自然垄断产业放松规制：理论分析与实践模式，本文主要内容关键词为：规制论文,理论论文,自然论文,模式论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.9[文献标识码]A[文章编号]1002-3909（2004）12-0057-05
长期以来，各国政府都对自然垄断产业加以规制，政府对自然垄断产业规制的依据主要有三点：产业的自然垄断性、产品的公共性和外部性的存在。在这三个理由中，产业的自然垄断性是政府实施规制的最主要依据，而这一依据的产生来自于经济学家们对自然垄断的研究。克拉克森（Clarkson）从规模经济的角度来解释自然垄断产业，在他看来，自然垄断的基本特征是生产函数一般呈规模递增状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。因此，由一家企业大规模生产要比几家较小规模企业同时进行生产更能有效地利用资源。在规模经济和竞争效率不可同时兼得的马歇尔困境面前，政府选择了规模经济，即允许经营自然垄断产品的企业实行垄断经营。显然，政府这一选择的逻辑是：垄断必定会使企业实现规模经济，规模经济又会使企业所生产产品的单位成本最小，从而企业可以更有效率地以较低的价格向公众提供产品（服务）。然而，这种由政府对市场进入实施规制来形成和维持的垄断，其运行的结果却偏离了政府的预期。某些自然垄断企业凭借其制定的垄断价格而获得高利润根本无法掩盖其低效率的本质。这一事实极大地促进了经济学家们对自然垄断产业规制问题的反思，也促进了政府对自然垄断产业规制进行改革——放松规制。
一、政府对自然垄断产业放松规制的理论分析
从20世纪70年代末开始，欧美等发达国家纷纷在自然垄断产业实施规制改革，放松规制、引入竞争成为各国自然垄断产业治理思路的主流。当然，政府的这一现实选择是有据可依的。
1.自然垄断理论的发展
传统的自然垄断概念常常和规模经济相联系。经济学家克拉克森认为，在本国或地区市场容量有限的情况下，自然垄断产业由多个企业来经营会使其产品（服务）的平均成本较高，因此政府对自然垄断产业实行进入规制，由单个企业来经营可以降低成本，提高社会福利。这是19世纪末政府对自然垄断产业实施规制的主要理由之一。
然而，随着经济学家们对自然垄断产业研究的深入，人们对自然垄断又有了新的认识。沃特森认为，从实证意义上讲，自然垄断是这样的一种状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更能有效地向市场提供同样数量的产品。规模经济仅仅是自然垄断的充分条件，而不是其必要条件。某产业即使在其产出范围内不存在规模经济，但却仍可能属于自然垄断产业。1982年，鲍莫尔（Baumol）提出了成本劣加性的概念。所谓成本劣加性指的是由一家企业提供整个产业产量的成本低于这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本。鲍莫尔认为，如果一个产业的成本函数在相关的产出范围内存在劣加性，即使不存在规模经济，那么该产业也属于自然垄断产业。鲍莫尔的贡献不仅于此，在他看来，自然垄断产业处于规模经济递增阶段的情况属于强自然垄断，处于规模经济不变和递减阶段的情况属于弱自然垄断。对自然垄断产业这一理论的发展扩大了自然垄断范围，也导致了政府对自然垄断产业规制范围的重新划分。传统的自然垄断理论认为，自然垄断产业需要政府实施进入规制和价格规制。而建立在成本劣加性概念基础上的自然垄断的新理论则认为，政府是否应该实施规制以及应该实施何种规制则应视具体情况而定。下表列出了自然垄断产业的有关规制对策。
自然垄断产业的规制对策
┌─────┬─────────┬─────────┐
│ 进入障碍│ 企业有承受力│ 企业无承受力│
├─────┼─────────┼─────────┤
│ │价格规制（强自然 │价格规制（强自然 │
│ │垄断产业按平均成 │垄断产业按平均成 │
│进入有较大│本定价原则规制， │本定价原则规制， │
│障碍 │弱自然垄断产业按 │弱自然垄断产业按 │
│ │边际成本定价原则 │边际成本定价原则 │
