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改革攻坚阶段分配领域应重视哪些问题
改革是利益调整或再分配的过程，利益格局的变化必然要在分配领域反映出来。当前，改革已经进入攻坚阶段，各种利益矛盾日益暴露出来，焦点集中在垄断与竞争、市场与政府、财政与创收、收入与消费等方面，使分配关系更加复杂。抓住这些深层次的矛盾焦点，规范收入分配才会有的放矢，取得实效。
垄断与竞争
当前，垄断排斥竞争的问题较为严重，有些部门和单位凭借行业垄断构筑市场准入壁垒，造成企业之间的竞争机会不平等；有些部门和单位在吸纳就业方面采取垄断措施，造成劳动力之间的竞争机会不平等，在这些部门和单位中，人力成本直线上升。在市场经济国家，行业间也存在收入差距，但这种差距主要来自个人受教育的程度和资历。例如，日本具有同等条件的大学毕业生，进入机械制造行业的并不比金融行业的收入要低。
目前对市场竞争威胁最大的是行政性垄断，这类垄断往往受行政权力或特殊政策的保护，垄断所造成的后果更为严重，它不仅排斥自由竞争，而且使一些部门凭借行业垄断获得可观的高额利润，职工获得个人额外收入。
市场与政府
近年来，我国城镇居民的收入差距不断扩大。根据对城镇居民的抽样调查，20%的低收入户与20%的高收入户的人均生活费之比，1981年和1985年为2.3倍，1990年为2.9倍，但到1994年扩大至4.2倍，1995 年扩大势头有所抑制，1996年仍然维持在4.2倍。
收入差距包括两大类：一类是由于个人就业于不同的行业，或从事不同的职业所引起的收入差距；另一类是由于个人自身素质上的差异所引起的收入差距。对于第一类收入差距，市场机制的调节功效较为显著，因为充分的市场竞争不仅有利于打破垄断局面，而且有利于促进劳动力的合理流动，抑制高收入行业劳动力成本的过快增长。当前，由于市场的地区分割、部门分割以及劳动力市场尚未形成，公众对这类收入差距的不合理扩大十分不满，迫切需要引入市场机制予以调节。对于第二类收入差距，市场机制的调节往往是无能为力的。因此，政府有责任充分介入，比如通过普及教育而缩小个人素质上的差异，通过税收和转移支付等手段，调节高收入、保障低收入。
截止1997年底，全国已有近300 个城市初步建立了最低生活保障制度，地方财政用于保障城市低收入者最低生活的资金已达11.5亿元。但是，我国目前再分配的力度还不够大，一方面个人所得税的比重还比较小，1996年全国个人所得税总额只占工商税收总额的2.7%， 占国内生产总值的比重只有0.28%。国际货币基金组织的资料显示，即使在一些收入水平较低的发展中国家，个人所得税也占到整个税收收入的10%；另一方面政府用于保障低收入者或贫困居民基本生活的资金规模较小，救助方式有待改进，救助水平有待提高。
财政与创收
这些年来，我国财政始终处于一种紧运行状态。从财政收入看，财政收入占国民生产总值的比重，1979年为26.7%，到1994年降至11.9%，1995年再降至10.7%，直到1996年才遏制了持续下降势头；从财政支出看，行政管理和事业费支出增长迅猛，1996年比1993年增长了83.4%，高出同期财政收入增长69.4%的14个百分点。各级行政事业机构设置重叠，人浮于事，靠吃“皇粮”的人过多，财政不堪负担。
为了控制行政管理和事业费支出增长，国家对行政事业单位陆续实行了经费包干体制，但是，有些单位利用职权巧立名目进行创收。特别是随着政府机构膨胀，预算内收入越来越“入不敷出”，有些部门和单位的创收失去了控制。有的行政机关把属于职责范围内的工作“商品化”，强行向服务对象收费或摊派；有些行政事业单位凭借行政权力获得创收收入；有些地方和部门把预算内收入转到预算外，严重扰乱了分配秩序。
