要内容关键词为：国民政府论文,阶层论文,时期论文,精英论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.6 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2003)01-0026-06
清代在州县以下不设治，地方公共事务由士绅、宗族等国家之外的社会势力主持。官府政令的贯彻虽然主要经由里甲、乡地和保甲等职役组织，但同时也需得到士绅等社会势力的认同和配合。1949年后，被称为“地主阶级”、“土豪劣绅”和“封建宗族势力”的各种处于国家组织之外的社会势力经土地革命和政治整肃而荡然无存，农村地区的各种社会职能由乡镇（公社）一级国家政权和实际上属于国家组织末梢的乡村基层组织（村党支部、村公所、生产大队管委会、村委会等）履行。这是中国社会结构的重大变迁。对于这种社会变迁来说，从清末至国民政府时期的50年是一个过渡时期，在这一时期出现了地方精英与国家行政合流的趋势。从清末至北洋政府时期，旧的士绅阶层随科举制废除和清王朝灭亡而趋于衰落，代之而起的是与地方自治制度相为里表的新官绅阶层（注：参见拙作《直隶地方自治中的新官绅阶层》，载《首都师范大学史学研究》第一辑，首都师范大学出版社1999年版。）。1927年南京国民政府建立后至1940年代后期，新官绅阶层又逐渐被更进一步与国家组织整合的新地方精英阶层所取代（注：这里须对“地方精英”概念作一说明。在明清时期的话语系统中有“士绅”一语，指乡居的离职官僚和科举士人。至民国时期，作为清朝遗老遗少和具有科举功名的士绅已经随着社会变迁和时间流逝而渐趋衰落，“士绅”一语却仍然流行，被用来指称各种在地方社会有声望、有地位的人士，其中既包括传统的士绅，也包括民国党政军新贵、新式商人和新文化人。显然，这一社会群体较之严格意义上的明清时期士绅阶层要宽泛。为了保证“土绅”概念的本义不被模糊，本文使用“地方精英”这一概念来泛指各个时期在地方社会有声望、有影响的社会阶层。）。
一、离职官员和新知识分子的乡居风气
在中国传统社会，因疾病、养亲、丁忧、处分、退休等各种原因离职的官员回籍居住是一种社会习俗，而生员、贡监和未曾出仕的举人一般也居住在原籍，这些人就是所谓的士绅。20世纪初以来，近代工商活动和新式教育都是以大小城市为基地进行的，城市在就业、收入、居住、交通、通讯、医疗、娱乐等方面条件也大大优于乡村。在这种情况下，包括地主、商人和新学堂学生在内的大批农村精英流向城市，许多离职官员不再回籍而寄居城市和外埠，旧士绅移居城市者也不罕见。不过，由于在北洋政府和国民政府时期，均不存在后来新中国人民政府曾长期实行的那种对各级干部终身保障、就地安置和对大中专学生统包分配的制度，因此在20世纪上半期，仍有相当一部分离职官员和大中专学生回籍居住和谋生。这里仅就笔者接触到的资料略举数例：
1.河南省嵩县：
(1)李迂春，清末拔贡，1920年代初曾任陕西省财政厅长，1925年卸任回籍。
(2)庞文仲，清末秀才，1920年代初曾任周至、岐山县长，1930年任省政府秘书，离职后回籍。
(3)宋天才，1931午后历任36师师长、75师师长、南阳警备司令、漳厦警备司令、第一战区长官部中将高参、县参议会议长。1938年回籍[1](p.20)。
2.湖北省竹溪县：
(1)李燕申，1940年27岁，哈尔滨工科大学肄业，回籍任县文献委员会和兵役协会会员。
(2)梁友于，1940年30岁，湖北省立第五中学、乡村师范毕业，任本县中心小学教员、教务主任、校长[2]（《竹溪县遴选公正士绅及优秀青年姓名简历表》）。
