试论20世纪70年代美国文官制度的改革及其影响，本文主要内容关键词为：文官论文,美国论文,试论论文,年代论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：1000-2359(2003)02-0124-05
在美国历史上，进行过两次文官制度的重大改革。第一次是在1883年阿瑟总统任上， 通过了《彭德尔顿文官改革法》(即《调整和改革美国文官制度的法律》)，第二次是在 1978年，通过了《文官制度改革法》。如果说1883年《彭德尔顿法》的通过，奠定了美 国现行文官制度的基础，具有划时代的意义，那么1978年的改革则在此基础上试图进一 步完善文官制度的又一次重大努力。
一、1978年美国文官制度改革的紧迫性
美国现代文官制度的建立可以追溯到1883年的《彭德尔顿法》(Pendleton Civil
Service Act of 1883)，在1883年以前，美国联邦政府没有正规的文官制度。乔治·华 盛顿总统任命政府官员比较重视资历，也就是说当时是“个人徇私制”。1829年安德鲁 ·杰克逊出任总统，他按照“战利品属于胜利者”的原则，开始实行“政党分赃制”。 所谓“分赃制”，就是在选举中取胜的政党，把公职作为战利品分给该党的支持者。从 此，分赃制在美国盛行达半个世纪之久。分赃制流弊甚多，执政党的更迭导致公职人员 的大量更换，使行政效率降低。分赃制任人唯亲，只考虑政党关系，不重视才能，致使 无能之辈充斥政府，人浮于事。结果政府腐化，行政效能低落。从1877—1896年，称为 “镀金时代”。在所谓镀金时代，美国政坛腐败，实行政党分肥制。[1]为了改革文官 制度，1877年6月，格兰特总统曾下达了“1877年行政命令”，根据廉洁政府的要求任 命官员，而不是依靠政治关系任命官员。[2]后来在1883年阿德总统支持下，通过了《 彭德尔顿法》。这一法律的通过，结束了分赃制时期，开始了以通过公开考试择优任用 官员为主要内容的现代文官制度的时期。
然而自1883年《彭德尔顿法》通过以来，到20世纪70年代时，近一个世纪的美国文官 制度未做重大改革，而美国政府的规模、职能和工作的复杂性都有很大发展，《彭德尔 顿法》规定的文官制度不仅不再能适应变化了的情况，而且已趋向僵化，弊端丛生，主 要表现在以下几个方面：
首先是由于对公务员实施一系列保障性措施，造成了行政效率不高的现象。按照1883 年《彭德尔顿法》，公务员的工资、定级、晋级等都有明确的保护性条款，其目的在于 保证公务员队伍的相对稳定。但保护性条款的多少同行政效率往往成反比，且过多的保 障措施也助长了凭年资熬年头的现象。公众对这种花钱多，效率低的现状十分不满。这 一矛盾也造成了行政负责人同人事管理官员之间的对立，前者强调效率，后者则强调按 烦琐的规章制度办事，也不利于人事管理制度的科学化。
其次是考核形同虚设，赏罚不明。在工资、定级、晋升等问题上，主要不是以工作成 绩作为依据，而是凭年资、熬年头就可以自动提级加薪。人事法规规定，公务人员可以 因自己未被提薪而提出申诉。主管官员怕麻烦，一般在考核评语中都同意升级加薪。
再次是政府机构庞大，人浮于事，文牍主义严重，开支浩大，行政效率不高。1790年 美国联邦政府成立时只有官员300多人，1801年，政府部门还只有3个(财政部、陆军部 和国务院)，官员仅2100人，1900年增加为20.8万人，1930年达到58.5万人。50年代后 ，随着社会经济的发展，政府职能的日益扩大，特别是随着侵朝、侵越战争的爆发，文 职人员数量迅速上升，1951年为244.5万，1970年增至300万，1980年为290.29万[3]， 联邦机构达2000多个。由于机构庞大、人浮于事，他们的薪金每年就达460亿美元，这 些人制造的文牍，又花费了同样多的钱。所有这些反而大大影响了行政效率的提高。
