（台州学院，浙江 台州 317000）
2017年度台州市大学生科技创新项目：基层协商民主与农村人居环境治理主体性激发机制研究——以台州市黄岩区九峰村为例（编号:16）
摘要：基层协商民主与农村人居环境治理之间存在着天然联系。本文通过阐述目前基层协商民主和人居环境治理的现状和问题，探索利用基层协商民主引导各类主体参与改善人民生活环境的可能性，借鉴黄岩利用“三社联动”基层民主协商机制开展人居环境治理的经验，尝试初步建立主体性激发机制。
关键词：基层协商民主；人居环境治理；主体性；机制
前言：
改革开放以来，随着经济的持续快速发展，台州的基层民主发展涌现出不少亮点，比如民主恳谈。而从十八届三中全会开始，台州市黄岩区九峰地区努力探索基层协商民主在农村人居环境治理中科学有效的实践路径，并取得了一定的成绩。因此，研究九峰经验对于基层协商民主与农村人居环境治理主体性激发机制研究有一定的参考意义。
一、基层协商民主与农村人居环境治理的关系
（一）基层协商民主的主要内容
1.基层协商民主的概念
“基层协商民主，在内涵上，就是我国基层组织和基层单位的各类主体，通过有组织地协商，参与基层社会治理的民主实践；在外延上，其领域和范围包括城市社区协商民主、农村协商民主和企事业单位协商民主。”[1]从其内涵和外延上，我们可以看到，基层协商民主能够让各个社会阶层主体都能够参与社会治理，是发挥人民当家作主积极性的有效手段。基层协商民主的实践是中国特色社会主义的民主实践，必将对人民民主生活产生重要影响。
2.台州基层协商民主的制度创新
台州民主政治的重要制度创新——民主恳谈，作为一种乡村民主治理新模式，是基层协商民主的一种积极探索和成功尝试。
杜才平提到，“台州民主恳谈，除了公民政治参与外，还体现在公共的文化生活、经济生活和社会生活的非正式领域。除了参与协商的领域不断扩大外，还体现在启动机制走向制度化、主体选择逐渐合理、程序设置不断规范、公众参与的表达效果不断提高、公众参与的形式不断变革”[2]等方面。台州民主恳谈，具有“人民有序参与”和“领域有序拓展”的特征，充分体现了中国特色社会主义民主的基本要求。[3]台州民主恳谈的实践，对于基层协商民主的开展有着积极的参考价值。
（二）农村人居环境治理的主要内容
1.农村人居环境治理的提出
早在2014年5月16日，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》(以下简称《意见》)，提出到2020年，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄的要求。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。该方案是为加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平而制定的法规。农村人居环境治理的提出及不断推进对于开展农村人居环境治理工作奠定坚实的基础。
2.农村人居环境治理的发展
随着生活水平的提高，人们对于人居环境治理的需求也在不断提升。“浙江省委省政府早在2003年就开始狠抓农村环境保护和治理工作,时任浙江省委书记习近平同志提出了‘绿水青山就是金山银山’的重要理念，全省大力推进农业农村生态环境治理,实施了改善农村人居环境的‘千村示范、万村整治’工程”[4]，逐渐探索形成农村人居环境治理的工作机制。
以黄岩区为例，我将其人居环境治理工作内容概括为以下几个方面：
一、抓规划，坚持因地制宜，实行分类指导。编制黄岩区美丽乡村建设行动计划，启动美丽乡村特色村建设试点。
二、抓投入，出台政策意见，夯实保障基础。黄岩出台农村环境综合整治政策意见，并初步形成以财政投入为主的多元化投资机制。同时，形成多元主体的环境保护宣传队伍，形成良好的建设氛围。
三、抓管理，建立完善长效机制。建立农村环境综合整治长效管理机制。专门成立的“十村示范、百村整治”工作领导小组、清洁家园活动领导小组。
黄岩区的人居环境治理工作的有效开展为利用坚持协商民主机制参与人居环境治理工作奠定了良好基础和宝贵经验。
3.黄岩九峰人居环境治理的状况