尊崇国家、尊崇文化是中国的文化传统，明清时代土绅之所以能够成为地方社会的特殊阶层，第一在于他们作为离职官僚和预备官僚的地位优势，第二在于他们作为科举士人的文化优势。而在国民政府时期，各地在籍离职官员和新知识分子，再加上清末以来在地方自治和公益机关中任职的新官绅（注：这种新官绅包括县和乡（镇）议（事）会的议员，乡（镇）董事会成员和乡（镇）董，县警察、财务、实业、教育等局所和地方保卫机构的首领，中学、师范校长和农会、商会、教育会等社会团体的首领等。参见拙作《直隶地方自治中的新官绅阶层》。），恰恰在新的历史条件下继承了传统士绅的地位优势和文化优势，从而为新地方精英阶层的形成提供了人员基础。
二、国民政府政权体制向农村社会深入
对于国民政府时期新地方精英阶层的形成来说，离职官员、新知识分子的乡居风气以及清末以来推行的地方自治是其“因”，而国民政府将国家政权向农村社会延伸则是其“缘”。
在清末“预备立宪”期间，清政府尝试采取“以官治统率自治”的日本模式来建立以州县官为首的、集国家行政与地方自治为一体的县乡行政体制，但未及实行而覆亡。北洋政府时期，各地实际上形成了国家行政与地方自治行政两个并行不悖的系统（注：参见拙作《地方自治与直隶“四局”》，载《历史研究》1998年第2期。）。国民政府时期采取措施整合地方国家行政和自治行政，一方面实行“裁局改科”，将源于“地方公益机关”而在县署之外办公的民、财、建、教“四局”与县政府各科归并；另一方面在县之下建立区、乡（镇）行政和保甲制度。这种基层政权制度不论以自治还是官治面貌出现，都不再独立于国家行政系统之外，而是直接隶属于县国家行政，是国家行政在县以下地方社会的延伸。
1928年公布的《县组织法》规定，在县以下实行区和乡镇两级地方自治，区长和乡镇长由选民选举产生；由于各种原因，这种地方自治制度未能普遍实行。1931年后国民政府在“剿匪区”正式停办自治，推出保甲制度；同时实行“分区设署”制度，区长不再是由民选产生，而是由行政督察专员委任，1934年12月后改由县长委任。这种“区”“乃为官治之行政机关，决非向日之自治组织”。此后，《县组织法》规定的地方自治在绝大多数省区停止实行[3](pp.1119-1127)。
1939年9月国民政府行政院颁行《县各级组织纲要》，时人称“新县制”。“新县制”规定实行县和乡（镇）两级地方自治，在乡（镇）之下编制保甲；乡（镇）设公所，正副乡（镇）长由乡（镇）民代表会选举产生；保设保办公处，正副保长由保民大会选举产生；在县和乡镇之间，可以根据需要划分自治指导区域，分区设署，区署的性质系“县政府辅助机关”。“新县制”还规定，各县设立民意机构参议会，每三个月开会一次，议决各项地方自治事务。“新县制”颁行后，各地陆续进行了调整区署、建立乡（镇）公所、编组保甲、选举乡镇民代表会、县（临时）参议会等各级民意机构的工作。
站在中国大历史的高度看问题，国民政府时期国家行政向县以下乡村社会的延伸，不仅是一种政治改革和建设，而且是一场社会变革。以士绅作为地方社会的骨干和国家的统治基础，是中国传统社会结构的重要特点。19世纪后期，维新人士为了矫正中国君主专制、国家专制的弊病而大倡“兴绅权”，这一口号至20世纪初变为现实。清末民初社会动荡，政治分裂，国家对于地方社会的控制力减弱，而地方士绅在“预备立宪”和地方自治中实现了组织化，通过各种地方自治机构、地方公益机关、社会团体和地方武装组织而成为地方社会的主导。