最后是对高级文官的作用发挥不够，待遇也不合理，因而政府上层领导机构缺乏有丰 富经验、办事能力强的官员。由于高级文官的报酬制度缺乏刺激力，不但同私营企业同 级职员相比差2—3倍以上，就是同中下级文官相比，因受到固定数额的限制，也不能激 励高级文官更好地工作。这部分人大多不愿过早进入政界，想趁年富力强时在待遇高、 提升快的私营企业部门工作，结果政府中只留下勉强合格的人。
面对这些弊端，引起美国公众的严重不满，信任危机弥漫全国。美国曾经从1937年起 ，先后20余次试图改革公务员制度，但都没有取得成效。60—70年代以后，经济增长率 的下降影响到社会福利水平的下降，这就容易引起美国穷人的不满。为了发展公共事业 ，政府只好增加税收，这又引起很多人(甚至包括资本家)的不满，并指责政府“开支大 ，效率低”。加之当时美国社会政治道德败坏，总统权利扩张，以及官僚主义泛滥，特 别是60年代美国出现了民权运动的高潮，首先是黑人反对种族歧视的运动；其次是妇女 争取平等权利的运动；为了反对侵越战争，青年学生占领校园、举行示威、拒绝当兵。 美国政府虽然通过一些民权法案或提出一些宪法修正案，对消除种族歧视，保障男女平 等，作了一些原则规定，但在平等就业机会和同工同酬等具体领域内，还未得到贯彻， 这些都引起了社会各界的不满。1972年“水门事件”的发生，更增加了这种不满情绪， 因为它暴露了美国政府内部的许多问题，其中也包括了高级文官被卷入党派斗争，政府 工作人员作风不正、调遣不灵等弊端。
在这种历史背景下，吉米·卡特抓住了人们的厌恶心理状态，自称是“华盛顿以外的 人”，未受过官场污染，慨然许诺把改革政府机构、裁减政府工作人员和提高行政效率 作为竞选纲领的一部分，其中就包括文官制度的改革。
1977年1月，卡特就任总统，在就职演说中谈到了改革文官制度的必要性。1978年3月 ，他向国会提出了改革文官制度的计划，在致国会的咨文中指出：“这个制度有严重缺 陷，它已成为官僚主义的迷宫。这座迷宫忽视功绩制，容忍拙劣的工作表现，容许滥用 雇员的正当权利，使每件人事行动都陷入繁杂、拖拉的公事程序，延误和混乱的泥沼。 ”[4]卡特企图通过改革，使政府在推进功绩制，调动文职人员的工作和解雇文职人员 等方面能有较大的灵活性。
1978年10月3日国会通过了《文官制度改革法》，1979年1月1日开始生效。这项法律是 在对近百年来的美国文官制度进行全面总结的基础上产生的。正如卡特在1978年国情咨 文中所说的，改革文官制度的目的是要“使一个已经成为官僚主义迷宫的制度恢复择优 原则，这将为管理提供更大的灵活性，并在不损害就业保险的情况下对成绩优异者给予 更多的奖励。”[5]
二、美国政府推动1978年文官制度改革所采取的措施
1978年的《文官制度改革法》，是继1883年《彭德尔顿法》以后，对近百年来的美国 文官制度进行全面总结的基础上产生的，因而在美国文官制度史上具有划时代的意义。
改革法第一次用法律的形式确立了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则，这九 条原则为：
(1)公开竞争。政府从合适的来源、合格的个人中招聘人员，以求建成一支由社会各个 部分组成的文职人员队伍；并且，应保证人人机会均等的公正考试，只根据能力、知识 和技能来决定录用和提升。
(2)公平对待。所有雇员和求职者，不论其政治派别、种族、肤色、宗教、民族、性别 、婚姻状况、年龄或身残情况，在人事管理的各个方面，均应受到公正合理的对待。
(3)同工同酬。应为价值相同的工作提供相同的报酬，应适当考虑到私营部门雇主支付 的全国和地方的工资率，并对工作优异者给予适当的鼓励和奖赏。
(4)保持公德。所有雇员均应保持高度的正直、高标准的行为和对公共利益的关怀。
(5)充分发挥联邦文职人员的作用，应更有效益地和有效率地使用联邦文职人员队伍。
(6)高标准、严要求。雇员工作成绩良好的应继续任职，成绩不够好的应立即改进，雇 员不能或不去改进其工作成绩以满足规定的标准者，应予调整，直至解雇。
(7)通过培训提高效率。应为雇员提供有效率的教育和训练。
