公共危机应急反应管理体系：反思与重建，本文主要内容关键词为：管理体系论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
毫无疑问，“非典”危机使中国付出了巨大的“成本”和代价，所幸的是这种付出唤醒了国人的危机意识，引起了人们对公共危机管理的反思，似乎正催生着现代公共危机管理体制。“非典”危机作为一次具体危机可能具有偶然性，但从公共危机应急反应模式的角度而言，“非典”危机及其后果却必然地包含在传统的公共危机应急反应模式的行动逻辑之中，是传统政府治理结构下公共危机应急反应模式的又一次逻辑演绎。因此，反思传统政府治理结构之下的公共危机管理无疑是建构现代公共危机应急反应模式的逻辑前提。
在过去的50多年里尤其是改革开放以来，我国在国家安全（人防体系）、社会安全（火警、匪警等）、生产建设（《安全生产法》）以及应对自然灾害（《防震减灾法》、《防洪法》）等方面先后形成了许多危机处理体系，对各种突发事件有一套较为有效的管理方法，建国以来的历史表明，每当危机来临时，尤其是在相应范围内的最高决策层做出果断决策后，这种危机管理体系总是表现出强大的危机应对能力。
然而，从某种意义上说，我国的危机管理体系并不属于现代意义上的公共危机应急管理体系的范畴。我国公共危机管理体系的传统性在很大程度上是由我国过去半个世纪的经济、政治和社会环境以及传统的政府治理模式所决定的，这种传统性可以通过我国公共危机管理体系的行动逻辑、理论预设和特点来加以辨识。公共危机应急反应模式的逻辑是，关于公共危机及其管理的基本预设和价值观决定着公共危机应急反应的特点、行动逻辑以及公共危机管理体系的建构，而这一切又在特定的环境中决定着公共危机应急反应机制的效率、效果以及影响。
传统危机管理体系的行动逻辑
通过对传统危机管理体系的经验观察，在最一般的意义上，我国公共危机应急反应的一般行动逻辑通常包括以下几个基本环节。
1.危机信息在严格控制的范围内传播。这是公共危机应急反应的第一个阶段，其特点有以下几个方面：
（1）危机伊始，危机信息基本上是通过官方内部的信息渠道作上行传播；（2）危机信息的传播受到严格控制，通常在决策层、相关的政府部门和相关的技术专家的范围内，而获取信息的先后和多少通常与职位（级别）的高低相一致；（3）媒体对危机信息的传播通常与官方的解释保持一致，民间则主要是以小道消息的形式对危机信息加以传播；（4）在这个阶段，由于相应的决策层尚未做出最终的决断，因此对公共危机的应急反应在行动上显得迟钝。
2.相应的决策层通过对危机信息的分析做出决策。这个阶段是危机反应的关键阶段，决策的效率及其正确与否将对危机应对产生决定性的影响，其特点包括：
（1）危机决策的层次通常是在相应的职责和权限的范围内并与危机事件的性质、领域和范围以及可能产生的后果的严重性相适应；（2）危机决策的机制在机构方面绝大多数是临时性的决策机构；（3）鉴于危机后果的严重性，决策层在决策中通常能够及时全面地研判各种危机信息，认真考量相关职能部门和技术专家的意见，从而做出相应的决策。但由于在绝大多数情况下都缺乏先在的决策预案，因此，这类决策在很大程度上依然属于经验决策的范畴，因而决策后果往往带有很大的然性；（4）当最终的危机决策者是一个集体时，危机决策的过程可能会伴随着一定范围的争论，这些争论尽管可能与地位、利益等个人性因素有关，但大多数情况下依然反映了决策者对待公共危机的价值观方面的差异。
3.动员和提取资源，全面抗击相应的危机。
（1）强大的动员能力是我国传统行政管理体制也是过去危机应急反应的重要特征和优势所在。动员的范围往往取决于危机的性质、范围以及决策者制定的抗击危机的范围。当发生全国性的危机时，强大的动员体系往往能够迅速地通过各种组织、单位有效地将动员延伸到社会的每一个角落。
（2）提取资源的能力在计划经济年代几乎是没有限制的，改革开放以来伴随着所有制形式的多样化以及产权制度的变革，这种能力受到明显的削弱。今天，公共危机应急反应中的资源提取能力正日益与政府的财政能力相关联，这种关联又引起了人们对提取资源过程中可计算性问题的关注，而这种关注则可能导致诸多传统观念的转变。