可以说，北洋政府时期是中国历史上“绅权”最为扩张的时期。1920年代国民革命兴起，国共两党均受到布尔什维主义影响，谋求将一个组织严密的政党变为国家组织，以之实行对社会的严密统治（在这方面中国共产党较之国民党更为激进和彻底）。国共两党提出的“打倒土豪劣绅”的口号，正适应了它们铲平社会、尊崇国家的政治主张。而国民政府定都南京后在县以下建立基层政权的努力，乃是国民革命扫荡“绅权”、确立“国权”努力的继续，仍具有社会变革的意义。不过，以士绅为地方社会骨干的传统社会结构，不可能像某些政治制度那样可以在一夜之间彻底改变，而只能经历一个渐进的过程。正因为如此，国民政府以国家基层政权取代社会势力来主导乡村社会的宗旨不可能一下子彻底实现。1927年后至1940年代末的大部分时期，国民政府的县级和县以下政权制度仍具有地方自治的外观，作为县一级民意机构的（临时）参议会和乡镇以下公职人员仍任用地方人士，且限于部分有地位、有文化的地方人士。其结果，不是一举荡平了国家之外的所有社会势力，而是催生出了一个新的、与国家基层政权相为里表的地方精英阶层。
三、新地方精英阶层的身份特征和活动方式
从1920年代末至1940年代，国民政府在建立县和县以下政权体制的过程中，对于县参议员、区长、乡镇长等公职人员的任职资格作出了规定，其主要内容一是须受过中等以上教育，二是须在国家及地方自治组织中担任过公职。例如：
1.1929年10月国民政府公布的《区自治施行法》规定，区长和区监察委员的任职资格包括：
(1)经候选公务员考试或普通考试、高等考试及格；(2)曾任中国国民党区党部执、监委员或各上级党部重要职员满一年；(3)曾在国民政府统属之机关任委任官一年或荐任官以上职务；(4)曾任小学以上教职员或在中学以上毕业；(5)曾办地方公益事务著有成绩；(6)曾任乡长副乡长、镇长副镇长或乡镇监察委员一年以上[4]（第285号）。
2.1929年9月国民政府公布的《乡镇自治施行法》规定，正、副乡镇长及乡镇监察委员会委员的任职资格包括：
(1)候选公务员考试或普通考试、高等考试及格；(2)曾在中国国民党服务；(3)曾在国民政府下属机关任委任职以上官员；(4)曾任小学以上教职员或中学毕业；(5)曾办地方公益事务著有成绩[4]（第272号）。
3.1939年所颁“新县制”中关于乡镇长、副乡镇长任职资格的规定与此大致相同[4]（渝字第189号）。
4.1943年所颁《省县公职候选人考试法》规定的县参议会议员检核条件包括：
(1)曾任县参议员；(2)曾任乡镇民代表或乡镇长2年以上；(3)有委任职之资格；(4)有普通考试应考资格（中学以上学校毕业或具有同等学力经检定考试及格），并有社会服务经历三年以上；(5)曾办理地方公益事务三年以上[4]（渝字第571号）。
在当时的社会历史条件下，这类规定与现代公务员制度中的技术性资格限制绝不相同，而是具有赋予一定社会阶层以特定政治权利的性质和意义。因为第一，当时中国的新式教育还处于起步阶段，接受过中等以上教育的人数不多；第二，在秦汉以来的中国，官僚政治不仅是一种技术性行政体制，更重要的是一种社会体制；官僚本身就是一个社会阶级，而并非只是什么代表其他经济性阶级的政治集团（注：在这方面，笔者赞同王亚南在《中国官僚政治研究》中表达的观点。）。在这种制度下将过去曾经担任公职的资历作为后来担任公职的资格，必然使得这些公职人员趋于阀阅化、门阀化；第三，在当时社会由以脱胎而出的清末民初，各种地方自治和公益机关的首领本来就属于一个新官绅阶层。于是，各地大大小小居住本籍的党政军离职官员和清末以来曾在各种地方自治和公益机关任职的地方人士，就在国民政府时期垄断了县参议会等民意机构和区、乡（镇）行政，担任了县（临时）参议会议员、自治区区长、乡镇长乃至乡镇民代表和保长等各种公职。由于这些人士接受教育几乎全部是在1905年科举制度废除后乃至1920～30年代，所以一般也都具有中等新式教育以上学历。兹举以下例证：