行政事业单位的收费对象主要是其服务对象，即企业和居民个人。这类收费既挤占了企业利润，也损害了党和政府的形象。据初步统计，全国仅地方各级政府及所属部门越权设立的基金和收费项目达3474个。另据国家经贸委1997年年初对广东、河北、天津等七省市的调查推算，目前企业的各种不合理负担大体上占实现利税的20%。1996年国有工业企业实现利税2733亿元（其中利润只有417亿元）， 而各种不合理负担高达600亿元，超过了当年的实现利润。另外， 有些部门和单位的分配失去控制，有人侵吞公有财产和用偷税漏税、权钱交易等非法手段牟取个人私利，造成部分社会成员之间的收入差距过大。
收入与消费
近年来，我国行业间的收入差距不断扩大。单从统计数字上看，有些部门和单位职工的工资水平并不高，但是，消费水平却很高，名义工资水平与实际消费水平很不匹配。据统计，1996年我国收入水平最高行业同最低行业的收入之比仅为1∶0.7。考虑到高收入行业的职工不仅享受住房等高福利待遇，而且获得名目众多的工资外收入，实际收入差距恐怕要比这个比例大很多。造成这种状况的体制原因，主要是劳动报酬尚未完全工资化和货币化。劳动报酬的非工资化、货币化倾向，既掩盖了某一行业或单位内部的平均主义，也掩盖了不同行业或单位之间的收入差别，造成国有单位之间劳动力成本失真，最终导致劳动力市场供求关系以及人力资源配置的扭曲，阻碍了劳动力资源配置的市场化进程。
对于某些垄断行业劳动力成本的过快上升，要从战略的高度加以认识和解决。
当前收入分配的突出问题：垄断性行业职工收入过高
在目前的收入分配中，行业间收入差距的不断扩大，已成为社会各界极为关注的问题。一些处于垄断地位的行业职工的过高收入与破产、亏损企业职工的低收入形成强烈对比，极大地影响着人们的心态平衡，并由此滋生出一系列社会不正之风，进而对社会经济的发展形成不良影响。对此应予以高度重视。
在计划经济时代，行业定价、职工工资等都是由国家计划控制，分配采取低工资供给制，行业间职工收入差距甚微。在向市场经济过渡的过程中，大多数行业加入了市场竞争，其产品价格由市场确定，利润被均分，由效益决定的职工工资也相应低平。而另一些行业却形成垄断经营，如邮电通信业、电力煤气水生产供应业等。高定价、高收费产生了高额利润。职工工资也水涨船高，从而拉开了与其它行业的差距。据江苏省城调队调查，1990年江苏省各行业中，工资最高的行业与工资最低的行业的职工平均工资之比为1.9∶1，1996年这一比例扩大为2.2∶1。（见表一）
表一 各行业职工平均工资变化表
行业名称
1990年
1996年 增加额 递增率
工资 排位 工资 排位 (%)
一、农林牧渔业
1669 15
4896 15 3227 19.65
二、采掘业
2775 2
7738
7 4963 18.64
三、制造业
2167 11
6062 13 3895 18.70
四、电力、煤气、水生产供应业 3166 1 10732
1 7566 22.56
五、建筑业
2303 6
7278 10 4975 21.14
六、地质勘查、水利管理业 2650 3
6841 12 4191 17.12
七、交通运输仓储邮电通信业
2366 5
7392
8 5026 20.91
八、批发、零售、贸易、餐饮业 1883 14
5420 14 3537 19.27
九、金融、保险业 2199 9
9219
2 7020 26.98
十、房地产业 2227 8
8644
4 6417 25.36
十一、社会服务业 2077 12
7325
9 5248 23.38
十二、卫生、体育和社会福利业 2274 7
7746
6 5472 22.66
十三、教育文化艺术广播影视
2042 13
7276 11 5234 23.59
十四、科研和综合技术服务业
2445 4
9094
3 6649 24.47
十五、国家机关政党社会团体
2176 10
8356
5 6180 25.14
各行业平均
2129 6603 4474 20.76
