城市化进程中的农民市民化问题浅探，本文主要内容关键词为：进程论文,市民论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化从一定意义上讲就是人口城市化。我国作为一个农村人口占大多数的发展中国家，加快城市化建设，提高城市化水平，至关重要的是必须让更多的农民由分散的乡村向城市转移，由农民变成市民，“乡下人”变成“城里人”，即实现农民市民化。所谓农民市民化，简而言之，泛指农民逐步向市民转化的过程。它不仅是指农民由居住在农村转变为居住在城市，从农村户口转变为城市户口，从从事农业生产劳动转变为从事非农业劳动；而且更重要的是其思想观念、生活方式、行为方式、社会组织形态等由农村范式向城市范式转变，最终成为一个符合城市文明要求的具有现代市民素质的真正意义上的城市居民。实现农民市民化的过程是现代社会结构变迁的必然趋势，它对区域经济社会发展将产生不可估量的深远影响。本文结合黄岩区城市化建设的实践，就农民市民化进程中若干问题作理性思考。
一、影响农民市民化的障碍因素分析
近几年来，黄岩城市化进程不断推进，城市外延不断扩展，目前黄岩建成区面积已经达到20.8平方公里。许多城市边缘的农村逐渐形成性融入城市，成了“城中村”。而且不少“城中村”的农民也因土地征用安排或撤村建居实现了农转非。但是，农民的市民化，不仅仅是其居住地域的变迁和身份的变换，更重要的是思想观念、生产方式、生活方式、行为方式和社会组织形态等的转变，而这些转变需要一系列制度的变革和政策的调整。从目前的城乡制度和政策安排来看，农民在市民化过程中，不仅存在着制度、政策上的许多障碍，而且还存在着社会管理以及自身观念和文化上的诸多障碍因素。
（一）观念障碍。长期以来，由于人们思想观念上受城乡对立、体制上受城乡分治的影响很深，因此无论是城市政府官员还是城市居民对农民进城就业，推进农民市民化认识不深不透，远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义。部分政府官员对农民进城存在两种担心：首先是担心出现“城市病”，怕农民进城会带来城市住房紧张，交通秩序混乱，生活环境质量降低，社会治安恶化；其次是担心挤占城市职工就业岗位，认为农民进城务工经商，会加剧城市劳动力供求矛盾，影响城市职工就业。而城市居民也对农民进城表现出矛盾的心态。一方面是接纳心态，进城农民肯吃苦，是很好的廉价劳动力，他们愿意做城市居民不愿做的累活、脏活、险活；另一方面是拒绝心态，因进城农民加剧了城市劳动力市场竞争，抢占了城市居民的就业机会；又因农民工素质相对较低，潜在的犯罪率高，让城里人失去了安全感等。受上述观念的影响和制约，结果就造成了城市对农村的排斥，市民对农民的歧视，表现在行动上不能正确对待进城农民，对进城农民普遍缺少认可、包容、接纳的心态，一定程度上阻碍了农民市民化进程。
（二）利益障碍。随着城市化进程的推进，许多农民获得了依附于农民身份的现实利益，体会到了现行城乡二元体制下，城市边缘人的双重福利，既可享受城市文明，又能拥有农民身份利益。同时，山区农民表现出安于小农生活模式的心态。因此基于自身的利益需求，广大农民中也出现了两种排斥“市民化”的心理倾向。
其一：不愿“市民化”。
伴随着城市化的发展，“城中村”及城郊农村自然地接受城市分工和转移，二、三产业随之蓬勃兴起。集体积累迅速增强，相继出现一批经济实力较强，资产总量较大，拥有几百万、几千万资产，甚至上亿元的富裕村。在黄岩城区就有东路、圣堂、宁场、城中、柔桥、后洋等村，它们的集体资产及其收益在解决村公共费用支出、村民福利保障等方面发挥着重要作用，集中体现在全体村民年终分红、子女上学的教育奖励、老年人的生活补助等。农民们担心“市民”化后无法继续享受这份“福利”，不愿“市民化”。更有价值的是，按照《土地法》的现行规定：农民根据家庭农村户口人口数可享受一定面积的宅基地建房资格。一个独生子女三口之家就有两间宅基地份额，通常两间三层的住房面积就达260m[2]左右。除自己生活需要一部份外，通常都有空余面积用于出租。凭借优越的地理位置，可获取丰厚的房租收入。另外近几年的农村征地工作的推进，大量农民房屋被拆迁，拆迁后又能享受市民的安置待遇。如黄岩南片的下埭头、西洋郑、路边等村的拆迁，大多数农民选择了套房安置形式。三口之家（独生子女家庭）就可获得两套150m[2]的套房，并允许只要补交10％的土地出让金后就可上市交易。按黄岩目前的房市价格行情，许多农民在一夜之间就成为百万富翁。在如此丰厚的利益面前，很多“城中村”及城郊农民都不愿意放弃农村户口，不愿意农转非，不愿意“市民化”。
