民主党派参与公共决策的制度环境与制度困境探析，本文主要内容关键词为：制度论文,民主党派论文,探析论文,困境论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1672－3163(2011)06－0040－06
如何减少公共决策失误，把社会上的各种有效要求通过法定的程序转换成政府的实际政策，建立科学民主的决策机制，实现公共决策的科学性、正确性，一直以来是我国政府和学界对决策问题讨论的核心和关注的焦点。党的十七大报告指出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，将公民的有序政治参与提升到了一个新的高度。新修订的《国务院工作规则》中，突出了实行科学民主决策方面的问题，明确规定了在做出重大决策前，要直接听取民主党派方面的意见和建议。因此，不断完善民主党派参与公共决策的制度建设，使民主党派的政治参与理性有序，推动基于制度建设上的民主党派参与公共决策的良性发展，既是社会主义民主政治建设的重要任务，又是人民当家作主的必然要求。
一、民主党派参与公共决策的制度环境
制度环境作为一系列与政治、经济和文化有关的法律、法规和习俗，是人们在长期交往中自发形成并被无意识接受的行为规范，是可供人们追求自身利益的增进而选择制度安排的范围。良好的民主政治制度环境，能拓展民主党派公共决策参与的范围与程度，有效发挥民主党派参与公共决策的效能感与积极性，并为之提供参与公共决策的合法性支持，规范其参与行为。
(一)内生环境
在政治学理论视野中，任何政党都有其自身内在的利益诉求和对社会、世界、政治生态等方面的判断与认识观念，这些诉求与观念构成政党的价值观，并通过党章、党纲、宣言与党内规则等形式表达和凝结。[1]中发［1989］14号文件及2005年的《意见》明确了各民主党派是参政党，赋予了各民主党派重要的历史使命，也就由此形成了民主党派独特的内生环境。其中，民主党派作为参政党参与公共决策，就是其内生的政治主张和价值诉求。
1、民主党派的角色定位。在历史的不同阶段，每个政党在政治社会中有它的特定位置。民主党派作为参政党，必然要承担其政治角色，服从党章党纪，了解其社会和政治定位，并自觉按参政党要求履行角色职责。党派成员中绝大多数是科教文卫界的中高级知识分子，在自己的业务研究领域是专家。但作为参政党角色，民主党派既是中国共产党的同盟者，致力于中国特色社会主义事业建设，又是被领导者，以接受中共的领导为合作和合法的基础。参政党的直接内涵，不是执政党、在野党和反对党，而是要当好共产党的诤友和挚友，以战略的眼光、从制度的高度、以求实的步伐和创新的精神，参与决策、参与执行、参与监督和参与咨询。
2、民主党派的参与能力。一般来说，文化水平越高，政治参与能力和参与意识越强。新中国成立以来，尤其是改革开放后，民主党派政治参与能力较强、热情较高及渠道广泛，在我国政治参与中发挥着独特优势和重要作用。在参与国家重大方针政策的决策和执行中，民主党派成员对于公共决策具有一定的预见性，能够对政府公共决策提出合理化建议和意见。特别是民主党派中的许多知识分子对不同国家不同体制下的公共决策过程和执行过程以及可能的结果具有较深入的了解和研究，在建言献策的过程中，他们往往会专注于技术环节和关键环节的研究，能通过专业性、技术性的专家论证、技术咨询和政策评估影响公共决策。
3、民主党派的政党属性。周恩来曾明确指出：“各民主党派，不论名称叫什么，仍然是政党，都有一定代表性。但不能用英美政党的标准来衡量他们。他们是从中国的土壤中生长出来的。”[2]也就是说，民主党派的政党属性，具有作为政党一般属性的同时也具有一定的特殊性，主要体现在：一是党派构成，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟；二是党派特点，即进步性与广泛性的有机统一，民主党派来自不同的社会阶层和群体，能够自觉接受党的领导，以毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为理论指导，致力于中国特色社会主义事业建设；三是党派职能，即参政议政、民主监督，民主党派不仅有明确的以政权为核心的政治目标和比较完整的政治纲领、组织系统和纪律要求，而且在不断增强政党意识，以历史的责任感和使命感强化多党合作意识，积极履行参政议政和民主监督职能。
(二)外生环境
民主党派参与公共决策依赖于一定的政治环境。要提升民主党派参与公共决策的水平和效能就需要在民主党派的政治参与与制度层面的多党合作制度环境之间寻求一种动态平衡，并使之能良性循环和协调稳定。
