使命的重新界定：日本高等教育发展进程中的国立大学改革_大学论文

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       大学的运行是围绕政府、市场、大学三个基本要素展开的。伯顿·克拉克提出并建构了政府、市场与大学的“三角协调模式”，并把日本的高等教育系统置于受市场影响最大、受国家权威影响最小的位置。之所得出这样的结论，是因为他考虑到日本庞大的私立大学系统的存在，但正如他所说：“日本是非常复杂的，用概括的方式判断日本处于哪个位置是非常困难的”[1]。事实确实如此，如果从国立大学系统来判断，我们可以得出完全相反的结论，这是因为国立大学在日本高等教育系统中的地位非常特殊。那么，国立大学在日本高等教育系统中是一种怎样的存在？21世纪国立大学又将发挥怎样的功能?本文拟从日本国立大学功能变化的角度探讨日本国立大学与日本政府的关系，从而更深入地了解日本高等教育系统的复杂性。

       一、国立大学的历史定位：国家主义大学

       在日本近代大学产生之前，日本国立大学是作为政治机构存在的。1886年颁布的《帝国大学令》开启了日本近代大学创立的序幕。帝国大学创始之时，正是日本开化维新之初。处于近代化起始阶段的日本，教育制度被认为是助力国家发展非常重要的因素。[2]正如安迪·格林(Andy Green)所说，“教育在所谓的‘发展型国家’中起着特别重要的作用。教育的迅速进步，既是发展型国家的产物，也是它得以运转的重要工具”[3]。帝国大学从规划至建成都担负着“适应国家需要”的历史使命。

       由于首任内阁大臣伊藤博文和文部大臣森有礼深受欧洲宪政思想特别是德国教育思想、教育制度的影响，因此，日本大学的办学理念、组织原则及其内部组织机构都是按德国大学的模式来设计。不仅如此，还把大学名称定为“帝国大学”。“所谓帝国大学，可以解释为官立大学的意思，按照将宪法称为‘帝国宪法’、将议会称为‘帝国议会’的命名方式，突出官立，大学的名称必须在‘大学’前面冠以‘帝国’二字”[4]，将大学与宪法、议会并称，足见日本政府对大学的重视程度。

       《帝国大学令》第一条规定，“帝国大学适应国家的需要，以教授学术、技术理论及研究学术、技术的奥秘为目的”，帝国大学“教育与研究学术、技术”的目的仅限于“适应国家需要”，即教育和研究必须为国家发挥作用。森有礼还特别解释，“政府慎重地设立了文部省，委以学政之责，又借助国库之财力维持诸学校，毕竟是为了国家，故学术之目的，也必须完全为着国家。诸君在帝国大学里掌管教务，当遇到为学术还是为国家的争执时，务必把国家放在优先地位而给予高度重视”[5]。1918年之前，在日本能被称为大学的只有国立的教育机构——帝国大学。[6]日本政府这样做的目的，一方面是要保证大学的质量，另一方面是要达到培养出的人才可维护国家利益的目的。日本私立高等教育机构均有独立的办学方针。日本政府认为，如果承认私立学校的“大学”地位，高级专门人才中将会出现有悖国家的倾向。因此，日本政府一方面大力扶持国立大学，另一方面则压制私立高等教育机构的发展。

       依据1918年《大学令》成立的私立大学是在远离“国家需要”的框架下产生的，其功能被定位为职业教育。因而，私立大学从产生之初就具有独立精神或反国家体制的特点。[7]在国立大学备受重视的高等教育政策背景下，私立大学处于从属、补充性的位置。[8]因此，私立大学在近代化的过程，无法获得国家的资源支持，只能从官学框架之外的社会需求领域寻找出路。[9]同时，在政府严格设置的基准控制下，私立大学的数量极少，到二战前也仅有26所。[10]

       国家高等教育体系形成时期的状态是决定其长期结构发展最重要的基石。国立大学在日本高等教育发展之初就是日本高等教育的代表和象征，成为高等教育系统中的精英。可以说，政府严格控制之下的精英主义路线是国立大学发展的历史脉络，“国家主义”是日本国立大学在“日本大学史上被确认的一个显著特点”[11]。

       二、大众化进程中的国立大学：被追问的存在

       第二次世界大战后，在教育民主化浪潮下，日本仿照美国高等教育，按“一县一大学”的原则形成了新的高等教育系统，其目的是打破二战前日本高等教育系统的“重层”结构，实现教育民主化。日本大学重组再编后数量大幅度增加，是二战前大学数量的4.5倍[12]，所带来的直接影响就是日本高等教育入学机会增加。但是，以民主化为基调的日本高等教育改革并未打破国立大学的精英主义传统，以帝国大学为前身的国立大学的特权仍然存在。

