城市管理综合执法可行性分析及其对策，本文主要内容关键词为：城市管理论文,对策论文,可行性分析论文,综合执法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是一个多功能、多侧面的动态大系统，城市的本质特征决定了城市管理的多因素 、多层次、多机制、多结构，这种关系决定了城市管理必须走综合执法，即“相对集中 行政处罚权”的路子，由一个行政机关集中行使多个行政机关的行政处罚权。
一、综合执法改革的动因
1.综合执法改革是城市管理现实的迫切要求。我国现行的行政执法体制，仍囿于计划 经济体制的窠臼，其主要特征是执法主体部门化、多元化，执法机构林立，执法职能交 叉，行政处罚权分散，在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能。往往出台一部 法律、法规，就要设立一支执法队伍。如北京市1988年行政执法共有27个部门、45个机 构、4万执法人员，到1997年，已增加到55个部门、110个机构、6万多执法人员。南宁 市仅城市管理领域就有城市建设管理监察支队，建筑、市政公用事业、市容卫生、园林 绿化、房地产、环境保护等管理监察大队以及各区城市管理监察大队等多支执法队伍。 这些机构各执其法，各行其是，“一条马路几家管，一件违章多家罚”可谓司空见惯。 由于职能交叉，再加上一些执法机构经费不足，执法人员成分复杂、素质低下，罚没收 入名义上是“收支两条线”，实际上是单位按比例返还，个人按比例提成，甚至公然摊 派罚款指标，导致重罚轻管、以罚代管，甚至截留、挪用、私吞罚款或罚没物品。这不 仅造成政府收入的流失，而且容易滋生腐败现象，同时也在一定程度上干扰了正常的经 济、社会秩序。为了改变这种多头执法的不良状况，南宁等市采取了在城市管理领域实 行建管分离、联合执法的办法。即成立城市综合管理办公室，专司城市管理事务，并从 有关部门抽调人员组成联合执法队伍，代表各自部门分别对各种违法行为进行检查处罚 ，收到明显效果。但这种联合执法仅属于一种工作方式，并不具备执法主体资格，不能 承担法律责任，不符合《行政诉讼法》的规范。1996年颁布的《中华人民共和国行政处 罚法》(以下简称《行政处罚法》)第16款规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区 、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这就为综 合执法提供了法律依据。全国除北京市宣武区和广州市、南宁市已获准进行城市管理综 合执法改革试点外，四川、浙江、海南、黑龙江等省的不少城市也先后提出了申请。这 说明各级地方政府对现行执法体制的弊端有着共同的认识，迫切要求改革。
2.综合执法改革是社会主义市场经济和法制发展的必然结果。社会主义市场经济的发 展，必然会淡化部门法的计划经济色彩，出台反映整体利益和共同规范的普遍性法律准 则，使我国的行政执法走向规范和统一。城市管理是城市现代化进程的必然产物，它既 是一门科学，又是一项社会实践活动。随着社会主义市场经济和社会发展，随着我国城 市化进程的加快，城市管理的作用越来越重要。顺应城市发展需要而派生的行政执法， 由专业队伍的专业执法到专业队伍之间的联合执法，再到相对集中行政处罚权，扩大执 法范围的综合执法，是社会主义法制发展的重要内容和客观趋势。国家颁布的《城市容 貌标准》中规定的城市管理包含四个方面九项内容，即市政设施管理、环境卫生管理， 市容秩序管理、园林绿化管理，城市道路、建筑物、公共设施、园林绿化、环境卫生、 广告设置、各类标志、贸易市场、公共场所等。这就进一步说明了城市管理内容的构成 是多要素的统一。只有实施综合管理，才能保证城市整体管理的有效性。
二、综合执法改革的可行性
1.综合执法符合政治体制改革的精神。党的十五大提出，要“根据精简、统一、效能 的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人 民服务水平。”相对集中行使行政处罚权是《行政处罚法》确立的重要法律制度，是对 现行行政执法体制的改革和创新。两市两区的实践证明，建立和实行这一制度，有利于 精兵简政，有利于减少职能交叉、多头执法的矛盾，有利于从整体上提高行政执法的能 力。这项改革的意义还在于审批权与处罚权分离，形成了制衡机制；明确执法人员“吃 皇粮”，保证了“收支两条线”的落实，有利于廉政建设。