1、政治生态。我国政治关系发生了巨大变化，政党政治的生态环境也相应发生了巨大变化。中国共产党由革命党到执政党、民主党派由民主政党到参政党、社会发展模式由计划经济到社会主义市场经济的历史性转变，都要求各政党找到最适于自身建设与发展的政治生态位和政党行为规范。当前我国政治生态中，如果没有共产党，民主党派也必定消亡，不具备执政能力的民主党派使得“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”这一多党合作制度方针具有显著的现实意义。共产党是执政党，在公共决策的权力结构中处于核心地位，民主党派是参政党，在公共决策的权力结构中处于参与者地位，以各种方式直接或间接地影响公共政策的制定和执行。因此，与我国多党合作相适应的政治生态是民主党派自觉接受共产党的领导并与共产党真诚合作，在参与公共决策中突出政治性、参与性与合作性。
2、参与渠道。随着我国民主政治建设的与时俱进，民主党派在公共决策中的参与地位得到进一步提高，影响作用得到进一步发挥，参与决策的渠道和影响决策的环节逐年增多。具体来说，参与渠道主要有：一是通过人大、政协会议以及党委政府召开的民主协商会、座谈会、通报会等参与公共决策；二是政府有关部门与民主党派开展对口联系活动，研究全面工作、制定重要政策和规划等活动时参与公共决策；三是民主党派成员担任地方政府及司法机关的领导职务，直接参与公共事务的管理和法律法规的执行；四是民主党派成员担任“特约四员”和作风监测员、行风评议员、行政执法监督员等参与公共决策；五是利用快捷和时效性强的反映社情民意信息平台进行有序参与公共决策；六是通过组织民主党派开展一些民主监督活动，由民主监督员间接、有序地参与公共决策；七是民主党派就国家和地方有关的改革、发展、稳定的重大问题调查研究，形成调研报告，提出意见和建议参与公共决策，等等。从人大建议、政协提案到社情民意、大会发言，从作风监测、行风评议到专项检查、执法监督等等，民主党派参与公共决策的渠道越来越多，保证了参与公共决策的有序性。
3、参与领域。民主党派参与公共决策不局限于国家和地方重大决策，而且包括国家和地方政策法规的制定，各项活动的开展；不仅是政府和执法部门的决策，也包含其他部门、行政单位的决策；不仅是事务性的，也包括人事变动、职能变动等。[3]各领域各行业的公共决策都应该而且必须有民主党派的参与，从事关经济社会发展大局的重大政策到涉及普通群众切身利益的民生工程，从涉及人民群众利益诉求的热点难点到事关千家万户冷暖的大事小情，从改革方案制定，政策法规出台到重大人事安排、干部公开选拔等等，从工业到农业，从城市到乡村，从帮扶企业发展到稳定粮食生产，从下岗职工再就业到新型农民培训，从铁路高速机场到农村公路村村通等等，[4]民主党派参与公共决策的领域和范围越来越广，参与公共决策的频率越来越高，在公共决策中的影响力越来越大。
4、参与保障。民主党派要有效参与公共决策，首先是制度保障。中国共产党领导的多党合作和政治协商政治制度的坚持和发展，保证民主党派知情出力，保证人才选拔和培养，保证参与途径的畅通，为民主党派参与公共政策提供了制度保障和制度空间。其次是政策保障。中央有关文件精神进一步明确了民主党派人士安排的政策，加大了政府职能部门民主党派人士的选配力度，国务院有关部委领导班子中选配民主党派成员，各省市区根据各级政府机构设置情况明确需要选配的工作部门的适当比例等等，这些政策保障都有利于优化民主党派参与公共决策的环境氛围。再次是组织保障。人民政协是爱国统一战线的组织，是民主党派参与公共决策的重要场所。民主党派在人民政协中，通过提案或建议等形式有序参与公共决策，有效进行利益表达。
二、民主党派参与公共决策的制度困境
民主党派参与公共决策是决策科学化、民主化的必然要求，也是我国社会主义民主政治发展的必然要求。随着我国经济社会发展水平的不断提高和公共决策体制机制的逐步完善，民主党派越来越多地参与公共决策过程，并取得了相当成效。但是由于诸多方面的制度困境，民主党派在公共决策中的作用发挥还有待于进一步挖掘和提升。
(一)正式制度环境的影响
提高民主党派参与公共决策的科学化与民主化水平，关键在于正式制度建设。显然，正式制度的缺失、不足或缺陷，不仅会造成民主党派参与公共决策的随意性和无序性，致使决策资源的巨大浪费，而且还可能导致公共决策与管理失误增多、成本加大和效率下降，影响到我国各项事业的健康与长远发展。