（3）建国以来，我国政府管理中的责任机制似乎在其他任何时候都不会比抗击危机时来得更加真实。因此，严格的责任机制通常是我国公共危机应急管理能够上下步调一致、左右相互配合，行动迅速有效的根本保证。抗击重大的公共危机营造了类似战时的氛围，再加上类似军令的刚性的责任机制，往往使得整个行政管理体制一扫常态管理中的各种陋习，也一扫抗击危机的决策做出之前的迟钝状态。这种“一反常态”的现象似乎很值得人们进一步研究。
4.总结和表彰。
在这一阶段，评估各种组织、单位以及个人在抗击危机中的表现并加以表彰（对表现不好的组织和个人的惩罚通常在抗击危机的过程中直接“兑现”）似乎多于对危机的深刻反思，整个过程充满了胜利后的喜悦和对制度、英雄或先进的感激与歌颂。重大的公共危机之后往往会出台相应的法律、法规或政策，对这些法律、法规和政策的重视与宣传也许会持续到人们对危机淡忘的时刻，但到该危机再现之后，也许会形成“一票否决”之类的责任机制。于是，法制又前进了一步。
传统危机应急管理体系的基本预设、特点
人类关于特定事物的价值观、理论预设影响甚至决定着人类对于该事物的反应模式。通过对我国传统危机应急管理体系一般行动逻辑的分析，再结合建国以来我国公共行政发展的曲折历程，我们便不难发现支撑传统危机管理体系的基本价值观和理论预设，正是这种基本的价值观和理论预设影响甚至规定着传统危机管理体系的一般行动逻辑和基本特征。
我国传统危机管理体系关于公共危机的基本理论预设主要包括以下几个方面：
第一，对于建立完备的公共危机应急管理体系的必要性的认识取决于对公共危机的危害性尤其是公共危机的现实性和经常性的判断。如果我们认为公共危机是偶然发生的，那么在公共危机管理方面至多只会做出有限的制度化安排。而公共危机不是经常发生的，是偶然的、“百年一遇”的这样一种认识，恰恰是过去我们关于公共危机的前提假设之一。
第二，公共危机的危害是严重的，但比公共危机的危害更严重的是公众的恐慌，而危机信息的披露必定会引起公众的恐慌从而影响社会稳定。因此，公共危机及其应对的信息应该是保密的。
第三，社会主义制度是优越的，社会主义社会不存在公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机。这在计划经济年代里，受到政治体制和政治意识形态的强力规定和支撑，并在公众的社会政治心理中有着高度的认同。在这一预设之下，承认或是公开公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机，往往意味着对社会主义优越性的挑战，是对社会主义制度抹黑，因而存在着高度的政治风险。
第四，改革开放以来，党和国家的工作重心转向经济建设，而搞经济建设、吸引投资则需要良好的社会环境，但公共危机的出现无疑会影响经济建设。于是，良好的经济建设环境就意味着不应该出现公共危机或是经济建设优先于抗击危机，这似乎又成了一种新的基本预设。在这一预设之下，承认公共危机，也会有破坏、动摇起码是影响以经济建设为中心的嫌疑，要承担影响经济建设的责任。
在传统的行政管理体制下，正是这些基本预设支撑着传统的危机管理体系，并不断地塑造着传统危机管理体系的品格。当然，从根本上说，传统危机管理体系的这些特点又是我国传统行政管理体制在处理公共危机问题上的具体体现和反映。
1.一元性的危机应急反应结构。
我国的公共危机应急管理体系建构于全能政府的理念之下，仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论处于被动员、被安排的被动处境之中，从而使得抗击公共危机实际上完全变成了政府的内部事务——真实的信息只在那里传播，决策在那里做出，实施方案在那里制定，应急行动的指令也从那里发出；在那里开始，也在那里结束。
2.建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制。