其二：不敢“市民化”。
在城市化的触角尚未涉及的黄岩西部山区，信息闭塞，交通不便，基础设施较落后，与外界交往较少，他们熟悉并已适应了耕种劳作的简单生活。对他们而言，拥有这种单纯、机械、没有风险的小农生活正是他们的生活追求，而移植性市民生活嫁接，存在较大的“再生”风险。因此，不敢“市民化”。黄岩区在富山电站水库建设中，政府花了大量精力、财力实行库区移民，让库区百姓移民下山。但在一段时间后发现，个别移民出现返乡现象。他们在库区周边搭建简陋房屋，重新过起日出而作、日落而息的农民生活，“金窝银窝不如草窝”。因为这里有最基本的生活条件，但在城市却未必就有，不敢“市民化”体现无余。
（三）经济发展的内在障碍。农民市民化的进程与城市经济发展的速度、规模有着密切的内在联系，两者呈正相关系。一般情况下，城市经济发展速度快、规模大，对劳动力包括对进城农民的需求量大，农民进城变市民进程就快。近年来黄岩区城市经济发展的成就有目共睹，但相对于广大农民进城就业的需要来说，目前经济发展状况还远不能适应劳动力就业的需要。随着科技进步和体制创新，企业产业结构调整步伐不断加快，经济增长模式由粗放型加速向集约型转变，靠科技、靠管理、靠结构调整促进经济增长的因素越来越大，产生了资本和技术替代劳动力现象，加速了劳动力需求减少、劳动技术素质要求提高的趋势。许多农民由于文化程度低，素质相对较低，他们就业范围大多集中于加工业、建筑业、运输服务业等强体力岗位，职业不稳定，收入少，且本地农民对劳动条件和劳动报酬要求相对较高，很难与“肯吃苦、低报酬”的外来民工竞争就业岗位，所以大部分企业愿意招收低工资的外来务工人员，不愿吸纳当地农民。黄岩的罐头企业就是一个例证。目前罐头企业员工基本上来自四川、安徽等地。2003年“非典”期间，由于外来民工无法组织，使用本地工人，致使企业生产成本大幅增长，经济效益明显降低，今后用工选择显而易见。另一方面，随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，不少过去招工安置的土地征用人员，也纷纷下岗或失业回村。如黄岩东城城中经联社，历年来因土地征用有400余名劳动力农转非后，被安排在各企业工作，目前已有60％下岗回村。大部分土地征用工失业返村后，要求村里解决生活出路和保障，这给村集体带来很大的工作和经济上的压力，有些土地征用工甚至提出要求转回农村户口。
（四）政策制度障碍。首先，现行的农村土地制度对农民市民化是一个重要限制。为了确保农村的隐定，党和政府实行土地30年不变的承包政策，不准土地自由买卖、自由转移，这是完全必要的。但在当前农民大量进城的现状下，势必造成两种后果：一方面农民进城因为无暇顾及土地，导致农村大量土地弃耕撂荒；另一方面土地续包政策虽然在一定时期促进了劳动力与耕地的重组和配置，为农民提供了一种保障，但却使进城务工农民还要承担附加于这种保障之上的耕种等相应责任，又限制了进城农民完全从土地上解放出来；在农忙时节，不得不奔走于城乡之间，限制了市民化的规模和速度。其次，社会保障制度的滞后，增加了农民市民化的风险。在城市，市民可以有最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等社会保障，农民却无法分享这块可望而不可及的“蛋糕”，农业劳动力仍处于社会保障的“死角”。目前，在农村，农民基本上是自我保障，其主要形式是土地保障、家庭保障，以及农村集体经济基础上的社会救济。而土地是农民最重要的养老保障手段，随着近几年征地工作大幅度的开展，大量的城郊农民失去土地。