根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资〔2014〕2724号，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。通过一些PPP项目的实践，对一些常见风险进行识别，并提出防范措施。
1 项目审批风险
根据相关操作流程，项目完成立项审批后方可启动PPP项目程序。在现行的审批体制下，项目不论是实行核准还是备案管理，项目选址意见书、环评批文、土地预审意见和节能审查意见，都已再是项目立项核准或备案的前置条件。因此，立项后上述审批，尤其是项目涉及到的环评和土地问题，若不能完成，则社会资本面临的审批风险加大。目前，大多数PPP项目都是由政府发起，政府下属的职能部门负责项目的审批，若因为项目自身原因和征地拆迁等原因导致审批不能通过，理应由政府承担审批风险。那么问题来了，政府通常会审批延误，同意建设期顺延，但是由此造成的社会资本的管理成本和财务成本（譬如前期投入和履约保函等）的增加，也应由政府进行买单。然而，实际上要政府承担审批延误引起的经济赔偿是比较困难的，社会资本需要对此做好心理准备。
2 建设投资超支风险
在很多基础设施类PPP项目中的实践过程中，项目本身运营内容非常单一，以设施的维护为主，不具有使用者付费的基础，政府更关心的是融资建设，造成参与的社会资本以施工企业为主。施工企业对项目建设过程中的人工、材料、机械的涨跌风险尤为关注，认为这些风险不是自身可以掌控的，因此造成很多PPP合同更像一份施工合同，设定了人、材、机的价格涨跌的调价机制，导致最终的工程总投资很有可能超过原定的投资估算。对此，建设投资超支的风险，需要分两方面来看。
①政府已完成全部设计任务的项目
此类项目在各地的PPP项目库中占有一定的比例，社会资本在建设期的工作是组织施工。为防范建设投资超支的风险，首先，社会资本中标后应着手编制预算，并与政府编制的预算进行核对，确认施工图预算是否已经超原定的投资规模，若已超支，则说明原有的设计并未按照批复的估算或概算进行限额设计，社会资本无需承担风险，投资超支的风险仍然较大。其次，政府应将原设计合同中政府方的权利和义务转移给社会资本，施工过程中应由社会资本自行与设计方进行沟通和协调，及时解决施工过程中反映出来的设计问题，既有利于高效地推进项目建设，又可避免政府再陷入繁琐的设计协调工作中。
②政府仅完成立项审批的项目
此类项目中，社会资本需要委托设计单位组织设计工作，对于具有施工资质的社会资本而言，在建设阶段的工程建设组织采用的是EPC（设计－采购－施工）模式。关于EPC模式下总投资控制的问题，浙江、上海等地出行的办法，均提倡工程总承包合同“宜采用总价包干的固定总价合同形式，除招标文件或工程总承办合同中约定的调价原则外，一般不予调整”，这更符合PPP项目风险分配的原则，即“项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担”。毕竟，设计阶段的投资控制对项目的影响达到30％－50％，社会资本既然负责了项目的设计，完全有条件可以通过设计优化来控制成本，来抵消价格因素上涨带来的风险。
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3 运营期的成本涨跌风险
随着经济形势的变化，人工、燃料、动力等各方面的价格因素都会出现波动，但无论是政府还是社会资本，成本上涨的风险对双方都是难以预计的，通常设定调价机制，由双方合理分担，PPP合同常用的方式如下：
①运营成本定期限调整，合同约定运营成本隔一段时间，譬如2-4年调整一次。
②运营成本定幅度调整，合同约定成本涨价的幅度，譬如5％－10％，幅度范围内由社会资本自行承担，超过幅度后政府仅对超出部分进行补差。
③上述两种方式的组合，需同时具备上述条件时方可调价。
4、运营期最低需求风险