1.广西平南县：前后5届临时参议会的133名议员，“大都是在野的贡生、秀才、团总、知事、县长、团长、局长、科长、乡长，也有几名在职的中学教师”[5](p.78)。
2.湖南临湘县：抗战胜利后成立参议会，第一任议长方××，系湖南省政法学校毕业；副参议长王××，系国民党湖南省党校毕业；秘书王××，系国民党中央干部学校毕业；第二任副议长何××，系抗战时期第九战区第七纵队司令部参谋长[6](p.140)。
3.贵州习水县磁新镇：实行“新县制”后第一任镇长罗××，系师范学校毕业，曾任小学教员、完小校长、联保副主任等职；继任者袁×，“曾在部队任过军职，接镇长前任接兵连连长”；1947年当选的镇长罗××，是“挂牌大学生”，曾任土城小学校长、区长、土城商会会长、县参议员等职；副镇长曹××，中学毕业后任过军职、镇干事、镇调解主任等职。1948年当选的镇长袁××，系中学和贵州省区训团毕业，做过镇长、镇民代表。1945年10月各保选出代表28人组成镇民代表大会，“代表中具有大学学历的4人，中学学历的10人，曾作过区乡镇长的也有几人”，还有“在县府作过科长，任过中学教师甚致（至）有工程师头衔的”[7](pp.102～103)。
5.湖北省孝感县：1947年县参议会议员37人，绝大多数人在民国时期接受过学校教育，其中大学大专毕业肄业8人，中学中专毕业23人，乡政人员训练所、军特训练班、团干班、干训团5人，无学历1人；全部曾在军、政、党、团、学校、社会团体中任过职，其中曾任军职者9人，曾在中央、省和外埠县市行政、司法机构任职者15人，曾在国民党、三青团中任职者3人，曾在本县任参议员和县、区政府公职、联保主任、乡镇长及商会、工会、渔会等社会团体负责人者19人，曾任校长、教务长、教员者6人，曾任编辑、律师、中医者3人。兹列举几名有代表性者为例：
(1)陈补勤，62岁，山东中学、山东警察专门学校、山东法官养成所毕业；历任武昌、光化、竹山、广济等县县知事、县长。
(2)朱澄宇，53岁，陆大函授第一届卒业，中央军校高教班毕业；历任营、团、旅长、参谋长、副师长、军委会少将参谋。
(3)李增训，43岁，湖北省第五中学及省训团六期毕业；历任政治指导员、小学校长、区长、中学主任。
(4)叶子廷，40岁，湖北乡政人员训练所毕业；历任联保主任、乡镇长、副官。
(5)万民，33岁，北平成文法政学校毕业；曾任河北永年、武清、天津等地方法院书记官[8]（《孝感县参议会参议员简历册》）。
6.湖北省荆门县：1948年在任乡镇长43人，几乎全部在民国时期接受过学校教育，其中大学肄业1人，高中和中专毕业、肄业24人，初中毕业4人，军校、军队培训毕业6人，各级干部训练所毕业7人，私塾出身1人；全部曾担任公、教职，其中曾任本县公职（如参议员、县政府科长、区长、联保主任、乡镇长、乡民代表会主任、自卫队长、团副、商会会长等）者37人，曾在外埠担任公职军职者13人，曾任校长、教导主任等教职者9人[9]（《荆门县各区乡镇长姓名简历册》）。