│ │规制）│规制）│
├─────┼─────────┼─────────┤
│ │ │同时实施进入规制 │
│ │ │和价格规制（强自 │
│ │ │然垄断产业按平均 │
│进入无障碍│ 不需要规制 │成本定价原则规│
│ │ │制，弱自然垄断产 │
│ │ │业按边际成本定价 │
│ │ │原则规制）│
└─────┴─────────┴─────────┘
从上表可以看出，若潜在进入者面临不可逾越的障碍，则应对垄断企业实行价格规制，以消除垄断利润；若潜在进入者进入该产业没有障碍而在位企业具备承受力，则没有必要对该产业实行进入规制和价格规制，因为潜在进入企业可能会采取“打了就跑”（Hit-and-Run）的策略，迅速窃取可能的利润，迫使自然垄断产业制定盈亏相抵的价格；若潜在进入者进入该产业没有障碍，而在位企业又不具备承受力，则不仅需要政府对该产业实施价格规制而且需要政府实施进入规制，以防止在位自然垄断企业垮台从而影响公共产品的供给。
由以上分析可以看出，自然垄断理论的新发展拓展了自然垄断的范畴，也割断了自然垄断与政府规制之间的必然联系，人们已经认识到并不是任何类型的自然垄断产业都需要进行严格的规制，而这也正是政府对自然垄断产业放松规制的理由之一。
2.市场需求的变化与技术的变迁
市场需求的变化及技术变迁会改变自然垄断产业的特性，沃特森是较早注意到自然垄断产业的动态性的经济学家。经济学家W·K·Viscusi和J·M·Harrington通过深入的研究发现，技术和投入品的变化通过改革自然垄断产业的成本函数，影响该行业有效率企业的规模和社会最优产出水平，进而影响自然垄断产业的性质。经济学家们还通过对美国20世纪80年代以来的电信市场的实证研究，证明了技术的变化使得市话交换电信市场不再具有自然垄断性。
假如市场需求函数不变，由于技术进步使得某自然垄断产业的成本降低，则垄断企业所提供的实际产量会高于最优产量，所提供产品的成本会高于最优成本。
所以当技术发生变迁时，该自然垄断产业仍由一家企业垄断生产不再是最有效率的，两个或两个以上企业同时生产则更有效率。
当技术不变即企业生产的成本函数不发生变化而市场需求大幅度增加时，垄断企业的实际产量会远高于最佳产量，从而使得企业的平均成本大大提高，此时，垄断不再具有合理性，两家或多家企业同时生产不仅会因为竞争而提高彼此的生产效率，而且还会因为适度规模而提高规模经济的优势。
可见，市场需求的增加和技术的进步会使自然垄断产业的特性减弱，甚至发生根本性的转变，这也是政府放松对自然垄断产业规制的理由之一。
3.政府规制失灵
查尔斯沃夫认为，市场这只看不见的手无法使个人的不良行为变为符合公共利益的行为，市场失灵为政府规制提供了理由。政府实施规制的本意就是为了弥补市场失灵，但是由于私利、信息不对称等原因，政府规制也存在难以克服的缺陷。各国政府多年来的规制实践表明，政府规制也无法完全弥补市场机制的缺陷。显然，政府规制也存在着失灵。
首先，政府对自然垄断产业的规制会产生大量的寻租行为。一般来说，相关的规制法律只提供了规制的原则和准则，大量的实施细则有待进一步完善和制定，所以规制者拥有一定程度的自由裁量权。自由裁量权的主观性为相关利益集团寻租提供了活动空间，他们会对规制者及政府的规制政策施加影响，使之对自己有利。这种非生产性的寻租活动虽然会给相关利益集团带来利润的增加，但这种活动的本身却是在浪费资源。并且，自然垄断企业的这种利润的增加并非来自于生产效率的提高或是节约了成本，而是来自于其寻租活动而产生的垄断高价。
其次，政府规制的目标常常发生偏差。政府对自然垄断产业实施规制的目标之一就是维护消费者的利益免受垄断高价的侵害，以实现公共利益的最大化。但是，各国政府规制的实践表明，规制正在成为某些自然垄断企业获取更大利益的手段。1976年，芝加哥学派的经济学家Peltzman在Stigler理论基础上正式提出了“政府规制俘虏论”，即规制者和规制机构通常被规制企业所俘虏。受规制企业通过寻租活动，利用政府的强制力这一基本资源来增加自己的利益。这样，政府规制的“公共利益”目标便难以实现。