最低需求风险主要发生在一些经营性和准经营性项目中。建议采用如下办法。
①以基础数据的积累为主
可研编制虽然根据相关的设计规范和城市总体规划，能够对垃圾等的产生量进行测算，但实际是够能达到取决于配套设施是否健全，管理制度能否跟上。以污水项目而言，譬如污水管网是否齐全，偷排漏排的现象是否存在。
②以盈亏平衡分析为辅
在财务测算中，应对固定成本和可变成本进行调研，包括人员定额、动力和原材料消耗量和单价信息等、掌握较准确的数据。同时借鉴周边类似项目的处理价格，根据参考的价格导出产销量表述的盈亏平衡点。
5 信用风险
信用风险包括政府和社会资本双方面的违约。
对于地方政府的违约，已出台了一些政策进行制约和保障，尤其是将项目的支出纳入财政预算的中长期规划，并经人大审议通过。但从社会资本主动控制的角度，应在项目前期阶段就对地方财政收支状况，项目的合规性进行充分的识别，优先选择一些纳入到省级以上PPP项目库的项目。在投标阶段要求政府提供相关立项批复、物有所值和财政承受能力论证报告、实施方案的批准文件等。
社会资本的违约主要是指项目公司，社会资本都希望通过设立项目公司来实现与母公司的风险隔离，项目公司虽然拥有独立的法人财产，但由于新设立，其融资、建设、运营等方面的经验和能力等尚未得到验证，仍需要母公司进行担保。因此，从政府的角度，在PPP合同中应要求母公司对项目公司发生的重大违约事件来承担连带责任。
6 融资风险
社会资本负责对项目进行融资，承担融资责任和风险。但融资不到位，项目无法启动和推进，无法发生经济和社会效益，这也是政府不愿意看到的。因此PPP项目实施方案中可以从以下几个方面进行风险的控制。
①项目融资结构设计要点
国务院国发〔2015〕51号通知，对部分项目的资本金比例进行了下调，但银行筹金融机构为控制融资风险，往往要求资本金比例不低于30％。在PPP项目融资结构设计时应参照实际情况。另一方面，关于项目公司的股权、债权结构，如果政府参股，会增强银行对项目公司的征信，对项目公司的融资还是有利的。
②项目的规范性是融资成功的保障
银行等金融机构对ppp项目执行的是差异化的信贷政策，首先是倾向于那些前期资料齐全，流程更规范的项目，尤其入选省级或国家级PPP项目库的项目。因此，政府应从项目立项到PPP项目合同签署的各个环节进行规范操作。
③选择财务状况较优的社会资本是关键
融资除了取决于上述项目的自身条件外，金融机构对项目公司的母公司的财务状况也是考察重点。在资格预审环节，应根据项目的实际情况合理设置准入门槛，将净资产规模偏小，负债率较高，银行授信额度不高，信用等级欠佳的社会资本进行排除，从一些财务状况较好的社会资本进行选择。
7.其他风险
PPP项目执行过程中的风险还有很多，举例如下：
①法律政策变更引起的风险
如国标提升到更严的地方标准，提标改造后引起的建设或运营成本的增加，通常由政府提高实际运营项目单价或延长运营年限来进行补偿。
②政府提前中止的风险
如建设期的规划，到实际运营中，由于发展太快，建设项目与使用阶段整体规划不符，政府从社会资本手中进行回购。 ③利率变化的风险利率上涨和下降，对社会资本的风险加大，通常而言，为分担风险，建议在PPP合同中约定按上涨幅度同比例调整。
8结束语
PPP项目的合作期短则10年，长则30年，很多的风险并不能在合同签署时充分识别并进行解决。诸多项目中会出现价格上涨、市场过剩、通货膨胀和汇率上涨等诸多问题，政府和社会资本双方遵守合同契约精神并不断沟通解决，才能实现项目的圆满结束。PPP合同更多的是体现解决问题的机制，平衡和政府和社会资本双方的利益诉求。
论文作者:程娜
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第29期
论文发表时间:2018/3/8
标签：项目论文; 风险论文; 资本论文; 社会论文; 政府论文; 合同论文; 融资论文; 《建筑学研究前沿》2017年第29期论文;