黄岩区始终把水环境治理作为农村人居环境治理工作的重中之重。以九峰河为例，黄岩区环保局制定了九峰河“一河一策”实施方案（2017-2020年）。经过一轮又一轮的规划与治理，九峰河水质得到了很大的改观。
在走访调查中我们了解到，黄岩九峰新村多数楼房建于上世纪八十年代，是典型的老小区。经历了三十多年的风雨，九峰新村遇到了老旧小区的通病：基础设施落后、公共空间不足、管线普遍老化等等，整体环境脏乱。不少年轻人外迁，社区人口以老人为主，人口老龄化现象严重。存在人户分离的状况，即人户口在此而长年居住在外。出租户比较多，管理难度大。以建设书画楼道活动为例。各个楼道主题的选取完全依据所在楼道居民的特点特长和居民的所需所盼，因地制宜，特色浓郁，让人耳目一新，眼前为之一亮。
同时，我们还分发了调查问卷。调查问卷结果显示，人们总体上对九峰地区的基层协商民主模式认可的倾向明显，比较认可与认可的人数比例超过70%。九峰地区的村（居）委会事务公开情况总体较好，人民认为所在村（居）委会对于居民关心的、涉及村民利益的事务都能及时向村民公开的比例占47.27%，接近半数，但同时我们应该看到选择不会以及不关心或不清楚的比例也分别达到了35.45%、17.27%，说明事务公开工作尚没有到位。关于人居环境治理措施，人们更倾向于“政府指定专业人员队伍管理”，占55.45%，选择“政府下派大学生村官或其他高素质人员”的也占到了20%，只有24.55%的人选择“建立相关机制，建立村民自治队伍”，说明人们自主参与人居环境治理的热情不是很高，更倾向于让外界较为专业的机构人员进行管理。
综上，我们大致了解了九峰地区人居环境治理的状况。我们要肯定其宝贵经验，也不能忽视其所面临的问题。作为一个典型的老社区，社区活力相对不足，开展各项活动往往面临着人力物力资源的匮乏问题，需要激发外界各治理主体以及内部主体的积极性。我想，九峰的人居治理状况、经验和问题，对于整个农村人居环境治理存在问题的解决具有一定的借鉴意义。
（三）基层协商民主制度与农村人居环境治理的双向互动关系
1.基层协商民主制度助力农村人居环境治理
“参与公民协商能够提高公民对政治的兴趣，增强社区意识，提高政治效能感，促进高质量意见形成。协商民主为解决争议、处理社会问题提供有益的民主工具和程序方法。”[5]
基层协商民主可以引起对人居环境问题的重视，培养协商精神，在协商过程中交流想法和意见，提高对农村人居环境治理的热情，提出符合农民利益和期望的治理方案。具体可以通过建立农村人居环境治理项目公示制度，健全村民自治机制和村规民约，通过协商民主评议等方式，让农民参与农人居环境治理的规划、建设、运营、管理等环节。这些方法都能够在基层协商民主制度的运行环境下，推动农村人居环境治理。
2.农村人居环境治理激发基层协商民主制度的改进
“环境治理是最有可能推进协商民主开展的载体，也是影响着基层协商民主未来发展的方向与持续空间的关键点之一。环境治理应该强化民主协商，走向生态民主化之路。”[6]
随着经济发展后，人们逐渐重视生态环境的质量，而农村环境问题一直以来受忽视。农民环境治理应该走生态民主化之路。这就需要构建农村人居环境治理协商机制。在农村人居环境治理中发挥基层协商民主制度的优势，激发基层协商民主制度的改进。
二、农村人居环境治理现状存在的问题及原因分析
（一）农村人居环境治理存在的问题
1.农村人居环境有待改善
目前，我国农村人居环境状况比较不平衡，虽然一些地区开展了比较不错的人居环境治理工作，取得了不错的效果，但脏乱差问题在一些地区还比较突出，最直观的体现就是农村基础设施和公共服务与城市差距还是比较大，行路难、如厕难、环境脏、村容村貌差、城市污染向农村转移等问题较为突出。
2.环境管理体制问题
我国的环境管理体制仍然需要进一步改革，习近平总书记指出现行以地方为主的环境管理体制存在“4个突出问题”，包括对监督责任难，地方保护主义干预，跨区域、跨流域环境问题解决难，地方环保机构队伍建设难。除了政府层面，以垃圾问题为例，农民存在垃圾分类的困惑，企业面临垃圾处理方面的技术问题和效益问题。
3.农民参与积极性低下问题
农民们思想深处存在着“臣民心态”、“小农意识”，以及“文化水平不高，对相关政策法规缺乏了解的缘故，导致在开展环境治理工作时会出现不配合和抵触情，加大农村环境治理的难度。”不懂“维权常识和渠道”，更谈不上“督促政府对环境进行监管”。[7]在这些问题下，农民参与农村人居环境治理的积极性难免低下。