再次，政府规制本身的效率低下。由于规制者难以获得被规制者的详细信息这就导致了规制者和被规制者处于不对称的信息结构中。信息的不对称产生了一系列的问题，如道德风险和逆向选择问题。道德风险的存在要求规制者必须给予企业降低成本的激励，而规制机构在无法掌握完全信息的情况下往往走向其反面，甚至出现“鞭打快牛”的现象。当自然垄断企业采取措施降低成本而获得较大利润时，规制者可能认为其规制价格定得较高，进而降低规制价格，这样便削弱了自然垄断企业降低成本的积极性。逆向选择使自然垄断企业能够从与政府的相互作用中获取信息租。如美国政府长期以来所实行投资回报规制导致A—J效应，即在利润最大化的驱使下，受规制厂商有过度投资的倾向。甚至有的受规制企业认为，“若使我们的资产增加一倍，那么我们的收入也将增加一倍”。规制者若向企业抽取信息租，则会削弱自然垄断企业降低成本的积极性。在规制政策和规制合同无法达到完全科学的情况下，规制者对道德风险和逆向选择问题显得无能为力，这也使得人们对规制本身的效率问题产生了怀疑。
此外，经济全球化、国际间经济交流的迅猛发展等因素也迫切要求政府放松对自然垄断产业的规制。
二、自然垄断产业规制改革的实践模式
自然垄断产业如铁路、电力、自来水、煤气等产业的沉淀成本较高，如果不对这些产业实施进入规制，那么重复建设将会造成社会资源的极大浪费；而对自然垄断产业实施严格的完全规制则又会造成规制失灵，从而产生诸多如寻租、低效率等问题。因此，对自然垄断产业的规制改革不是放弃规制，而是放松规制。在完全规制和完全不规制之间寻找均衡点，从而实现有效规制，使得自然垄断产业既能获得规模经济的优势，又能利用竞争提高其效率。从各国的实践来看，自然垄断产业规制改革的模式主要有四种：引入竞争的模式、横向拆分的模式、业务分离的模式和引入非公有资本的模式。
1.引入竞争的模式
这种模式就是在原来垄断的市场中引入新的竞争对手与其竞争。传统的自然垄断理论认为，由于自然垄断产业基础性建设需要巨额资金以及自然垄断产业沉淀成本较高的特点，自然垄断产业具有完全的自然垄断性，因而不宜也不应在自然垄断产业中引入竞争。但是自然垄断理论和实践的发展却得出了相反的结论：随着市场和技术等因素的变化，某些自然垄断产业的自然垄断性发生改变，在自然垄断产业中可以而且也应该引入竞争。
电信业一直被看成是具有自然垄断性的产业，其基础设施建设所需资金巨大而且其沉淀成本也较高。如果不对其实施进入规制，则重复建设会造成巨大的资源浪费，因此电信业一直都受到各国政府的严格规制。从各国的实践来看，电信业一般由国家垄断经营，或是虽由私人经营但政府会采取最严厉的监管。随着计算机和远程通信技术的发展，电信产业的情况发生了很大的变化。光纤和微波技术的发展使得远程通信的成本大大下降；而随着资本市场的完善，电信的基础设施建设不再是只有政府才能负担得起。更为重要的是移动通信的迅猛发展使得电信业的产品（服务）呈现出多元化的趋势，并且各替代品之间的竞争已是不可逆转的事实。而这一切都大大削弱了电信业的自然垄断性。在美国和欧盟各成员国，电信市场都已全面开放。英国在电信业改革的做法就是不做简单拆分，而是引入新的竞争者改革模式。英国政府不但允许Markery公司涉足有线通讯网络业务领域，而且要求原电信公司对Markery公司提供一些进入帮助，如要求英国电信公司向其以较低的成本价格提供市话服务、向Markery公司提供帮助以抵消其在长途业务中缺乏规模经济的劣势等。
在我国，1992年电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出了组建中国联通的请示。国务院在经过反复讨论后，于1993年12月14日正式同意组建中国联合通信有限公司，简称中国联通。这样，移动公司垄断中国移动通信市场的格局就被打破，两家公司在移动通信市场展开了激烈竞争。中国移动通信集团公司在全国25个省（区、市）设有全资子公司，并全资拥有中国电信（香港）集团公司。中国联通目前在全国设立了300多个分公司和子公司，并于2000年6月分别在美国纽约和中国香港特别行政区挂牌上市。根据国务院的规定，中国的CDMA移动通信网络由中国联通统一建设和运营，目前军队的CDMA移动通信网已正式移交中国联通。可见，经过十年的努力，中国移动公司和中国联通公司都取得了长足的发展。更为重要的是，移动通信的市场服务价格在大幅度下降的同时，服务质量却有了较大的提高，这也正是国务院同意组建中国联通的初衷。