2.综合执法符合“依法治市”的要求。为解决条条与块块之间的矛盾，集中解决城市 管理中的问题，不少城市都曾采取市长号令有关部门或联合执法的办法，虽取得了一些 成效，但毕竟属于行政命令，即“人治”的性质，不符合“保证国家的各项工作都依法 进行”的要求。而依据《行政处罚法》的规定，集中行使行政处罚权，以综合执法的手 段统一解决城市管理中的矛盾和问题，就有了法律上的保障和规范。
3.综合执法符合为人民服务和为经济建设服务的宗旨。各级政府的一切行政制度和行 为必须以“群众欢迎不欢迎、满意不满意”为基本标准。由于现行行政执法体制政出多 门、各行其是和受利益驱动，在一些地方“大盖帽”动辄检查，滥施处罚，已引起群众 和企业的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益，规范执法行为，维护经济社会 秩序，为人民生活和企业经营提供宽松、安定的法制环境。
4.综合执法符合城市管理发展的客观规律。城市作为一个多元聚合、构成复杂的动态 系统，必然要求诸要素协调统一。以现代管理学中的系统观、优化观和权变观来分析， 实行综合执法有利于城市管理的协调运作和良性循环。
三、综合执法改革的法律依据
“相对集中行政处罚权”有其权威的法律支撑。具体表现在“三性”：
一是执法主体资格合法性。(1)执法主体资格合法。根据之一：《中华人民共和国地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上人民政府有权决定所属 各工作部门的设置。而且在国家制定的单项法律、法规中，地方执法机构的设置一般也 授权给省级人民政府。根据之二：《中华人民共和国行政处罚法》规定，经国务院批准 或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。据此， 城市管理综合执法机构具有合法的执法主体资格是可以肯定的。(2)执法主体明确统一 。即根据相关法律规定，获得执法职权的城市管理综合执法组织，以“自己的名义”独 立行使处罚权，同原来行使这些权力的部门不存在委托关系，而原来的执法部门也不再 具有同样的职能，不能再以各自的名义实施执法权。这样，对于行政相对人而言，不仅 减少了执法主体造成的“干扰”，而且便于在遇到纠纷进行诉讼时，找到对象、找准目 标。对于行政主体而言，则便于统一形象、统一管理；同时，有利于避免因执法主体过 多、过乱所导致的利用执法牟取私利的现象；有助于走出多个执法主体采取“突击”和 “运动”方式所造成的“经常性工作突击做、突击性工作经常做”低水平循环往复的“ 怪圈”；还能有效地消除过去联合执法队伍(简单、临时地将几支执法队伍集中)因没有 执法主体资格经常遭遇诉讼的苦恼。
二是执法权限的有序性。尽管城市管理综合执法的模式不一、名称各异，但基本遵循 有合、有分的权限配置。(1)就横向看：除一些专业性、技术性较强的领域之外，综合 执法相对集中了原来分散的行政执法权，使其能独立执法，独立承担法律后果。执法权 限逐步由专项走向综合、由分散走向集中。(2)就纵向看：基本实现执法权重心下移至 基层。如北京市将执法权重心由市、区政府下移至与违法现象接触最多的街道办事处， 大队共200个编制，大队职能部门和直属队占20%，其余80%的编制分布在8个街道办事处 ，这样就在根本上激发了不同层次执法主体的积极性。这样配置的执法权限不仅有利于 解决执法权过度分散、执法效率不高等问题，而且有利于形成管理的良性循环；同时， 明确划分综合执法组织专司检查和行政处罚，不行使审批、发放和收费权，割断了执法 行为与个人、部门利益的直接联系，保证了执法的公正性。
三是执法管理的规范性。(1)就规范性而言：其一，综合执法组织的编制明确，或行政 编制，或事业编制，这两类均符合行政处罚法规定，从而在编制上统一规范了执法人员 的性质；其二，该组织的经费一律由国家财政予以解决；其三，在执法过程中规范统一 了法律文书、处罚票据，并将罚款金额归入财政、没收货物经拍卖行拍卖所得也归财政 ；其四，综合执法队伍一般实行半军事化管理，形象整齐划一。(2)就制度而言：基本 上建立了日常管理、教育培训、工作考核、奖惩激励等制度。有的城市在此基础上制定 得更全、更细，如北京市不仅有人员资质管理、违纪警戒等富于创新的制度，还制定了 含行政处罚听政程序、案件审批程序、错案责任追究等在内的共计36项规章制度。应该 说，管理规范、制度细化，充分体现了这一组织内部管理的严格性和法治精神，也是该 项试点工作取得明显效果的有力保障。