显然，这些新官绅已经垄断了县以下民意机构和区、乡（镇）行政的公职，同传统士绅和清末民初的新官绅一样，主导着地方社会的公共事务。所不同的是，他们对于地方公共事务的主导是直接通过国家行政来实现的。这样，由于这些人士具有大致相同的身份特征并共同发挥着主导地方公共事务的社会功能，我们基本上可以得出结论：他们形成了一个新的地方精英阶层。
四、新地方精英既是国家公务人员，也是一种社会势力
人们或许会问，在籍离职官员和清末以来任职各种地方自治组织的新官绅们之参与国民政府基层政权，其性质会不会如同现代公务员那样，仅仅属于以个人身份在公共机构中谋职呢？这种疑问不无道理。但揆诸事实，当时这些人士却同时还具有超越国家公职人员身份的社会存在，具有某些结为一体的族群性特征。
首先，对于这些人士属于新的地方精英阶层，在当时社会上有着充分的认同。士绅历来都是一个无形的“声誉群体”，它对于地方社会的影响首先是靠声誉而不是靠权力实现的。对于他们，一般地方人民心存尊崇或敬畏，认同他们是本地精英，是在道德、才识、门第、权势等方面优越于自己的“贵族”。因此可以说，得到人们的精神认同是士绅阶级的一个基本特征。在这方面，国民政府时期的新地方精英与旧士绅一样得到地方社会认同，被视为一个地位特殊的阶层，仍被称为“士绅”。例如时人回忆1940年代河南嵩县的地方情况时，将曾在外做过较高级官员的人士称为“首席士绅”，做过县政府各科科长及保安团长、县银行经理、县党部书记长、三青团书记的人士称为“中层士绅”，做过区长、乡长、镇长、保安大队长的人士称为“乡镇士绅”[1](pp.20～21)。又如一位作者在记述亲身经历的1940年代湖北安陆县地方选举情况时说，曾任国民党湖北省财政厅秘书科长、县参议员、四区五联保主任兼武装队长的周×ד是安陆县小有名气的士绅之一”[10](p.109)。1940年湖北省民政厅令各县遴选“公正士绅”，各县当选者的履历同样反映了当时人们心目中的“士绅”观念。例如来凤县遴选的5名“公正士绅”是：(1)熊铁华，56岁，两湖优级师范毕业；历任议员、教务长、清产专员、股长、主任、校长。(2)周养元，57岁，两湖“文普通”毕业，“文高等”肄业，内政部行政讲习所毕业；曾任秘书、军法处长、县长等职。(3)吴实炬，64岁，两湖书院及湖北法政学校毕业；历任军校监督、司令及江西、湖北十余县县知事、县长。(4)杨少芹，48岁，湖北私立法政毕业；历任科长、局长、司法委员、县长、秘书。(5)张光伟，59岁，前清生员；历任区长、财务委员等职[2]（《来凤县公正士绅五人简历表》）。可见，具有相当学历、曾在政界、军界或本县担任公职、教职的人员即是“士绅”。
其次，新地方精英们往往同各种地方社会势力，如宗族、地域集团、地方派别之间存在某种特殊关系。在当时，这些人很难像在现代政治中那样，作为具有独立人格和政见的个人，完全通过法治化程序来参与基层政权；相反，他们往往结成封建性帮派来攫取本地的各种公职。如抗战初期，福建省长汀县国民党县党部书记长黄×ד纠合解甲归田的旅长卢××，具有经济实力的商会主席曾××和在职的保安旅长易××”形成地方势力，后又分化为“土著卢、曾、易三派”，“左右地方政局十年”[11](pp.112～114)。大量当时人的回忆表明，在国民政府时期（尤其是1940年代），各地新精英们结成地方势力、派别，为争夺和控制地方权力而明争暗斗，是一种十分普遍的现象。有人回忆四川的情况说：“罗江县有新派旧派之争，绵阳县有左派廖派之争，渠县有南派北派之争，南部县有汪派陈派之争……还有不少县的派系名称为某某社、某某会。总之是想当权者聚集一帮人来争夺所在县的各项职位，尤其是争夺县参议会的正副议长以及由县参议会选举产生的省参议员。