(8)保持中立。应保护雇员免受专横行动或个人好恶之害，或被迫为政党的政治目的而 从事活动；禁止雇员使用其权利或影响去干预选举。
(9)提供保障。保护雇员在揭露违法行动、管理不善、浪费资金、滥用权利，以及威胁 公共健康或安全的现象时，不受打击报复。
为了更好地贯彻功绩制的九项原则，1978年改革还采取了下列重要措施：
(1)建立“高级行政职位”，提高高级人员的素质。联邦政府人事管理局的报告指出： “联邦文官制度的质量，在很大程度上取决于高级领导人的质量。为此，文官制度改革 法把设立高级行政职位作为改变和提高工作效率的焦点。”进行这一改革的目的在于使 联邦政府可以任命具有行政管理经验和能力的高级公务员担任政府的高级别领导工作。 为此，1978年改革法的一项重要内容就是把大约8000名司、局长以上的职业文官吸收进 “高级行政职务”(Senior Executive Service，以下简称SES)的行列，他们的工资从 整个公务员职务工资体制中分离出来，变成工资随人而不是随职务的制度，从而使得政 府在使用人员方面具有更大的灵活性，改变了公务员由于工资随职务而定所形成的调动 困难的局面。改革法规定，在联邦政府各机关中，设置9200个SES职务，由高级职业文 官GS—16、17、18三等以及行政长官级(Executive Schedule)五级和四级职务(共分五 级，一级最高)的人员自愿参加。对改革法实施前的GS16—18等高级职业文官采取自愿 参加办法，但要经过资格审查。改革法生效后提升或任命为GS16—18等的高级职业文官 则自动参加，此外还可吸收其他部门的人员参加，但规定非职业高级文官人数不得超过 10%。各行政机构每两年向人事管理总署提出他们需要的SES职务数字，人事管理总署再 同各行政机构和预算局协商后批准各机构的SES职务数字。
对担任SES职务的人，从提高工作效率、节约开支、减少文牍现象、提高部属工作效率 、符合既定的工作目标等方面进行考核。考核总评语分为三类：“完全满意”，“最低 限度的满意”，“不满意”。五年中两次被评为“不满意”者，或任何三年中无一次被 评为“完全满意”者，均必须除名。考核由各机构的“考核委员会”负责。高级行政职 位的成员，报酬比较优厚，他们最少可以得到相当于一般行政级16级的工资，其中50% 的人每年可得到相当于基本工资20%的奖金，总统每年还对工作特别优异的人发给数额 很大的奖金。从高级行政职位除名的职业文官，可以要求功绩制保护委员会的代表为其 举行一次非正式的听证会。被除名的职业文官有权继续在政府中担任一般行政级15等或 16等以上的职务。
此外，政府各部门的高级行政职位出现空缺时，必须报告人事管理局，由它通报全国 ，各地合乎条件者都可以申请。这使各部门可以在更广泛的范围内选定最合适的人才， 也有利于促进人员流动。
(2)推行“功绩工资制”。改革法规定，对部分中高级官员实行功绩工资制，即按照工 作成绩决定工资，以促进官员们在工作中做出优异成绩。新工资制度适用的对象是1万 名中级官员(13级到15级)和7000名高级官员。实施的时间是从1981年10月1日开始。具 体做法是，把这些官员的原工资分为两部分，其中一部分定为“基本工资”，另一部分 定为“可比性工资”。“可比性工资”的数额由工作成绩来决定。美国一些关心文官制 度改革的人士认为，“功绩工资制”有助于克服文官队伍中的碌碌无为的腐朽作风，因 此应推广到各类工资制度中去。
(3)改革传统的考核制度。改革前，美国对公职人员考核的主要内容是一些抽象的“品 行”，考核缺乏客观标准，主管人的评语是武断和主观的。加之人事决定(如升迁、留 任、工资奖励等)很少同考核相联系，考核形同虚设，这种考核没有实际意义，且耗费 金钱和时日，因为大多数主管人员为避免冲突，往往给每个被考核人员都写上表现“满 意”的评语。被考核人员对工作目标和考核标准不甚了了，加以考核者和被考核者之间 缺乏信息交流，容易形成对立。《公务员制度改革法》规定，考核的项目以每项职务的 关键内容和工作成绩为标准，而不能按照笼统的表格来评价。为此，各单位的主管人必 须明确地写出每一个职位的关键内容和工作表现的客观标准。考核的结果，作为各单位 对公职人员奖励、晋升、培训、调动、惩戒、开除的依据。按照这种新规定，美国政府 各部门制定的考核标准不尽一样。但主要的有：工作质量、工作效率、减少文牍主义的 情况等。