（二）农村人居环境治理存在问题的分析
1.现有环境保护法和治理机制的局限性
农村环保法规制度不健全。“我国现行的《环境保护法》，对于公众参与生态环境治理的具体规定还很缺乏，对于农村环境治理的公众参与方面更是没有涉及。”[8]农村环境保护和治理在法制领域的相对薄弱，导致主体责任不明确，边际不够清晰，从而出现违法成本低，追究不到相应的法律责任单位或个人。责任意识的缺失在一定程度导致从而导致政府主体积极性的缺失。市场主体在开展环境治理工作过程中面临重重困难。
2.城镇化发展过程中的矛盾
在过去的城镇化建设发展过程中，长期以来存在城乡发展二元化，乡村人居环境受忽视的问题。农村人居环境和基础设施的相对落后，是因为在之前的城镇化建设过程中，工作重心更多放在城市而较少关注农村的发展。一直以来，农村人居环境治理的投资主体以政府为主，但是，政府投入是有限的，如果光靠政府不能够完全满足农村人居环境治理所需资金，从而影响人居环境基础设施建设和长效管护机制的建立。
3.自治意识薄弱
由于受我国数千年的传统文化影响，以及过去农村教育资源缺乏的原因，农民主体思想相对保守，文化水平相对来说不高，环境保护素质较低，加上城镇化发展过程中留在农村的多以老年人为主等诸多原因。在这样的背景下，开展农村人居环境治理工作难免存在一定的难度。农村人居环境治理最重要的主体是农民，而由于农民受制于教育水平等因素，环保意识薄弱、理念缺乏。也是最需要进行相关教育和宣传的群体之一。
三、利用基层协商民主优势激发主体参与农村人居环境治理的必要性
（一）时代要求
1.乡村振兴战略的需要
2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出，“开展农村人居环境整治行动，提升农村人居环境质量。在促进乡村生态宜居方面，集中治理农业环境突出问题，持续改善农村人居环境。在促进乡村治理有效方面，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。
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乡村振兴战略中强调各个主体参与乡村治理的要求。基层协商民主的优势，就是让各个主体能够有效地共同参与乡村治理的讨论，而农村人居环境治理无疑是乡村治理的重要方面。这对于利用基层协商民主优势激发主体参与农村人居环境治理提供了强有力的政策支持和方向引导。
2.发展社会主义民主政治的要求
习近平在十九大报告中强调，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。推动协商民主广泛、多层、制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”通过开展人居环境治理的协商民主活动，培养人民参与民主政治的热情和能力。
（二）现实需要
1.农村人居环境治理主体性激发机制有待完善
在过去的农村人居环境治理中农民主体是“政府主导下的被动参与”。在形式上是政府主导的“自上而下”方式。[9]在这种情况下，从人居环境治理主体的参与程度来看，政府和企业参与比重远大于其他社会公众。而农村人居环境治理的主体，也应该包括其他主体，最需要激发生活在农村的农民主体的积极性。
2.基层协商民主机制有待进一步发挥作用
“基层协商民主实质上就是一个基层社会合作共治的具体形式。我国正处于社会转型期，多元化的利益主体必然引发各种利益冲突。因此，在协商治理过程中建立合作机制就显得十分必要。” [10]在农村人居环境治理过程中，多元主体利益取向难免有差异，存在矛盾是必然的。而发挥基层协商民主机制的作用，减少主体间的矛盾，尽可能的达成互信和共识，实现真正的协同合作。
四、弘扬基层协商民主，完善农村人居环境治理主体性激发机制
（一）明确各主体角色认知，提高机制运行效率
1.破解主体性困境：政府、居民和其它社会力量的角色定位