       二战后，由于国家财政困难，日本国立大学规模并没有积极扩充，而日本私立大学在民主化浪潮下，无论是设置基准还是规模扩大，都有极大的自主权，成为满足国民就学愿望的“容器”[13]。表1显示了从1955-1975年间日本的国立大学、公立大学、私立大学的数量及高等教育规模的变化。1955年，私立大学的数量占高等教育系统的53.5％，1975年则上升至72.6％，20年的时间增长了近20％；私立大学学生数量也从1955年的59.7％跃至1975年的76.4％。[14]私立大学凭借对社会需要的敏感性和灵活的运营能力快速发展，为日本高等教育的大众化发挥了重要作用。此时，日本私立大学不仅培养技术人员、教师等专门技术人才，也承担诸如保证教育机会均等、开展高水平研究等任务。

      

       国立大学作为行政机关的一部分，置于国家的统治之下。因此，二战后日本高等教育政策仍以国立大学为中心。[15]国立大学理所应当地使用了日本政府投入的大量资金和各种资源。但是，随着日本高等教育大众化的实现，社会对国立大学与私立大学各自功能与作用的评价产生了微妙的变化。原本处于补充地位的私立大学，逐渐被社会认可；反而是国立大学，由于没有有效地回应社会需求，遭到了来自社会的强烈批评。对日本国立大学来说，大众化主导权被私学系统剥夺后，社会各界不断质问其存在的理由，并要求改变“国立”的设置形态。社会上甚至出现了有学生同时考上一流国立大学和私立大学，最后选择去私立大学的“逃离国立大学”现象，国立大学教师转职到私立大学的情况也在不断增加。[16]因此，日本政府也不得不重新审视高等教育政策。1975年，《私立学校振兴补助法》的颁布，标志着日本政府开始合法地向私立大学提供资助。虽然该法的颁布是各种政治力量妥协的结果[17]，但这反映了日本高等教育大众化后，国立大学与私立大学在高等教育系统内相对位置的变化。

       在日本高等教育大众化的过程中，国立大学与私立大学分别对应精英高等教育和大众高等教育，国立大学与私立大学功能互补发展成为这一时期日本高等教育的特点。

       当然，日本私立大学的发展与二战后日本经济长期高速发展、高学历人才需求不断增长及入学人数不断增加等有利条件密切相关。但是，随着20世纪90年代以来日本经济发展低迷及少子化的影响，有利条件不复存在。精英与大众互补模式的高等教育系统开始面临挑战，国立大学与私立大学由功能互补型角色开始转为二元对立的角色，对立的根源来自政府的资源分配。虽然私立大学在大众化进程中担当旗手的重任，但获得政府的资助仍然很少。自20世纪80年代至21世纪初的30年间，日本政府对私立高等教育的投入占私立高等教育总投入的10％左右(见表2)。同时，国立大学与私立大学处于不公平竞争的状态，造成政府“压迫民营事业”的事实。以商务专业的学费为例，国立大学的学费每年为52万日元，私立大学每年至少要150万日元，是国立大学的三倍。[18]这种状态造成私立大学群体强烈的反精英意识，并不断追问国立大学存在的意义及财政投入的效果，要求国立大学承担向社会说明的责任，实施外部评价。

       综上所述，来自日本高等教育系统内部的矛盾成为日本国立大学改革的重要推动力。日本政府控制之下的国立大学并没有在二战后进行角色调整，其使命定位并未从“国家需要”转向“社会需求”。因此，日本政府不得不重新思考国立大学的作用及改革方向。1998年，大学审议会发布《21世纪的大学蓝图和今后的改革方向——竞争的环境中闪耀个性的大学》(以下简称《21世纪大学蓝图》)，开启了日本国立大学改革的序幕。

      

       三、国立大学身份的蜕变与高等教育系统再造

       影响高等教育系统变迁的因素有两个方面：一是社会变化的影响，二是政府的推动。20世纪90年代以来，日本高等教育系统的改革就源于政府的推动。《21世纪大学蓝图》是对二战后日本高等教育发展的总体及面向新世纪高等教育发展未来的基础上进行的调整。因此，该文件被视为“和战后依然传承的支撑日本大学的传统理念的告别、和战后占领军改革带来的美式教育理念的告别”[19]。

       《21世纪大学蓝图》首先关注的是日本国立大学的特性及应发挥的功能。第一，由于有稳定的政府财政来源，国立大学可以开展短期难以显现成果的创新性研究。第二，国立大学由政府设置，可根据社会需求对招生配额进行政策性调整和管理。第三，国立大学可以组织大规模的课题研究。基于此，日本政府希望国立大学在未来承担与社会责任相应的功能，积极进行教育研究、组织运营体制改革。同时，该文件在设置形态、管理运营及向社会说明责任等方面也表达了将根据国立大学功能发挥的情况适时进行改革的可能性。