联邦政府还要求，在做出有关培训、授予奖金、留任、重新委派工作、提升、降级或 免职等人事决定时，必须以考核为依据。但只有在给予雇员以合理的时间和机会改进其 工作表现以后，方可免职或降级。
(4)撤消文官委员会，建立新的人事管理机构。在组织机构方面，通过这次改革，在19 79年1月成立了“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”三个独 立机构，撤消自1883年成立了近百年的文官委员会。因为文官委员会总揽对文官的管理 和受理文官申诉两方面的权利。这种既立法又裁决的体制，被人们讽刺为患有“精神分 裂症”，这一矛盾也是造成行政效率低下的重要原因之一。此外，文官事务委员会在工 资问题上没有发言权(过去由预算局管理工资)，因而在人事管理上就有很大的局限性。
人事管理局是直接向总统负责的独立机构。成立这个新机构是为了加强总统的人事管 理权。它比以前的文官委员会实权大的多。其主要职权是：协助总统管理联邦政府的公 职人员事务，负责实施功绩制，颁发人事管理的条例规章，制定和实施改善行政管理和 提高工作效率的人事计划，支持研究人事管理计划，发展各地的人员交流。
功绩制保护委员会是向国会和总统报告人事工作的一个独立机构。它负责保护功绩制 并具有司法职能，有权制定违反功绩制原则的做法，保护进行正当揭发的公职人员。委 员会受理政府部门或公职人员在人事方面的诉讼，有权做出裁决，纠正对公职人员的不 正当的处理。它有权审查人事管理局的规章是否符合法律和功绩制，有权监督政府部门 的人事管理工作，并有权对诉讼对象进行纪律制裁。委员会由三名委员组成，委员们的 身份受到保障。美国规定，这个委员会的委员“只有不称职、玩忽职守或违法乱纪”才 能被总统免职。
联邦劳工关系局的职责是制定联邦政府机构内关于劳工管理关系的政策，并负责解决 政府机构中公职人员工会与行政当局的争端，它还负责监督公职人员工会的建立、选举 ，听取公职人员的申诉。当工会与行政当局的谈判出现僵局时，首先由联邦调解局出面 调停。如果不能解决，再由联邦劳工关系局属下的“联邦僵持事件处理小组”解决。
(5)明确规定了禁止官员采取的人事措施。1978年的改革中还特别规定了“被禁止的人 事措施”。这些措施是不允许拥有人事管理权的官员采取的。“被禁止的人事措施”包 括：歧视任何公职人员和申请人；利用职权强迫推行政治行动或打击报复拒不照办者； 对任何人施加影响，使其退出公开竞争考试；阻挠任何人行使他参与竞争以取得联邦职 务的权利；在本机关内任命、录用、晋升、调升其亲属；超越法定职权，对于职员或职 位申请人许诺任何特殊优惠待遇或利益；打击报复进行正当揭发、拒绝从事政治活动、 行使申诉权的公职人员；推荐正在受处分的人员；其他违反功绩制原则的人事行动。美 国这样明确规定官员的“被禁止的人事措施”，有利于监督、防止和制止官员们利用职 权在人事管理方面营私舞弊。
(6)扩大政府各机关的用人权。按照《文官制度改革法》规定，人事管理局将某些人事 管理权转交给政府各部门，其中包括：录用考试、任用、调配、公职人员合法权益的保 障等人事行政事务的处理。
(7)减少退伍军人的优待范围。改革前，美国对退伍军人有一些优惠待遇，其中包括： 不必经过竞争考试就可以任用，并有权转任常任职；裁减人员时优先留用；有权对于不 实行上述规定的做法提出意见。《文官制度改革法》规定，自1980年10月1日起，少校 以上的退伍军人中未受伤残者，停止其退伍军人的优惠待遇。