1、参与公共决策的保障体制和程序有待健全。民主党派的政治参与，需要具备相应的机制保障和条件要求。我国虽然已经有了一套较为成熟且日趋完善的政治参与制度，但是民主党派参与公共决策方面的制度建设还是相对比较滞后，政治参与的制度化程度和配套性有待于进一步提高。由于没有相关配套制度建设，即便是基于良序原则建立的政治参与制度，在现实当中很难落实与贯彻。比如联系制度，民主党派在重点界别与政府相关部门结成亲密联系，民主党派通过定期听取相关政府部门的阶段性工作通报，不定期听取相关政府部门的专项工作通报等，但是这一制度在一些政府的认识偏差下就难以得到真正落实。没有制度和程序上的保障，民主党派参与公共决策势必会出现诸多不均衡的现象。当前，民主党派参与公共决策方面，突出表现“三个不均衡”，即在中央省级与基层之间不均衡，党派中央和省级组织参与公共决策的活动较多，而基层组织参与活动较少；地区之间不均衡，经济相对发达地区民主党派参与公共决策的活动较多，而经济相对落后地区参与活动较少；党派优势与作用发挥之间不均衡，公共决策活动从策划到论证的过程中民主党派参与相对较少，民主党派参与公共决策活动步伐明显滞后。这些无疑都制约着民主党派参与公共决策的能力提高和作用发挥。
2、参与公共决策的知情权有待提高。信息是决策的前提和基础。一定意义上说，公共决策就是一种信息的收集、加工和处理过程，信息不完备、信息不对称、信息失真往往是公共决策失误的最直接原因。要加大公共决策参与力度，提高参与质量，就需要一定的信息资源。由于没有信息方面的制度保障，民主党派参与公共决策往往面临的是知情渠道不宽不畅，难以做到主动了解而往往只有被动知情。加之提出的建议和意见得不到及时的信息反馈，甚至有的被置若罔闻，民主党派寓于政治协商和参政议政中的公共决策参与就难以有的放矢。因此，需要进一步完善相关工作制度，畅通下情上达的渠道，从制度上、规范上、程序上提升和开发知情渠道，保障民主党派知情权和公共决策的政治参与。
3、参与公共决策的渠道有待拓宽。民主党派参与公共决策的渠道拓宽往往取决于党委政府的态度和行为。目前，民主党派以制度性的参与途径为主要渠道，如通过人大、政协会议以及党委政府召开的民主协商会、座谈会、通报会等会议形式，通过议案、提案、建议等载体形式，通过网络媒体等信息工作等多渠道参与公共决策。民主党派参与公共决策的渠道有了较为畅通的参与渠道和路径，但不少渠道上的参与行为往往是流于形式，未能真正发挥其功效。这就需要通过制度化建设，不断拓宽民主党派参与公共决策的合理化渠道，提高公共决策的参与实效。比如民主党派参与公共决策前的调查和论证由于没有制度化的参与渠道，致使民主党派缺乏进行深入调查的能力，加之政府和其职能部门不肯配合民主党派的调研，调研成果质量很难得以保证，参与公共决策的效能也就很难得到保证和提高。
4、参与公共决策的法制有待完善。参与公共决策的法制建设就是要对民主党派的公共决策参与按照法制原则明确其政治参与的规则、方式和程序。应该说，我国民主党派参与公共决策的法制建设相对滞后，法律所涉及公共决策范围有限，实体性规范多，程序性规范少，缺乏具体可操作的法律依据和充分的法制保障。[5]由于民主党派参与公共决策没有形成制度化，法制化程度不够，特别是民主党派参与公共决策往往拘泥一定形式，参与条件受到诸多限制，履行职能和发挥作用的条件受到较大影响。比如，在政治协商中，一方面由于政治协商本身的特定局限性，民主党派参与公共决策还没有上升为一种制度，另一方面，由于没有明确的制度约束，民主党派自身的参与公共决策行为不规范，很多时候流于形式，民主党派参与公共决策活动提出的建议和意见往往得不到采纳和重视。
5、参与公共决策的绩效考核机制有待建立。建立公共决策责任与评估制度是决策科学化民主化的重要环节。市场经济和民主政治的发展导致社会经济结构和利益结构的多元化发展，促进了公民利益意识觉醒和公民参与要求高涨，现代公共决策面临的决策风险性和不确定性在不断增大，这无疑对公共决策的民主化和科学性提出了严峻的挑战。作为决策主体之一的民主党派，在公共决策过程中也有可能因缺乏科学、有效的决策责任制度而淡化责任，在参与公共决策时出现一定的偏差行为。我国现行的公共决策体制中缺乏责任追究制度，决策过程缺乏正常的监督，决策的效果缺乏明确的考核，决策考核结果缺乏必要的赏罚措施。因此，一方面，需要从法律的角度规范和约束公共决策者，不断加强和完善重大决策责任追究，以提高民主党派参与公共决策的责任性和有效性。另一方面，民主党派参与公共决策需要进行公正、公开地进行绩效考核评估，通过建立科学、合理的绩效评估标准和方法体系对民主党派参与公共决策情况进行科学评估。
(二)非正式制度环境的约束
价值信念、伦理规范、道德观念和意识形态等作为一种非正式制度环境对于民主党派的参与行为能形成一种不成文的限制，具有自发性、非强制性、广泛性和持续性特点。充分发挥非正式制度的协调作用，弥补正式制度或规则的不足，需要协同正式制度以推动民主党派参与公共决策的民主政治发展。