2.横向拆分模式
这种模式主要在大国实施，因为大国的市场容量较大，拆分后仍然可以保证各公司能够享受到规模经济的优势。
1984年，美国政府为了打破电信垄断，强化竞争机制，把原先垄断的美国电话电报公司（AT&T）分割为7个地区性本地电话公司和一个长途电话公司。这样，原先垄断的电信市场就通过拆分使其变为竞争性的电信市场，但每个公司的规模仍然是很大的。
日本在铁路运输业改革中，把垄断性的铁路公司拆分为7家公司，即北海通旅客铁路股份公司、东日本旅客铁路股份公司、东海旅客铁路股份公司、西日本旅客铁路股份公司、四国旅客铁路股份公司、九州旅客铁路股份公司及一家货运公司。这几家铁路公司在铁路运输领域展开了激烈的竞争，大大降低了日本铁路的运输成本，摘掉了原铁路公司亏损的帽子。
在中国，2002年，经国务院批准，由信息产业部实施将中国电信分割为南、北两部分。中国电信北方部分包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东共10个省、直辖市。除中国电信北方以外的省、直辖市划归为中国电信南方部分。南方部分保留“中国电信集团公司”的名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。中国电信北方部分和中国网通通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司。中国电信南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有原中国电信全国干线传输网70％和30％的产权。可以说中国电信的拆分是在国际电信业改革的大背景和原中国电信效率低下的小背景下进行的，拆分中国电信虽然引起了诸多争议，但拆分后中国电信业迅猛发展的势头让那些持有异议的人心服口服。
在2002年以前，国家电力公司一直是中国电力市场上的一艘航空母舰，虽然其规模巨大但其经营效率却十分低下，而且其服务质量差、电价偏高。2002年国务院批准了《电力体制改革方案》，对国家电力公司进行拆分，将原国家电力公司的电网资产拆分为国家电网公司（北方电网）和南方电网公司两部分，并规定这两家电网公司不能经营发电业务。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资公司的形式在国家计划中实行单列，相应地设立华北（含山东）、东北（含内蒙）、西北、华东、华中（含重庆、四川）五大区域电网有限责任公司或服务有限公司。南方电网公司其经营的范围为云南、贵州、广西、广东和海南。西藏电网由国家电网公司代管。对原国家电力公司的发电资产拆分为五家公司，即华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和电力投资集团公司。从规模上看，拆分后的这五家发电集团公司的规模仍相当可观，各自拥有的装机总容量约为3000万千瓦。这五家公司由国务院授权经营，分别在国家计划中实行单列，每个发电公司在市场中的份额原则上不超过20％。在拆分国家电力公司之前，非国家电力公司所属的发电企业在市场竞争中处于不利地位。当电力出现供过于求时，国家电力公司就开始利用自己的垄断输电网络，优先让自己的直属发电企业电力上网，而不属于自己直属的发电企业所发电力上网就要受到歧视。拆分国家电力公司之后，这种发电企业之间不公平的竞争格局被打破，各电力企业在竞争中处于平等地位，生产效率低下的发电企业将会被淘汰。
3.业务分离模式
这种模式就是根据自然垄断产业业务相似性原则，把所经营业务相同或相似的部分分割出来，设立新的公司（企业），从而实行差别规制。这种模式也可以看成是纵向拆分。采用这种模式的优点有两个，一是可以把不属于自然垄断的业务分离出去，从而缩小规制范围，提高分离出去企业的竞争活力；二是可以防止企业采取交叉补贴的不正当竞争方式挤压竞争对手。