在行业间收入差距扩大的同时，行业内部应该扩大的差距却反而在缩小。例如，不同的文化程度之间应该保持适度的收入差距，按世界平均水平论之，每多受一年的教育，可增加收入10%（即教育收益率）。从江苏省的调查资料看，平均每年的教育收益率为10.8%，处在适度的范围内。但就某一个行业内部而言，不同文化程度的职工之间收入差距却很小。以工业为例，详情见表二。
表二 工业企业不同文化程度职工收入比较
文化程度 1993年 1995年
收入
教育受益率收入教育受益率
大学本科 5335 9.4%
7239
4.3%
高中 3724 0.6%
6193
2.3%
初中 3658 2.6%
5791
1.7%
小学 3389 5.2%
5509
7.5%
文盲 2497
—3576—
行业之间收入差距的扩大是伴随着体制改革和价格放开而产生的。经济体制改革将企业推向了市场，激烈的竞争使企业尝尽了酸甜苦辣。价值规律这只无形而有力的巨手将社会利润大致抹平，按照平均利润规律，使竞争逐渐公平。然而有些行业却超出此界外。它们享受着垄断特权，行业大包干、财政分灶吃饭等改革措施的实施，使本是全民创造并属于国有的财产变成了这类行业和个人获取高收入的源泉。在无竞争对手的情况下，它们大幅涨价，恣意收费，攫取着高额利润，职工收入长期超高。例如水电行业历来享受国家财政补贴，从无经营好坏之忧，近几年更是连年涨价，行业效益十分可观；邮电通信一直是独家经营，近几年虽部分引入竞争，但垄断地位未曾动摇，邮价成倍上翻，通讯收费高得惊人，如每部电话都要交5000元左右的初装费，每月在收取电话费的同时，除月租费、通话费外，还要收取高额的附加费、建设费、代维费等等。在当今通讯飞速发展的情况下，其高额的垄断利润实在高不胜算，该行业也成为最热门的高收入行业；航空业的高价早已尽人皆知，近年来价格的不断高涨，更到了随心所欲的地步，一些旅游热线，飞机的乘坐率很高，票价可以考虑低于一般航线，但现在却相反，热线要高出30%。高价格带来高效益，全行业的职工收入居所有行业职工收入之冠。类似的行业还有金融保险业、铁路运输业等等。从这些行业上报的数字看，1996年仅工资收入就在万元以上，相当于其它行业平均数的两倍。
政策的倾斜也是造成行业收入差距扩大的原因之一。如不同所有制之间职工收入差距的扩大即是如此。为了吸引外商来华投资，我国政府采取了一系列税费的优惠政策，收到了很好的效果。以合资企业而言，由于多种税费的减免，经营利润普遍很高，职工因此受益匪浅。但是，国有企业和集体企业却无任何优惠可言，加上设备老化，退休职工多、负担重等不利因素，在与合资企业的竞争中只得节节败退，效益每况愈下，职工自然难免池鱼之殃。例如，江苏省1990年，城市（仅指省辖市）国有企业职工人均工资为2560元，集体1984元，合资为2543元。合资低于国有，比集体高28%。1996年国有为8128元，集体为 5620元， 合资为9298元。合资反超出国有14%，比集体更高出65%之多。这种收入差距显然与政策不一视同仁有关。
在国有经济和集体经济之间也存在类似的问题，二者同为公有经济的主体，但享受的待遇却有很大差别，如资金、技术的投入，人才的分配，产品供销渠道，以及税收政策等等，集体经济都远不及国有经济，所以职工的收入也大大低于国有。1996年集体经济职工的人均工资就比国有经济低31%。