1、观念上有待突破。公共决策具有价值相关性，价值观念的错误往往会导致公共决策的失误。现实生活中，有的党委政府对多党合作的重要性认识不足，对统战理论及其方针政策缺乏系统学习，往往会对民主党派在政治把握上不放心，在政治参与上不支持。有的因为对自己的决策能力和水平充满信心，往往全然不顾民主党派政治参与。有的甚至把民主党派看成异己力量，反对民主党派参与公共决策。此外，有的党派成员对自身存在的必要性与重要性认识不足，自认为在国家政治生活中不是发挥主导作用就可以不必太计较和太认真，淡化责任意识。也有的党派成员往往为了和与会领导和政府部门保持一致，根据党委政府意图歌功颂德评价结论，即便是明知决策会带来重大损失也不提出反对意见。甚至有的还将参与公共决策作为一种政治待遇和笼络人心的手段。
2、政治传统的习惯性倾向。受政治传统的惯性影响，民主党派参与公共决策的职责不够明确。由于缺乏对公共决策主体具有强制约束力的制度保障，民主党派在公共决策中的参与程度比较有限，运作机制尚不规范，作用发挥基本取决于党委政府的重视程度。同时，由于多党合作制度尚未建立健全相应的运行机制，民主党派参与公共决策的方式不够规范。一些关于民主党派参政议政、民主监督的文件和暂行规定在程序和内容方面还缺乏具体的刚性规定，不够规范化和程序化。再者，民主党派参与公共决策的制度意识有待提高。有些制度重形式、轻内容，有的制度在执行中流于形式，或执行时很随意或根本没有执行。在参与公共决策过程中，因缺乏科学合理的评价体系，有的民主党派很少提出反对意见或者合理的改进建议，往往是推波逐流、人云亦云。
3、参与能力有待提高。民主党派参与公共决策的能力有待提高。民主党派作为参政党的政党机制尚不健全，缺乏有效的自我约束机制，使民主党派难以灵敏、高效、有序地履行职能。从各党派的人员构成来看，党派自身不同程度地存在着年龄结构老化或知识结构单一等弱点，导致活力不足。近些年来，各党派虽然吸收了许多年轻党员，有一定专业知识，有开拓创新精神，政治热情高，政治参与意识强，但也存在一些不足，如对党派历史了解不够，社会参与能力与经验不足等，影响到民主党派参与公共决策的作用发挥。[6]民主党派虽然人才荟萃、智力密集、联系广泛，还存在着个人政治参与能力强、集体参与能力弱的现象。个别党派以个人建议作为党派建议和提案，没有充分发挥集体参与公共决策的作用，未能形成强有力的集体政治参与机制。
4、道德缺失。经济学的观点认为，决策代理人在确保自身效用极大化的前提下，往往有可能损害委托人或其他代理人效用的行为冲动，即代理道德缺失。参与公共决策，就是因为决策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色。利益追求是决策主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去制定决策或违反决策。各项公共决策的制定者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的，要使人在制定决策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共决策威胁到自身利益，那么制定者无论出于公心或者私心，都有可能抵制这一决策，因而就使得该项决策很难顺利有效地得到制定。[7]民主党派成员来自不同的社会阶层和群体，担当有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益与要求的责任，能反映不同社会界别和社会群体的政治诉求。在参与公共决策中，民主党派就是决策代理人。当前，有的党派成员政治责任感不强，只注重荣誉而忽视了责任，放松对自身要求，淡化了参与公共决策的使命感。有的参与公共决策的动机不纯，甚至是为了获取和维护自身的利益，表现出畏首畏尾、缩手缩脚，不敢建诤言、说真话，只表扬、不批评，只议政、不监督，做不到真正与共产党“肝胆相照、荣辱与共”。[8]显然，民主党派作为公共决策的参与主体，也有自身的利益和自身所代表的利益要求，一旦道德缺失，就必然很难进行有效参与公共决策。
总之，推进民主党派参与公共决策的制度建设既是民主党派政党职能充分发挥的需要，也是我国政治体制改革的需要，更是加强民主政治建设、实现国家长治久安的内在要求。只要我们真正在思想上认识到位，政策上措施得力，制度和程序上健全规范，使我国民主党派参与公共决策走上制度化轨道，就必然会为我国民主政治建设做出积极的贡献。
收稿日期：2011－05－10