       2001年4月，日本新一届内阁上台。在日本经济长期低迷和政治不信任的背景下，日本国民对新一届政府寄予厚望，希望改革能给国家带来变化。该届内阁上台以后，以“能民营化的地方尽量民营化，能委托给地方的尽量委托给地方”为原则，在医疗、福利、教育等公共或非营利主体导入竞争机制，并特别强调国立大学改革的问题，即“以创造有国际竞争力的大学为目标，包含民营化在内，将民间的经营手段引入国立大学”[20]。2001年6月，《大学(国立大学)的结构改革方针》(以下简称《方针》)出台，提出了国立大学结构改革的三个方向：国立大学的重组、合并，国立大学法人化和基于第三方评价的竞争机制。[21]《方针》的出台真正开启了日本战后高等教育建立新坐标系的序幕。

       首先，《方针》提出将大学进行跨区域合并、改组，这打破了战后模仿美国模式的“一县一大学”原则。其次，提出国立大学法人化，这意味着重新界定了大学与国家关系，明确了政府在大学发展过程中应发挥的作用。同时表明，国立大学与政府的关系从紧密转向疏离。另外，《方针》提出要导人基于第三方评价的竞争机制，这将国立大学、公立大学、私立大学置于同一起跑线，将竞争性资金面向所有大学，这是划时代的变革。日本帝国大学产生之初形成的以设置形态为边界的大学功能定位被打破，也预示着国家目标的实现将不再单纯依靠国立大学，而是扩展至所有大学。因此，基于设置形态优势的国立大学特权逐渐消失，从“被统治的发展”转向“自由竞争性的发展”。

       2004年日本国立大学实现法人化，通过设立国立大学法人，调整国立大学布局结构，创建竞争机制等方式，日本高等教育系统的全新框架初步形成：以“竞争的环境中创建闪耀个性的大学”为基本方向，以“国立大学的结构改革”为具体措施，以“创造充满活力、具有国际竞争力的大学”为目标，包含国立大学、公立大学、私立大学全体，形成了以竞争、淘汰为特征的、基于市场竞争原理的高等教育运行系统。

      

       四、全球化竞争背景下的国立大学再出发

       自20世纪90年代泡沫经济破灭以后，不景气的日本经济从“失去的10年”延续至“失去的20年”。2011年，日本又遭受了东日本大地震及核危机的重创。面对国家所处的困境，安倍内阁提出了以经济为核心的“日本再生国家战略”。日本对自身在国际社会中的定位有强烈的危机感：日本曾经是世界上经济实力强大的国家之一，并且是亚洲唯一的发达国家。但是随着新兴国家的崛起，尤其是日本周边的中国、韩国及东南国家的发展，给日本的发展带来巨大挑战。日本既要立足于解决国内问题，更要面向世界。因此，日本希望通过制定国家战略规划，实现“梦想和荣耀之国”[22]的目标。

       在执政党的政治思维中，大学被视为“不断提升国际竞争力，再创辉煌的‘日本复兴’的重要支柱”[23]。日本政府于2012年出台了面向未来的大学改革基本框架《大学改革实施计划》(以下简称《计划》)，这标志着包含国立大学、公立大学、私立大学在内的高等教育系统又开启了新的改革序幕。随后以国立大学为核心的各项改革措施相继出台，改革的速度加快、周期缩短(见表3)。

       《计划》以“创建变革社会引擎的大学”为副标题，明确表达了日本执政党对大学一以贯之的“日本复兴的中坚力量”的期待。《计划》以“筹划制定‘大学使命’”为核心展开，提出了日本大学今后改革的两个重点方向：一是面对急剧变化的社会，重新构建大学的功能；二是为了重新构建大学的功能，必需充实和加强大学治理。该《计划》中，国立大学被赋予改革先行者的角色，要求国立大学根据自己的特色和优势来明确使命。

       2013年11月，日本政府颁布《国立大学改革计划》。《大学改革实施计划》的总体目标是最大限度强化国立大学的特色和优势，构建自我发展、自我完善的组织结构，建设拥有持续的“竞争力”、高附加值的国立大学。国立大学的功能进一步细化为三个方向：世界最高水平的教育研究中心、国家级的教育研究中心、区域发展的核心基地。国立大学也将根据上述功能定位分化为Global型、National型、Local型等不同类型。[24]