从黄岩情况看，对征用的农村集体土地，主要是采取货币安置的办法，目前还没有全面实施相应的养老、大病保障机制（2003年仅在高桥街道和上郑乡试点推行农村医疗保险，试点乡镇农民参保率达80％以上，计划到2007年底，在全区全面覆盖），绝大多数村集体得到土地征用费后，大部分把现金直接发给了农户，加在一起少则2—3万元，多则6—7万元，远远不能替代土地对农民的保障作用。如黄岩西城羽山村农民在土地被征用前多种植蔬菜，每亩年平均收益在1.5万元以上，高的可达2.5万元，而土地被征用后，每亩田的一次性征用费为6—7万元，只相当于原来2-3年的农业收入。更大的问题还在于大多数农民缺乏投资理财意识，对土地征用补偿费如何用于养老、医疗保障缺乏长远的考虑，图一时之快，今后的生活来源没有着落，给社会稳定带来了很大的隐患。而且，许多农民失去土地后，在城市从事非农产业劳动，就业的风险较大；在城镇生活，生活的成本又比较高。所以不少农民反映，给现金还不如给保障，期盼在安居乐业的同时，晚年生活有所保障。
（五）素质障碍。伴随着城市化进程的加快，一夜之间，昔日农民摇身一变成了城市居民，大批“面朝黄土背朝天”的农民，开始“洗脚上田”，享受市民的生活。但是一个日益突出的问题由此显现：农民的素质层面跟不上物质层面的转换速度，与现代城市不相适应的落后思想和习惯并没有随着身份的改变而改变。对土地自下而上的依赖使得趁国家征地补偿之机抢种抢建的行为依然存在，以血缘关系和乡规民约为纽带的村镇管理模式仍然剪不断理还乱，一些靠出让土地出租房屋富裕起来的村民，过起了坐收房租的生活，甚至沉湎于吃喝玩乐的泥沼。物质生活虽然富了，但精神生活却并末脱贫，生活方式、行为习惯仍保留着落后的传统习俗。特别是小农意识表现得十分明显。法制观念淡薄，对城市中的一些制度法规、市民准则等视而不见，各行其是；缺乏公民意识，对城市公共事务漠不关心；在生活习惯上，仍固守一些不文明、不卫生、不科学的陈规陋习。在城里随处可见这种现象：“城中村”农民习惯把街道和小区的道路当自己家的晒场院和后院，在上面堆杂物、晒东西、泼污水，甚至搭建洗衣台、晒衣架；把本是公共的花坛、草地当作自家的自留地，种上蔬菜，等等。这种现象表明，在农村城市化进程中，建设城区，繁荣经济仅仅是第一步，紧跟其后的必须是提高农民素质。
二、推进农民市民化的几点思考
（一）加强宣传引导，提高对农民市民化的认识
解放思想，更新观念，是推进农民市民化的前提。通过电视、电台、报纸等各种媒体，大力开展宣传教育，使全社会充分认识到加快农民市民化的重要性、必要性和紧迫性。认识到农民市民化对缩小城乡差别，促进农业现代化，加快城市化进程，对整个国民经济和社会发展的重大意义。从一定意义上说，农民变市民问题解决了，黄岩区的现代化任务就完成了。通过宣传引导，使广大农民能自觉主动地走出农村，消除对“市民化”的恐惧心态，消除依靠一亩三分地安身立命的小农思想，积极地投入到农民市民化这一社会系统工程中。同时，通过正面引导使城市市民消除对农民的排斥心态，认识到当前出现的“城市病”问题的根源不在于农民进城，而在于城市基础设施不足，城市管理机制不完善，是长期计划经济下短缺经济的产物。农民进城固然会加剧城市基础设施负担，但进城农民通过自己的劳动，也可为城市基础设施发展作出贡献，近年来城市建设发生了巨大变化，农民工功不可没。进城农民抢城里人的饭碗问题，实际情况是，农民所从事的工作，一般都是脏、苦、累等城里人不愿干的工作，没有农民工，城市的正常运转可能会瘫痪。充分认识到今天无论是城市居民的生活还是城市经济的发展，都已离不开农民工。
（二）尽快调整制度和政策
一是户籍管理制度。在原有的户籍政策的基础上，侧重于取消附属在户口上的各种利益，剔除粘附在户籍关系上的种种经济差别，达到户籍与各种社会福利待遇完全脱节。给新进城落户居民以原城市居民待遇，彻底打破城乡分割的二元社会结构，逐步实现人口的自由迁徙并建立起城乡一体化的户籍管理制度。真正做到城乡居民在发展面前机会平等，形成统一的社会身份，达到凭身份证“一证走天下”的目标。实现农业人口和非农业人口仅仅作为职业划分的依据，不再有任何利益分配、资源安排的差别。
