论信用制度与政府作用，本文主要内容关键词为：作用论文,信用制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.51文献标识码：A文章编号：1002-8102（2003）03-0022-04
一、政府在信用制度建设中具有不可替代的地位
信用制度建设是一个庞大的系统工程，既需要企业、单位、社会中介机构、个人的积极参与，也需要社会、舆论的有效监督，还需要政府的制度约束和监管给予充分保证。政府在信用制度建设中具有不可替代的地位，这主要表现在以下几个方面：
1.政府通过颁布法律、法规和制定政策为社会信用建设提供制度保证。市场经济是经济主体之间互利交换、实现社会分工协作的经济体系。交换行为的成立，都是以进入市场的各个主体之间达成某种共识、共同遵循某种制度规范为前提的。如果没有制度的规范，交易的一方很可能运用强权优势，掠夺弱势一方的利益，形成不公平交易。另外，任何交易都是有交易成本的，当交易成本大于交易收益时，交易活动就难以进行，这就需要有合理的制度安排来降低社会成员之间的交易成本。因此，为保证契约有效，合作与交易顺利进行，促进信用秩序的建立，政府的制度安排是关键的。制度经济学认为，制度是关于交易活动的规则，制度通过界定和限制交易主体的选择，减少交易活动的不确定性，从而降低交易成本，使来源于交易活动的潜在收益成为现实。
2.政府的有效监管能够为营造良好的社会信用环境创造条件。现代市场经济条件下，政府发挥着积极的宏观调控和市场监管作用。作为宏观调控主体，政府通过颁布法律、法规、制定政策等方式实现对经济的指导；作为市场监管主体，政府通过规范各类经济主体的行为，限制各种不正当的经济行为，创造公平竞争的市场秩序。政府的有效监管可以引导市场主体采取守信行为，惩戒失信行为，营造良好的社会信用环境，确保市场经济的健康发展。
3.政府在培育信用体系方面发挥着重要的作用。信用体系的培育是一个相当长的过程，在这个过程中，市场的不完善性可能产生消极作用，因此政府的作用尤为重要，特别是在经济转轨时期。市场经济发达国家的经验表明，单纯依靠市场的力量难以建立完善的信用体系，还必须借助政府的力量。从某种意义上说，政府的推动是构建完善和发达的信用体系的核心动力，无论是信用评级体系、征信制度的建立，还是政府信息的披露、社会信用中介机构的培育等，都离不开政府的制度供给和积极推动。
4.政府信用本身是社会信用的重要组成部分。社会信用是由政府信用、企业信用、个人信用等组成。政府既是市场规则的制定者，又是市场规则的执行者。因此，政府信用对社会信用起着导向作用。政府若带头遵守诺言、讲信用，则可给企业和社会带来良好的示范效应；反之，政府无信，市场主体也会加以效仿，无信行为将受到鼓励，会对整个社会的信用产生恶劣的传导作用。它损害的不仅是个人或部分人的利益，也不仅是政府的信用形象，而可能会导致整个社会陷入信用危机的恶性循环中，成为社会信用恶化的“催化剂”。另外，政府失信（如服务效率低下、权力严重失控、普通寻租等）会降低社会公众对政府的信任度，必然引起政府权力合法性的危机，从而动摇政府统治的基础，加大“政府失灵”，从这个意义上说，政府信用的降低乃至丧失是产生社会信用危机的根本因素。因此，政府行为示范直接影响社会信用秩序。
二、政府直接介入信用关系破坏了信用原则，扰乱了社会信用秩序
（一）政府直接介入信用关系的主要表现及原因分析
1.政府直接安排信用关系并成为债权债务的最终仲裁者。这种情况主要发生在计划经济条件下，但在转轨时期也时有发生。政府直接安排信用关系主要体现在国有单位之间（国有企业之间、国有企业与国有银行之间），表现为：政府行政干预发放指令贷款；出面进行破产安排和债务豁免；在主办银行制度中对主办银行与企业实行“拉郎配”；在“债转股”中对转股企业的确定等等，这些安排无不具有浓厚的政府行政色彩。从理论上讲，这种信用关系是发生在同一产权主体内部，产权主体有权对当事人双方的利益进行调节和仲裁，尤其在法律不健全、司法尚未独立时，政府权力与法律责任在很多领域是重叠的，政府成为债权债务纠纷的最终仲裁者。例如，在国有银行和国有企业形成的债权债务关系矛盾激化时，他们的共同所有者—政府（国家）就有权力出面制止，或者采取其他途径如贷款豁免、呆账冲销、减息、免息等加以解决。由于国有银行与国有企业以及国有企业之间产权的模糊性和主体的同一性，使债权债务缺乏体制硬约束，在制度尚不健全、产权不够明晰、市场主体交易行为不规范、政府职能尚未完全界定、政府目标多元化等情况下，政府直接介入信用关系一时还难以根除。