(8)增加录用候选人的人数。过去，美国各机关吸收录用新的公职人员，都采取“三人 选一”的原则，即从三个考试得分最高的人当中选用一人。《文官制度改革法》规定， 一般地应改为“七人选一”的原则，即从七名候选人中选用一人。这样，使用人单位有 更多的选择余地，选用更好的人才。
(9)确认公职人员组织工会的权利。《文官制度改革法》规定，联邦公职人员有组织、 参加、协助工会的权利，但禁止采取罢工、怠工、阻碍业务工作等活动。公职人员的工 会，有权向行政当局交涉关于公职人员合法权益的事项，也有权交涉关于本机关开展业 务的方法、技术、措施等。公职人员遭受不公平的处分，可依规定补发薪金并支领律师 费。工会代表可以在上班时间同行政当局进行谈判。
(10)改进不当处分的申诉程序。《文官制度改革法》规定，自1979年1月起，凡受免职 、停职十四天以上、降职、减薪等不当处分者，可以向功绩制保护委员会申诉。如属于 工会会员的公职人员也可请求工会进行斡旋。
三、美国1978年文官制度的主要特点
美国1978年文官制度改革的特点为：
(一)强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性。
(二)保护揭发政府工作缺点和弊病的人不受打击报复。
(三)严格考核，论功行赏。这一制度对于提高文官的素质、奖优罚劣以及提高政府的 行政效率，都有积极作用。
(四)对文官的知识化、专业化水平要求不断提高。
(五)立法比较完备。过去美国在恩赐官职下，官吏主要是对总统负责。在政党分赃制 下，官吏主要是对党派负责。在这两种制度下，人事立法当然不受重视。文官制度改革 以后，是立法比较完备。文官对国家、对政府、对民众、对上下级的关系，都是通过法 律来调整的。有关文官的考试、录用、考核、升降、奖惩、福利待遇、培训、退职退休 等一系列管理制度，都是以法律的形式固定下来的。
(六)美国政府认为，实行功绩制九项原则。可以选择素质最好的人员担任公职；为所 有对公职感兴趣的公民提供平等的机会；工作不受定期的政治性行政变动的影响；增加 公众对政府的信任；减少吸收和培训公职人员的费用；减少人事变动。
(七)这次改革通过设立“高级行政职务”，不仅有利于提高行政工作效率，还有利于 部门内和部门之间的人员流动，也有利于政府直接从民间罗致人才。而且，使政府在变 动高级职业文官的职务时，有更大的灵活性；同时，对于任SES职务的人员实行有奖有 罚的考核制度，这样可以充分调动这部分人的积极性，而这部分人一般都主管一个单位 ，影响甚大，对他们的考核，不但包括本人的工作成绩，还包括所主管单位的工作成绩 ，抓住一人，就可以推动全局工作。
四、结论
美国1978年的文官制度改革，是近一百年来改革范围最大的一次。它改革了一些重要 的人事法规和制度，同时改革了人事管理机构。这次改革使美国的文官制度发展到了一 个新阶段，对改进美国的行政管理已经产生积极的作用；从而使政府在使用人员方面可 以有更大的灵活性。
但是，这次改革在一些重要问题上却进展不大。例如“功绩工资制”由于国会一再限 制获奖的人数和浮动部分的数额，这就失去了刺激力，而中央人事部门又没有具体指导 业务部门制订奖励制度，致使各部门之间数额差别太大，苦乐不均，招来不满。在考核 问题上，虽比过去有所改进，但由于缺乏科学的准确的考核办法，仍然起不到应有的杠 杆作用。在改革退伍军人优待办法的问题上，由于退伍军人协会的反对，反而扩大了对 退伍残废军人优待的范围。
从总的方面看，1978年对公务员制度所进行的改革，对提高政府工作效率，调动公务 员积极性，消除互相扯皮现象，以及推动公务员管理理论的研究等，发挥了一定的作用 ，但改革并未能消除政府机构庞大、人员臃肿、行政费用庞大等弊端，其原因可以从多 方面来进行分析，如国会的不支持，利益集团的反对，部分高级官员的袖手旁观，缺乏 具体指导，政策失去连续性等等，加之，这次文官制度改革是卡特作为竞选总统的许诺 提出来的，而诺言只是政治资本，而在实践中往往虎头蛇尾，但最为根本的原因还在于 资本主义制度本身。
收稿日期：2003-01-22