首先我们要厘清农村人居环境治理中政府、居民和其它社会力量关系，明确角色定位。毫无疑问的是，生活在农村的农民是最重要的主体。政府的角色是一个引导者和服务者。起着政策引导和提供政策帮助的作用。而其它社会力量是进行专业性的或者志愿性的工作。实现各主体之间的和谐共处，就可以借鉴台州和合文化或者说东方哲学的中庸的智慧。
2.提高机制运行效率
普特南认为“培育农村社会资本，建立各主体间的信任关系，构建机制规范，形成农村人居环境治理社会网络资本，有利于提高机制的运行效率，进一步发挥机制作用。”[11]在人居环境治理的协商治理过程中，提高农村人居环境治理主体性激发机制运行效率就需要建立协商互信，比如对于人居环境治理预算的公示和实际资金使用的公示，并用农村环保法律法规加以规范，从而形成社会网络资本。让各个主体得到保障和安全感，激发主体的积极性，推动主体性激发机制的建立。
（二）政府主体
1.“看得见的手”
英国福利经济学的创始人庇古提出“在现实生活中，很难单纯依靠市场机制来达到资源利用的最优状态，强调政府应该采取征税或补贴等措施加以调节。”[12]
人居环境治理，当然需要政府主体的参与。要充分发挥政府主体的作用，建立和完善农村人居环境治理的筹资机制。加大专项资金转移支付力度，确保专款专用，吸引其他社会资金为农村人居环境建设出力。环境治理关键之一在于政府，政府需要合理定位自身职责，制定一个公开、公平、公正的多元主体共同参与的战略规划。
2.实现社会治理体系和能力的现代化
“人居环境建设是一个长期的过程，需要制度化、常态化和规范化。这就需要考验政府的社会治理体系和能力的现代化。”[13]运用“一事一议”民主决策机制，完善农村人居环境整治项目公示制度，利用协商机制给农村居民提供平台表达民意，培养协商治理能力。最终目的是建设服务型政府。
（三）居民主体
1.培育公民文化
“现代基层社会的民主治理机制的可持续性，依赖于公民文化的成熟，而公民文化成熟的一个标志就是民主治理成为一种互动习惯，成为一种生活方式。因此，需要从习惯的形成等方面来推进民主的巩固、民主治理机制的可持续性”。[14]必须消除臣民心态和小农思想等封建残余思想，农民主体参与进人居环境协商治理的过程中，加强对政府的信任和有效合理的监督加快培养健康发展的村民协商民主观念，培养村民的主人翁意识，培育公民文化。
2.参与自治组织
基层自治组织是农村人居环境的主导者，也是农村环境治理的监督者。应该创设条件，引导建立村民自治组织，让农民更积极地参与村务决策等公共事务，拥有一定的农村人居环境治理的发言权和决定权。
正如2018年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村民自治机制。依托村民议事会等形式，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。”作为农村社区治理创新和基层协商治理典型的民主恳谈，让农民主体通过参与针对农村人居环境治理专项问题的协商，提高村民民主素养，激发参与人居环境治理的积极性。
3.协调利益诉求
影响人们对农村人居环境治理关注程度的因素有很多，“人们的参与行为是一种理性经济行为，行动取决于文化程度和自身利益，文化程度可以改变价值观和对环境的认知，是否关心和参与各种环境治理取决于自身利益得失。”[15]通过提高文化程度、参与人居环境协商治理等方式提升价值观和对环境的认知，维护村民权利，最终达到协调各社会阶层的利益诉求。
4.直接参与人居环境治理
提高农民环境治理素养，可以有针对性地开展“美化庭院、楼道”活动，通过活动创建，加深对人居环境治理的认识，培养保护环境的意识。鼓励成立农村环保合作社。让乡村的产业、生态、建筑、村庄治理、村规民约、培训教育等在合理参考村民们的需求的基础上通过协商讨论建设出来的。
（四）公众力量
1.“看不见的手”
在社会主义市场经济环境下，市场是起着决定性的因素。因此，在人居环境治理过程中，只有发挥市场的决定性因素，才能够最好的发挥各个主体的积极性和资源的合理配置。实现专业化、市场化建设和运行管护，践行市场化改革、第三方治理等各种新型环境治理理论。在供给侧改革新形势下，充分发挥市场在提供人居环境治理服务方面的作用。这样做有利于转变政府的职能，降低服务成本，还能提升服务质量水平。
2.发挥乡贤的作用