2.地区封锁，市场分割。地方政府从维护本地利益出发，依靠行政力量实行地区性垄断。主要表现在：用行政手段限制外地产品进入本地市场或者本地商品流向外地市场；强令区域内的经营者经营和销售本区域产品；迫使和诱使区域内企业实施封锁措施等等。地方政府通过地区封锁将统一的市场分割为区域市场，使市场性的信用关系异化为地方政府干预下的区域性信用关系。
3.确保统治利益集团的垄断租金最大化。从经济学的角度分析，政府是由无数“经济人”（政府官员等）组成的具有理性的利益集团。政府主体行为不能摆脱经济人的行为特征，其行为的直接动机仍然是个人效用（包括权力）最大化。为此，政府官员利用行政权力进行“寻租”以获取垄断租金并使之最大化就成为一种自然的选择。在“寻租”过程中，无论是通过法律、文件的形式，还是市场安排的办法，都必然表现为对信用关系的直接介入。
（二）政府直接介入信用关系产生的危害
1.政府直接安排信用关系可能带来较大的负外部性。（1）作为政府的代表—政府官员本身具有权力意识和绩效偏好，为了赢得选票、提拔、升迁，他们在解决问题时，自然会按照自身利益最大化的要求行事，而不是将信用原则放在第一位。（2）没有尊重信用关系的法律地位，交易双方实际并未承担交易成本，而是由国家（产权主体）承担。其最大的缺陷在于破坏了经济运行的信用基础（张曙光）。（3）会使很多债务人错误地认为，国有企业和国有银行都是国家的，欠债不还是“天经地义”的。导致恶意拖欠、逃废债、悬空债权等现象普遍发生。（4）容易使权力渗透进入市场，产生巨大的“寻租”空间，进而使正常的市场秩序遭到破坏。
2.不利于降低交易成本，提高经济效率。（1）在政府直接介入信用关系和正常的市场交易关系的情况下，必然要增加政府的监督成本和使交易成本提高。为确保统治利益集团的垄断租金最大化，拥有国有资产处置权的政府，势必会按照自身利益最大化的原则处置财产纠纷，而将信用原则放在次要地位，从而可能牺牲经济效率。（2）导致资源配置效率低下。因为资源配置的内在要求是资源的流动横向化，即资源的拥有者与资源的使用者进行直接交易，而政府的干预介入，使资源配置具有纵向性，政府配置资源的纵向性与资源流动的横向性严重扭曲，其结果是造成资源配置效率极为低下，阻碍了经济效率的提高。
3.不利于消除地方保护主义，扰乱了社会信用秩序。地方政府往往从本地的所谓利益出发，包庇纵容本地企业失信行为，甚至成为假冒伪劣、走私、偷税、漏税、骗税等的“保护伞”，不仅损害了债权人的合法权益，造成国家经济损失，而且也会降低本地企业的信誉，阻碍本地经济的发展。同时也是导致社会信用秩序紊乱的非常重要的原因。
4.容易导致政府腐败。政府对信用活动的干预使政府腐败产生了可能，而政府对行政权力的垄断所导致的权钱交易又为政府腐败创造了条件，在政府行为难以监督且监督成本很高的情况下，政府的利益驱动使政府腐败成为现实，正如经济学家陈淮（2001）所言，凡是违规现象长期普遍存在的地方，一定有执法者与违法者的串通，一定有执法者从违法行为的存在中获取利益。
总之，一方面，社会信用制度的建设需要充分发挥政府的作用；另一方面，政府对信用关系的行政干预又是对市场信用秩序的直接破坏。因此，在健全社会信用制度方面，政府角色必须进行准确定位，既不能“缺位”，也不能“越位”、“错位”。
三、充分发挥政府在信用制度建设中的积极作用
1.政府在信用制度建设中的作用发挥有赖于政府经济职能的准确定位。政府职能是政府行为的依据。政府职能界定不清，或者法律赋予政府的职能过多，很容易使政府在经济活动中出现管制、服务不到位或过度行政干预，让信用关系抹上浓厚的“超经济性”色彩。因此，政府作用的有效性和监管效率的提高依赖于政府职能的准确定位。对政府经济职能的界定，首先应基于建立社会主义市场经济体制这一基本目标，因此，政府最重要的经济职能主要体现在弥补市场失灵和维护公共利益上。当前政府在信用制度建设中应着力做好：增加制度有效供给，完善市场运行规则，规范政府行为，打破地方保护主义，强化监督管理，推动信用体系建立，加快市场化进程等工作。