英国政府早在1989年就对电力产业实行改革，其主要做法是将发电业务和输电业务分离。中央电力生产局原有的电力输送资产转给新组建的国家电网公司，原来的12个地区电力局改组为地区电力公司，在发电业务领域引入竞争机制；而输送电业务由国家电网公司垄断经营。
在我国，电力产业也进行了业务分离式的拆分。根据2002年实行的《电力体制改革方案》，国家把不具有自然垄断特征的发电业务彻底分离出去，成立了华能、大唐、华电、国电、电力投资五大发电集团公司；而具有自然垄断特征的电网业务仍由国家垄断经营，即由国家电网公司和南方电网公司经营。
在1999年，国家就对国有垄断企业中国电信进行业务分离：将无线寻呼业务分离出来，成立国信寻呼有限责任公司（该公司于1999年6月划转中国联通）；将移动通信业务分离出来，成立中国移动通信公司；将卫星通信业务分离出来，成立中国卫星通信公司。可以看出，对中国电信实施的业务分离措施只是避免了中国电信不同业务间的交叉补贴问题，却没有解决单一业务中的垄断问题。
4.引入非公有资本模式
在我国，自然垄断产业在组织形态上主要以国有企业的形式存在，采取国家投资、国家所有、国家垄断经营和国家规制的制度模式，政府限制非公有资本进入自然垄断产业。这样的一种制度安排导致企业的激励和约束机制不足，企业目标多重。引入非公有资本就是要打破公有资本为单一投资来源的模式，生成以明晰产权为前提的真正意义上的市场竞争主体或垄断主体。同时，引入非公有资本还可以缓解政府财政投资的压力，增加自然垄断产品（服务）的供给，服务于大众。
英国在20世纪40年代末开始在电力产业实施国有化，其目的是克服市场失灵，满足自然垄断产业对规模经济的要求。但其弊端不久便显现出来。1988年2月，英国政府发表《电力市场民营化》白皮书，拉开了英国电力市场化改革的序幕。1990～1996年，12家地区配电公司、3家发电公司和1家高压输电公司的股票陆续上市，完成了国家国有电力企业向非公有电力企业的转变。在电信产业，当英国撒切尔政府首次决定向英国公众出售英国电信（BT）的51％股权时，被认为这已经是开放到头了。但几年后，BT的股权开放到98％，BT还是BT，和原先不同的是BT变得更富有竞争力了。
在我国，1979年以前电力投资主要来源于中央财政拨款，银行资金和国外资金的使用非常有限。自20世纪80年代以来，国家先后进行了一系列改革，打破了中央政府独家办电的局面，各级政府、企业、城乡居民和外商都可以参与电力项目的投资。2003年，外商在电力产业的投资额占总投资额的17％。在我国电力发电环节的产权结构中，五大发电集团资产占72％，地方发电资产占23％，民营资产占5％。投资主体多元化的改革不仅缓解了我国电力供需矛盾，而且促进了电力企业尤其是发电企业自身经济效率的提高。
值得一提的是，在自然垄断产业放松规制的改革中，上述各种模式综合使用即采用混合模式的效果要比单独使用的效果更好。从各国的自然垄断产业规制改革的实践来看，在电力产业中采用这种混合模式的较为普遍，如我国的电力产业和英国的电力产业改革。
三、结论与政策建议
1.放松规制但不能放弃规制
总的说来，在自然垄断产业中放松规制促进了企业之间的竞争，提高了企业的经济效率，同时也增加了消费者的福利，这一改革思路应坚持下去。但是放松规制并不等于放弃规制，在自然垄断产业中要分清竞争性环节和非竞争性环节，在认定为自然垄断性很强的非竞争性环节中，不但不能放松规制而且还要加强规制；在竞争性环节中，要放松但不放弃规制。
2.市场拆分应充分考虑规模经济的因素
许多自然垄断产业都是规模经济比较显著的产业，若一味地强调竞争对其进行盲目的破碎式的拆分，则虽然可以提高其竞争效率，但也可能使企业丧失规模经济的优势。对此应采取“两益取其重、两害取其轻”的原则，特别是市场容量较小或其市场处于萎缩阶段的自然垄断产业，在放松规制时最好不要对其进行拆分。
3.政府对自然垄断产业的规制应具有动态性
市场需求的变化和技术的变迁会改变自然垄断产业的性质，因而自然垄断产业具有动态性边界。对此政府规制机构必须及时了解和把握自然垄断产业的动态性边界，从而对规制政策作出相应的调整，使之与自然垄断产业的变化相适应。
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