       要实现国立大学的使命，应加速推进大学内部治理改革，重点是强化校长权力。制度层面上，日本政府通过推动修订法律限制了大学教授会的权力，将以校长为核心的大学运营体制合法化，从而将大学进一步推向市场，形成以“大学经营”为中心的组织结构。大学从“知识的共同体”走向“知识的经营体”，其目的是希望国立大学更充分地参与市场竞争，获取社会资源。2015年出台的《国立大学经营力战略》，以强化国立大学经营力为内容的改革，成为国立大学发展的方向。

       关于日本国立大学改革的数个政策文本都强调国立大学的“使命再定义”。它是指日本国立大学必须根据社会发展及时代变革的需求，重新定位，并发挥更重要的功能。第一，以国立大学为单位进行使命再定义。它要求每所大学都要确立自己的使命，在此基础上强化国立大学的功能。第二，根据研究领域进行使命再定义。大学与学科领域相互交叉，每所大学必须对所拥有的学科进行使命再定义，突出特色和优势。

       从改革全局来看，日本国立大学改革是在政府的强力推动下进行的。自国立大学实现法人化以后，日本政府与国立大学的关系从直接控制转向“契约”式间接管理。但是，随着高等教育的重心从重视数量向重视质量转变，精英高等教育的重要性被不断强化。为了谋求日本大学在全球学术系统中更高层级的地位，进一步提高日本大学在国际学术领域的影响力，日本政府开始通过控制大学发展目标规划，大学改革进展与资源分配联动，向国家战略急需的领域重点投入等方式，强化国家对大学的影响，从而实现国家战略目标。“超级大学创建支持计划”就是典型的案例。日本为了提升国际存在感，于2013年提出“今后10年力争有10所大学进入世界大学排名前100名”的目标。[25]通过实施“超国际大学(Top Global University Project)建设支援计划”，支持入选该计划的大学参与世界竞争。入选顶级大学类型的大学将每年获得5亿、10年共计50亿日元的财政投入。[26]这种“大学革命”[27]式的改革说明：置于国家战略之中的国立大学与国家关系从疏离走向紧密；越是变革与竞争的社会，国家对大学的介入越多，期待越高。正如罗杰·金(Roger King)所说，“国家的教育政策很重要，因此制定政策的权力不可能留给大学；如果一个国家要想在全球具有竞争力，政府要有更多的控制与责任”[28]。但是，与国立大学初创时期不同的是，影响大学的力量不仅是政府，政府通过创造模拟市场或是把大学推向市场的方式来控制大学。

       另一方面，基于国家和市场之间划定的国立大学、公立大学、私立大学之间的界线已逐渐模糊，日本高等教育系统内部的封闭性被打破。近年来，日本的私立大学因生源减少、招生名额不足等原因，很多小规模私立大学面临重组、合并的境遇。①因此，社会各阶层不断呼吁政府要“重新建构国公私立相互合作的日本高等教育系统”[29]，实现政府投入的“私立·国立同等原则”[30]。事实上，自1998年之后，事关高等教育发展重大项目已将私立大学纳入与国立大学、公立大学共同竞争的框架内。如文部科学省支援大学教育领域的“Good Practice”项目、“超国际大学建设支援计划”等。从《大学改革实施计划》颁布之后，私立大学的发展逐渐纳入高等教育发展的总体战略，从2013年开始逐步推进跨越国立大学、公立大学、私立大学设置形态的新合作框架。[31]超越设置形态的差别进行大学合作，甚至超越设置形态共同合作创立新的教育研究组织等都将成为日本高等教育改革的方向。日本高等教育系统将以整体形象参与世界一流大学竞争。

       综上所述，以国立大学为核心的日本高等教育系统改革正处于加速阶段。在日本政府资源投入“选择和集中”的政策诱导下，国立大学如何进行使命与功能的定位是发展的关键。对政府投入具有较强依赖性的国立大学需要强化自身经营能力，以获得更多社会资源的支持。通过大学合并、合作等方式，超越国立大学、公立大学和私立大学设置框架进行高等教育资源整合，提升日本高等教育系统参与国际竞争的整体实力是日本高等教育系统改革的方向。从这个意义上讲，日本国立大学正在全球化背景下和高等教育“日本模式”的系统再造中塑造新的使命。

       注释：

      

      

      

      

      

      

      

      

      

      ①据日本私立学校振兴、共济事业团的调查显示，2015年日本私立大学招生名额未满的学校达250所，占当年调查的579所学校的43.2％。资料来源：平成27(2015)年度私立大学·短期大学等入学志願動向.日本私立学校振興·共済事業団私学経営情報センタ一.(2015-11-19).http://www.shigaku.go.jp/files/shigandoukou271.pdf。

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