二是土地政策。要在保持农民原有土地承包关系稳定的前提下，为农村劳动力“异地转移”创造空间。要促进农村土地流转步伐，探索土地集约化运行模式，发展适度规模经营，为劳动力就地转移创造机会，要积极推动农村集体土地使用制度改革，在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务。通过城乡土地市场一体化途径，探索农村集体建设用地入股。用租赁的办法，使土地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立，加快土地向种田能手集中，促进规模经营的发展。可以考虑的土地流转形式：推行土地股份制，农民以土地折股，建立土地股份合作社或股份制农业企业，实行规模经营，农民根据土地的经营状况每年参与股份分红。或允许土地转让，允许农民将30年的土地承包权一次性有偿转让第三者或村委会使用，受让人同转让方的农户达成协议付转让费。这一点广东省南海市在1992年就开始探索，其模式是让农民的土地权利参与工业化，其基本特征是：地方政府（县、乡两级）在通过国家征地参与工业化和城市化的同时，也认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，集体经济组织和农民以土地股份制的方式分享农地非农化过程中土地的级差收益。
三是改革社会保障制度。努力完善农村社会保障制度，实现与城镇社会保障体系相对接。目前，台州市已于2003年率先推出农村社会保障制度的改革创新，以“低门槛进入，低标准享受”为原则，分阶段地建立一套适合农村的社会保障制度。具体运行模式是以政府引导推动，参保人员自愿参加，保险公司经营管理的形式，实行个人缴费、集体扶持和政府补助相结合的筹资机制，委托商业保险公司实行专业化、信息化网络管理，由政府参保人员实施有效监督。在此基础上，对失地农民的养老保险问题应综合考虑，江苏、海南等地以探索集体土地市场流转，从宏观政策看可能是个趋势。目前情况下，政府可适当提高征地补偿标准和房屋拆迁标准（从黄岩区情况看，拆迁标准提高应该有空间），使农民得到的补偿费用能基本上解决养老保险等所需费用，并通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动安置费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土地保障的有效替代。2004年台州市针对失地农民，制订了《台州市区被征地人员养老保障试点工作方案》在市区8—10个村试点工作基础上，准备2005年在全市全面铺开。
（三）进一步整合资源，加快劳动就业制度的改革创新，促进失地农民就业
农民的市民化，重要前提是农民就业的市场化、非农化和充分化，顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变和市民化进程的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动就业市场，实现城乡统筹就业。
一是进一步整合城乡劳动力市场。构筑政府和社会多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络，加快建立城乡沟通的劳动力市场信息系统，把农转非的劳动力统一纳入城镇劳动力市场体系，统一管理。实现城区劳动力市场信息与乡镇、街道联网，建立起区、乡镇二级机构和区、乡镇（街道）、村三级联网的劳动力市场信息网络。从根本上避免农村劳动力转移的盲目性。消除农村劳动力转变过程中一些不必要的支出，节约成本，提高效率。
二是进一步整合劳动力培训市场。稳定就业是农村劳动力能够留在城市并愿意成为市民的关键。现在，劳动力市场正由单纯的体力型向智力型、技术型转变。综合素质低、劳动技能差的农村劳动力在就业市场上正逐渐失去竞争力。由此可见，加强农村劳动力的教育培训，培养农村劳动力的差异性比较优势，开创特色劳动，提高农民的整体素质和市场竞争力，是推进农民市民化的必然要求。首先，要引导和教育失地农民转变观念，确立没有技能、不提高技能就不可能稳定就业的新观念，确立自谋职业、竞争就业的新意识。破除“等、靠、要”思想，提高参加和接受教育培训的自觉性，积极主动地参与市场化就业。黄岩区在这方面已有实践，开发区针对农村失地农民的接受特点，开设了烹饪、家政服务、服装干洗等实用性强的培训，对接市场需求，产生了较好的社会效益。