2.增加制度有效供给，完善市场运行规则。制度作为博弈的规则，是建立和维持人们之间信任的关键。如果制度安排使得当事人履约比不履约更有利可图，则人们就有积极性为了交易带来的长远利益而抵制短期的机会主义诱惑，人们之间的信任就可以建立起来。政府作为经济秩序的稳定者，就制度供给而言，须遵循：（1）制度应具完备性。就是使社会经济活动特别是信用管理要有法可依，尽可能避免出现法律的“真空”。对此，美国的经验值得我们借鉴。美国政府对信用活动并不作过多干预，主要是通过立法创造和维护一个良好的社会征信环境。（2）法律制度安排应充分反映社会规范，同时要以信誉作基础。制度不仅要具有完备性，而且要具备有效性，特别是法律制度，若要保证其权威性和实施的效果，则必须充分反映社会规范。巴苏（Basu）认为，法律的最重要功能是选择社会规范而不是制定社会规范。考特（Cooter）也指出，法律是否能得到人们的尊重取决于法律是否符合、尊重社会规范。法律制度的运行离不开信誉基础，法律和信誉既有替代性的一面，又有互补性的一面，而且，主要用法律手段解决信用问题成本太高，有时甚至不可行（张维迎，2002）。（3）市场能够提供的制度，政府不要介入太多，以免造成“规制失败”。市场运行过程中的许多制度，特别是非正式制度（如商业习惯、道德、文化等），在很大程度上可以由市场自发形成。如果这些制度没有违背法律和损害社会公共利益，那么，政府应放松对自发行动的限制，由市场主体去进行制度选择和创新。而且也可避免因政府机构介入太多使政府蒙受过多的社会和法律责任。（4）建立有效的信用激励机制，诱导市场主体及时真实地披露其“私有信息”，将信息的“私有产品”逐步转化成“准公共产品”或直接转化为“公共产品”。（5）制度（包括政策）安排应具有连续性和稳定性。制度的重要功能之一在于降低交易中的不确定性，并提供一个社会的激励机制。如果政府在提供制度安排时，具有很大的随意性，则制度的不确定性会使人们缺乏稳定的预期，更多地追求眼前利益，而实现长远利益的信用机制将难以建立。
3.规范政府行为，打破地方保护主义。（1）应建立一个有限政府。政府的行为应限定在其职能界定和法律允许的范围内，对社会经济活动既不能越权干预，更不能违法行事，以提高社会公众对政府的公信力。据一项对29个国家的实证分析表明，政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民的信任度之间表现为高度的正相关：对政府权力限制每上升1个百分点，信任度上升1.5个百分点；司法的独立程度每上升1个百分点，信任度上升3个百分点（向丽，2002）。因此，政府的权力必须受到法律的严格规制和社会的有效监督。（2）必须割断政府行政权力与市场利益之间的联系，减少政府官员的寻租机会，并加大惩治腐败的力度。（3）通过提高政府信用引导社会信用发展。（4）淡化对地方政府经济增长指标的考核，强化经济发展特别是可持续发展的考核内容，逐步弱化地方保护主义的体制基础。（5）地方政府必须充分认识到地方保护主义的危害。
4.强化政府的监管职能。在市场经济条件下，市场具有优胜劣汰等“自净化”功能，市场主体的信用能通过市场本身加以建立并逐步延伸，失信行为能得到较好的抑制。但是，良好的信誉并不能单纯依靠交易者自发形成，特别是在信息不对称的情况下，会造成信用市场中的逆向选择和道德风险，加之我国制度供给的不充分和对失信行为的惩戒不力，必须靠政府强有力的监管和引导来建立和维持良好的社会信用秩序。政府监管主要体现在对守信行为的激励、防止失信行为的发生和对失信行为的惩戒上。但是，政府监管要注意掌握一个“度”。政府监管超过一定临界点后，监管越多，市场主体越不讲信誉。因为监管部门的处置权越大，未来就越难预期，市场主体就会只注重短期目标，更多的监管就会创造一种租金。
5.推动社会信用体系的建立。政府在信用体系建设中担当何种角色，根据我国现阶段的实际情况，应采取“政府积极推动、市场运作为主”的基本思路。即政府推动立法，推动信用信息由“同业征集”走向“联合征集”，而信用服务主要靠信用中介机构进行市场化运作。此外还应做好以下两方面工作：（1）建立公开的社会信用信息网络，为信用市场提供信用信息交流与共享的机制创造条件，从而促进信用信息的合理使用以及信用资源的优化配置。同时政府应提高政务信用信息的透明度，将其掌握的有关企业、个人的信用信息以较低成本转交给信用企业和信用中介机构去开发、使用、增值，并防止对信用信息的垄断和寻租行为。（2）积极培育信用中介机构，从政策上支持和推动市场化信用中介机构的快速健康发展，建立起我国独立的信用服务产业。
6.加快市场化进程。当前我国政府存在的行为不规范、权力与市场利益直接相连、干预市场信用活动等等，这些对信用规则具有破坏作用的现象之所以经常发生，在很大程度上是由于我国还处在经济转轨时期，市场化程度较低。随着经济市场化的不断推进，市场秩序将从不规则转为规则、人们的经济行为和信用行为也会不断规范，法制更加健全，良好的社会信用环境才会逐步形成。