乡贤在一方乡土中能产生相当大的社会道德影响或者社会资源支持，乡贤可以用自身的社会资源为乡村建设做巨大贡献。所以，在人居环境治理的背景下，在协商过程中，可以发挥乡贤的作用，充分把握好乡贤所能提供的社会资源，包括人脉、资金等。
发挥乡贤的作用，吸引社会各界人群，通过投资兴业、规划设计、包村包项目、法律服务等方式参与乡村人居环境治理建设。加强对下乡组织和人员的管理服务，提供相应的服务和保障。
3.发挥社会组织的作用
近年来，逐渐出现了各种非政府形式的社会组织 。以社会组织为载体可以有效促进基层协商民主的发展。同时，这些社会组织也逐渐开始参与人居环境治理，比如民间环保组织和农村人居环保社会网络的发展。他社会组织也是农村人居环境治理的重要主体之一。所以，可以大力培育农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。同时继续壮大志愿者队伍。
4.加强农村人居环境治理的法治建设
在完善《环境保护法》及相关法律的基础上，制定一批对农村人居环境治理具有针对性的专门法，为公众参与农村人居环境治理的行动提供法律保障和依据。推进综合行政执法改革，提高执法能力和水平。加大农村普法力度，提高农民法治素养。健全农村公共法律服务体系，利用法律维护农民人居环境权益、化解因环境问题导致的社会矛盾等。
（五）因地制宜，完善机制运行环境
黄岩区旨在全区建立“区级民主党派组织、统战团体联系乡镇参与协商民主制度，建立基层协商民主议事委员会等一系列基层协商民主试点工作。九峰地区在弘扬基层协商民主，完善农村人居环境治理主体性激发机制的过程中，可以借鉴利用民主恳谈等已有机制，利用黄岩区正在推进的“2+1”的协商模式和“三制五环”法的协商程序，及“上下联动，统分结合，立体推进”的基层协商民主制度建设和系列工作，召开协商民主议事会议，提升基层协商民主工作制度化、规范化和程序化水平。
九峰的“三社联动”基层协商民主机制是由九峰社区党支部（社区居委会）和下设的九峰社区社会组织联合会临时党支部（社区社会组织联合会）及各社会组织队伍（非政府组织）构成的机制体系。这是一个稳定而又充满活力的基层协商民主机制。有力推进人居环境治理工作。
如今，政府购买社会服务成为一种趋势。适合由市场提供的公共服务，将通过政府采购的方式，对市场面向基层社区开展人居环境治理项目予以资金扶持。2018年9月，九峰公园成为国家4A级旅游景区，这是九峰地区人居环境治理的成效，也是宝贵的优质环境资源。可以利用新媒体平台，如微信小程序或者APP，进行数字化、信息化监督考核。配套相应的奖惩机制，激发各主体的积极性，从而达到优化人居环境治理的目的。所以要坚持自治、法治、德治相结合，让乡村社会充满活力、和谐有序。这样才能让人民获得幸福感，无愧于台州市最具幸福感城市的称号。而九峰的实践和基础条件，也希望能够为其他地区利用基层协商民主机制发挥各主体作用开展人居环境治理提供了思路。
参考文献
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[2]杜才平.台州民主政治概论 [M].北京：知识产权出版社,2012.141.75-78
[3]杜才平.台州民主政治概论 [M].北京：知识产权出版社,2012.141.88-90
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[15]黄森慰，唐丹，郑逸芳.农村环境污染治理中的公众参与研究[J].中国行政管理，2017.(3).
[16]“三制”就是规范组织机制、优化运行机制、创新保障机制，“五环”就是选题、准备、协商、交办、反馈五个关键环节
[17]指单位或个人依托于社区，成立的以服务居民为目的的组织，其具有非营利性、服务性和群众性属性。
作者简介：许棋琛（1996-），男，浙江杭州富阳人，本科，台州学院，思想政治教育专业；
旷小兰，徐鑫琦，马志文，陈博宇，台州学院 思想政治教育专业。
（指导老师：黄翠新）
论文作者:许棋琛 旷小兰 徐鑫琦 马志文 陈博宇
论文发表刊物:《知识-力量》2019年6月下
论文发表时间:2019/4/4
标签：人居论文; 环境治理论文; 农村论文; 民主论文; 基层论文; 机制论文; 主体论文; 《知识-力量》2019年6月下论文;