其次，应继续抓好普及九年制义务教育工作，有条件的地方可以普及高等教育，使农村潜在的劳动力具有较高的文化素质。再次，在搞好普通教育的同时，认真抓好职业教育、专业技术培训及岗位定向培训，力争使大多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。载体就是结合农村中小学布局调整，有计划、有重点地建设一批农村骨干职业学校和成年人文化技术培训基地，鼓励和支持各类社会教育培训机构承担农村职业培训任务，主动开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。最后，有针对性地制定农民就业培训政策。学习衢州家政保姆培训、上岗、就业经验，努力探索订单培训工作。根据劳动力市场的需求，多开办一些短期培训班，对申请就业者开展短期职业技术培训。政府要大胆改革，整合分散各职能单位的职业技术培训中心，组建教育集团，统筹规划和实施教育培训任务。使有限的教育资源发挥更大的作用。消除各自为战，重复投入，多头培训的不良现象。根据市场需要，定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息，引导农民学习，增强农民适应转移的能力。要鼓励企业对农民工进行岗前、岗中职业技能培训，帮助企业和农民工建立长期化、稳定化的雇佣关系，使农民和企业的利益都得到保障。
（四）以产业结构调整为契机，多渠道、多形式扩大就业要求，使之成为农民市民化的有效载体
大批农业人口离乡进城，必须以有稳定的职业和生活来源为依托，这就必须以发展主导产业、特色经济，特别是发展第三产业，繁荣小城镇经济来支撑。黄岩现在的就业分布是城区就业过于集中，城镇劳动力消化不良；就业结构中第一产业、第二产业过高，第三产业过低的状况还没有得到根本性改变。在总量不足的同时，第三产业内部结构也不尽合理，社区服务、房地产中介、信息服务等新兴第三产业还处于起步阶段，很不成熟。针对这种情况，政府应从战略高度调整产业结构，加快发展第三产业，大力挖掘就业潜力，将扶持第三产业的发展作为一个重要举措，要狠抓发展，落实政策和组织措施，在资金上给予适当的投入。第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，都有较大的发展空间，可创造大量就业岗位。社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部分工作岗位吸纳的就业人员无需经过特殊的再就业培训，就业门槛低，资金投入少，应该大力发展。
（五）大力发展住宅产业，多渠道改善进城农民居住条件
目前，农民市民化卡在了住的问题上，居民消费结构升级也卡在了住的问题上。大力发展住宅产业，降低商品房价格，可以减少农民进城安居成本。发展住宅产业，顺应了消费结构升级的需要，还将带动多个行业的发展，其创造的就业岗位是相当可观的。政府要鼓励城市基础设施建设和居民住宅建设，根据农民住房需求，分层次解决住宅问题。应加快经济适用房建设步伐，完善经济适用房分配制度，同时可建设政府廉租房，以劳动寿命40年为住宅回收期、定期房租，使城市广大工薪阶层和进城农民都能租住得起，从而吸引农民进城、建城、打工、定居。与此同时，在城郊农村的改造上，政府应按照城市总体规划，进行分类实施、集中建设、统一安置，形成地域上相对集中，具有规模效益的功能小区，彻底打破原有的分散、杂乱、没有配套功能的建设方式。
（六）以城乡文化融合为目标，加快社区管理制度改革和社区文化建设，促进社区管理由农村范式向城市范式转变
农民失去土地依附，进入城市成为城市居民，实现了身份上的转型，但在市民化过程中，更需要尽快实现社会关系的转型——农村村落的行政村管理向城市社区的居委会管理转变；文化的转型——从农村文化向城市文化转变。一是要加快撤村建居。对已基本征完或将要征完土地的“城中村”，要加快撤村建居。对居住集中、符合建立社区条件的村，要成建制地转为社区居委会；对居住分散的村，要就近并入社区居委会。社区的日常管理也要按照城市社区的规范和要求进行。二是要加强现代城市文化建设。“城中村”农民转居后，要促进农民与市民的文化交流，加快生活观念和生活方式的更新。