四、城市管理综合执法改革还需稳妥推进
目前，北京、上海、深圳、南宁、天津等16个城市陆续建立了城市管理综合执法体制 ，这无疑是对原来在计划经济条件下形成的行政执法制度的重大突破。但从实施情况看 ，它存在着来自观念意识、立法保障、自由裁量、执法者素质及监督约束等方面的一些 问题。因此为了更有效地推进这一改革，更好地探索整个行政管理体制改革，还有必要 为综合执法营造一种健康的意识氛围、采取一套积极的监控机制：
1.营造健康的意识氛围。首先，各级领导起着关键性作用。实践证明，一个地方行政 执法情况如何，关键在于各级领导的重视程度，而重视程度又取决于领导观念的转变与 否，这直接关系到综合执法能否继续深入、可否普遍推广。因此，各级领导要以大局、 事业为重，树立改革意识、法制观念。其次，执法人员是执法工作的具体实施者，也是 党和政府形象在执法领域的代言人。因此，他们的责任意识强弱是这一改革成功与否的 另一关键要素，为此有必要强化执法人员的责任意识和违纪成本意识，提高他们的素质 。最后，作为行政相对人的广大民众要提高自我权利及其保护意识。实践表明：民怕官 、不敢告、不知法、不愿告、不会告的“症状”仍很突出，这直接影响到人大、司法、 行政等部门监督作用的发挥，无形中助长了违法违纪的行为与现象。因此，国家应不断 强化民众的权利意识，帮助民众发挥主观能动性，使之成为有效的权力监督体。
2.把住用人上的“三关”。要使这项改革实现预期目标，还必须从用人、立法等方面 入手，积极、主动采取监督、约束行为，使用人朝健康、有效的方向发展。用人制度要 改正过去执法人员尤其是基层执法人员素质不高所造成的问题，如不懂法、对违法事件 定性不准、处理不当、以罚代刑、越权处罚，甚至执法犯法，有必要从三个“关口”入 手，努力造就一支公正清廉、纪律严明、熟悉法律、精通业务的高素质的执法队伍。一 是入口关。考虑到执法工作的特殊性，对那些通过公务员任职资格考试且具备相应法律 素质的人才，还需进行人才测评，挑选出与执法工作要求相吻合的人才，并建立相关的 人才信息库。二是出口关。应本着“宁缺匆滥”的原则，在建好执法上岗人员梯队的同 时，对滥用职权、以权谋私的人及时、从严、从重地予以惩处，使队伍在调整中实现优 化。三是管理关。在建立责任追究和奖惩激励制度的同时，还要充分利用绩效评估考核 制度，对各执法者的工作定期考核、分类、评析，以便及时对其工作做出更合适的指导 与调整，同时要进行必要的、针对性强的法律与业务培训。
3.完善积极的监督约束机制。要通过建立健全行政执法责任制、公示制、损害赔偿制 等制度体系，保证执法行为有章可循、有错必纠。强化外部监督，除继续加强党的监督 、群众监督和舆论监督外，还必须做到：一要强化对国家权力机关的法律监督职能，尽 快出台相配套的监督法，使该职能由虚变实、由弱变强；二要加大法院对行政诉讼案件 的审理力度，切实强化对执法的监督。
4.强化执法的立法保障。随着综合执法这一全新工作的深入发展，相应地对立法也提 出了新的要求，如：(1)城市管理综合执法相对集中行使处罚权，这不是一种具体工作 或义务的转移，而是行政职能的转移，因此有必要在时机成熟时，以立法形式对其处罚 权予以肯定。(2)过去一直存在着执法主体不管合法与否照样满天飞的现象。因此有必 要逐步建立健全机构编制的法规体系，对各部门、各级执法机关的地位、性质、工作任 务、职责职权、内设机构、编制数量及审批程序等做出具体规定。(3)为进一步控制自 由裁量权，有必要通过完善程序法规、制定行政行为程序法，从方式、期限和步骤等程 序方面予以控制，使其有章可循。(4)为了彻底割断执法部门的部门利益，有必要对审 批权、收费权、处罚权严格控制，防止执法部门不当地强化部门的权力，谋求部门利益 。如：是否能以立法形式对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”的规定予以 肯定等。(5)在明确城市管理综合执法组织的权限之后，还须对执法过程中的自由裁量 加以控制，从而在制度上克服执法者因主观意志、个人好恶及偏见而滥用自由裁量权的 现象。除了通过立法的途径控制过大的自由裁量权之外，对于没有界定或不便界定的， 对于规定得过粗、弹性过大的，或规定尺度不一的自由裁量权的控制，则既离不开高素 质的执法队伍的组建，也离不开完善的内外监督约束机制。同时还要注意在实践中对一 些有规律可循的、较常见的自由裁量权作出具体处罚档次及适用条件的规定，并在以后 实践中使之日益完善。