与整体行政管理体制相一致，我国公共危机的管理体制也是建立在职能分工的基础之上，各种类型的危机管理基本上是以相应的政府职能部门为依托，危机管理带有浓厚的部门色彩，再经过多层次的“块块”切割，整个危机管理体制就显得异常复杂。这种建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制缺乏统一、稳定的指挥和协调机制，整个危机管理系统难以形成有机的整体。
3.危机应急反应过程的被动性、非制度化和结果的或然性。
除了少数几个领域，我国在社会经济生活诸多领域的危机应对方面，缺乏相应的预警机制、可能危机的应对预案以及应对危机的日常演练，也少有相应的立法、制度安排以及预算安排和物质准备。这种模式下的危机应对既是被动的、仓促的，又是非制度化的、经验性的；只有应急而无应急管理；危机应对成本高昂而结果却有着较强的不确定性。
公共危机应急管理体系的重建
由此可见，我国传统的公共危机应急管理体系无论是基本理论预设、制度框架和组织结构还是危机反应的行动逻辑都存在着诸多问题：传统公共危机应急管理体系的基本预设由于其特定的取向而难以在诸如政治意识形态、经济建设、合法性、公民权利、社会秩序等重大的价值之间保持平衡；制度化危机反应机制的缺失，不仅损害了危机反应的权威性，加大了危机应对的成本，使危机应对的结果具有极大的或然性，而且无法有效地处理和平衡常态管理和危机反应之间的关系；一元性的危机应急反应结构以及对危机信息的控制难以有效地在全社会的范围内整合资源，并使得危机反应失去了透明度，损害了危机反应的合法性，为谣言的产生提供了空间，也无益于提升社会公众应对危机的能力等等。因此我国公共危机应急管理体系的建设在某种意义上不是传统危机应急管理体系的完善。
要建立现代公共危机应急管理体系，首先意味着要加强理论研究，进一步廓清公共危机应急管理体系的理论基础，确立新的危机观：
（1）在现代社会生活中，公共危机不是偶然发生的。随着人类之间以及人类与自然之间的交往和交流日趋加深、复杂，社会生活中不确定性因素日趋增多，社会生活的节奏不断加快，各种公共危机已经越来越频繁地出现在现代社会生活中。这种认识应该成为我们重建公共危机应急管理体系的出发点。
（2）因此，现实的危机不能被宣称没有。事实上，也不是宣称没有危机就能够表明制度的优越性，就能够证明经济环境的优良，就能够避免社会的恐慌，恰恰是透明的、制度化的危机管理机制以及强大而有效的应急反应能力能够为社会的安全提供保障，为经济建设保驾护航。
（3）要随着时代发展和社会进步重构诸如生命价值、公民权利、社会安全、经济建设、合法性等重大的价值目标之间的关系，并在应对各种公共危机的过程中谋求这些价值之间的平衡。
其次，现代公共危机应急管理体系的建构要整合于经济、政治体制改革和政府治理模式变革的进程之中。从某种意义来说，现代公共行政可以区分为常态管理和非常态管理两个部分，不具备非常态管理的行政体制很难说是现代公共行政体制。公共危机管理属于非常态管理的范畴，是现代公共行政不可或缺的组成部分。然而，建构现代公共危机应急管理体系并不是传统行政管理体制在公共危机管理领域的翻版，更不是从上到下按照条块分割的模式建立一套新的机构体系。重建公共危机应急管理体系必须建立在整个政府管理体制不断变革的基础之上，必须与政府治理模式变革乃至经济、政治体制改革的进程相适应。
当然，要真正建立起现代意义上的公共危机应急管理体系，需要建构完善的制度系统（法律、法规和政策）、战略和目标系统、以政府为核心的多元反应结构（政府—公众—专家技术人员—经济社会组织—传媒—国际社会）、信息—技术系统和资源系统，需要加强应对各种公共危机的预案研究，重视早期预警，不断提升全社会危机管理的意识、知识和能力。
重大的公共危机可以触发现代公共危机应急管理体系的重建，而现代公共危机应急管理体系的建构也可能反过来成为整个公共行政管理体制改革的一个推动力和突破口。今天，这一切似乎正在发生着！