把这些职位争到手，就能大大影响和控制县政，可把县里其他重要位置例如中小学校长、县银行经理、县捐税、田粮管理等方面大有油水的职务，均抓到自己一派人的手中……如果一个派系在一个县拥有控制力量，则可操纵国大代表、立法委员的选举，使自己的人充任，得到这些头衔，其活动能量当然就更大了。所以，各县的派系斗争，其着眼点往往不仅限于一个县区。”[12](pp.35～36)。在有些地方，新精英们甚至直接作为某种地方势力的代表参与县、区、乡（镇）政权。如安徽桐城县，“各族都有一定的封建代表人物，即所谓‘户长’，在当地就是豪绅。这些人，后来多半是县参议员或是乡代表会主席”[13](pp.171～172)。在江西一些地方，“乡长多由地方士绅向县长推荐”，甚至保长也是“巨绅的代理人，完全听巨绅的指使”[14](p.75,p.77)；四川“实行‘新县制’以后，各县地方派系团体蜂起，哥老会社组织大大发展”，很多人在取得民意机构和基层政权的公职时，是“运用帮会组织的力量来进行竞争”的[12](p.35)。已经取得地方公职的新精英们往往要结成跨机关、跨级别、跨地区的派别、集团，以便维持和继续争夺既得利益。例如四川荣县1944年正式参议会产生，存在“元老派”、“和益派”，“民治社”三大派系，其中“和益派”“网罗多数乡镇长、乡镇民代表主席及一些在机关法团内能举足重轻的骨干分子”，“声势最大”，“竞选参议员时，摄取了半数以上的席位，基本控制了议会”[15](pp.129～130)。
第三，尽管新地方精英主要依托国家基层政权来从事社会政治活动，但他们也同传统土绅一样，时常与国家委任的县行政官员发生矛盾和争斗，从而充分显示出地方势力的属性。有人记述当时情况说：地方派别与县长之间的矛盾和地方派别之间的矛盾“此消则彼长，彼强则此弱，县长喜欢地方派别纠纷，纠纷越大越好。如果地方派别不纠纷，他们就会一致对付县长”。1932年9月，福建省仙游县县长陶××卸任时，“地方人士之间没有矛盾，大家一致向他清算，在他的行李中搜出现钞三万元”；后来的县长都吸取这一教训，对本县“乌派与白派”在乡镇长、参议员选举中的纠纷“求之不得”[16](p.118)。有时地方精英与国家行政之间的冲突达到十分激烈的程度。1947年湖南省置隆回县，引起地方精英的争斗。“内四乡”“曾经任过县长，与省政府的人交往密切”的欧阳×（省参议员）、魏××（自卫队总队副）、孙××（中学校长）和县党部书记长张××等人拥护置县，“外五乡镇”的县参议员刘××、刘×、张××、范××等人反对置县。第一任县长李萼到任后，张××等策划游行示威，对他进行围攻殴打，将之赶走。第二任县长程守仁偏向“外五乡镇”一方，魏×ד当时任自卫队总队副，调遣自己的部队围攻县政府，程××被迫出走”。后来的第三、第四任县长也均不能立足[17](pp.20～24)。
上述新地方精英在社会地位和活动方式方面的特征，都可以说明他们既是国家行政组织中的公职人员，同时又构成了一个社会阶层。
国民政府时期形成的新精英阶层依托国家基层政权而主导地方公共事务，这意味着在中国地方行政体制近代化的过程中，传统的“绅权”一方面通过组织化而得到扩张，另一方面又趋向于被国家行政系统所融解。至中国共产党取得全国政权后，以士绅为地方社会骨干的传统社会结构彻底改变，在国家组织之外几乎不复存在其他经济、政治和社会势力，中国社会更加呈现出“大政府、小社会”，甚至“有国家、无社会”的结构特点。
收稿日期：2002-09-02
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