行业间不合理收入差距的存在和扩大，对社会的经济和发展有着极大的负面影响。就目前的现实而言，选择行业就比提高文化素质更重要，因为在很大程度上，收入的高低取决于行业的选择，而不是文化程度的高低。以金融保险业为例，1995年该行业高中文化程度的职工平均收入为8059 元， 而同期工业企业大学本科文化程度的职工平均收入仅有7329元。在这里，高中的收入要比大学高10%，而且高中职工的平均工龄比大学职工还短5.3年。多受四年的高等教育，早五年多工作， 可收入反而比年龄差自己10岁的高中生低10%。个人素质差距带来的收入差距所产生的积极意义，被行业之间不合理的收入差距冲得荡然无存。如此巨大的反差给人们十分强烈的刺激。人们悟出了这样的道理：有知识不如有门路，要拿高收入就要找好单位。事实上，现在不管是何种文化程度的人，在就业单位的选择竞争中都是不惜血本的。而专业的选择则绝对服从于单位的选择。这一局面的形成，造成了人才的极大浪费，不需要人才的简单劳动，因收入可观而人才如云，需要人才的岗位，因待遇差而无人愿去，从而影响了人才的合理配置和生产力的发展。
不仅如此，这种不正常现象还诱发了一些社会不正之风。找工作要通关系已是普遍存在的现象。由于不同行业之间收入相差悬殊，高收入行业便成为大家共同向往的地方，但现在各单位都是人满为患，能够挤一挤的位置很少，竞争之激烈是可想而知的。而我国的就业机制一直是以计划安排为主，社会竞争就业的机制尚未健全，于是找门路、通关系便成了大家普遍采用的办法，权钱交易等一系列歪风邪气因此而找到了滋生的土壤。一些人因无权无钱找不到好工作而心中不忿，甚至铤而走险，形成社会不安定因素。
没有公平的竞争，就不会有公平的分配，这是经济规律决定的，而垄断的存在，就必然使竞争失去公平。目前，行业存在的不合理收入差距就是因为垄断行业有着高额的垄断利润所致。因此要解决这一问题，必须打破垄断，全面引入竞争机制，一旦有了竞争，效果将立竿见影。以通信行业为例，1990年买一部大哥大需要25000元左右， 现在此项业务有了竞争对手，花十分之一的钱即可买到，垄断利润之高由此可见一斑。此外，该行业的主管业务电话仍为其垄断着，相关的收入可称世界之最，垄断利润仍相当惊人，故而该行业的人均收入仍旧数一数二。类似的行业还有电力煤气和水生产供应业、金融保险业、航空运输业、广播电视业等。相信，只要全面引入竞争机制，行业间的不合理收入差距一定会逐渐缩小。当前必须从宏观上进行适度可操作性调控，以遏制垄断行业职工收入过高所造成的行业间职工收入差距非良性拉大，并有效消除其恶劣影响。
收入分配应规范
当前分配领域存在的突出问题，焦点主要集中在垄断与竞争、市场与政府、收入与消费、财政与创收等这样几对矛盾上，只有抓住这些深层次的矛盾焦点，规范收入分配才能有的放矢，取得实效。
1、对新兴产业采取扶植和保护政策是必要的， 但要清除市场准入壁垒，更不允许凭借行业垄断获得个人额外收入。
对于垄断行业的国有企业，国家不能放松对其分配活动进行管理，要制定工资指导线，加大对工资福利过高、增长过快行业的职工收入调控力度。同时加强对这类企业国有资产保值增值率、人工成本增长率的考核，严重违反国家工资政策的，要进行严肃处理。为此，劳动、财政、统计等有关部门应尽快建立企业人工成本监测指标体系，加强对企业人工成本的检查分析，定期发布行业的人工成本水平，指导企业与国内外同行业人工成本比较，合理确定本企业的职工收入水平。
2、对事业单位要进行具体分类， 有些事业单位也要引入市场机制，但行政单位不能对服务对象收取费用，进一步清理预算外收支项目。
对事业单位要进行具体分类：有些事业单位所从事的是只能由国家出资兴办的事业，如中小学，从事基础性、公益性、高技术性等研究的科研单位，文化馆、图书馆、博物馆以及文物与文化遗产的发掘、保护单位等；有些事业单位所从事的却是具有私人性的事业，如从事技术开发研究的科研单位，娱乐性的艺术表演团体，体育俱乐部，出版社、杂志社以及各类社会中介机构、培训机构、信息咨询机构等。针对不同类型的事业单位，要大胆地进行体制改革，尽力减少吃“财政”的事业单位规模。
目前，有些行政单位把属于职责范围内的工作“商品化”，变无偿服务为有偿服务，向服务对象收取费用或进行摊派，因而损害了党和政府的形象。对此要严厉禁止。对于公务员工资水平低的问题，应该通过压缩编制、精简人员以及深化工资改革等渠道解决，任何行政单位不得因此而得到预算外寻求增资渠道。
3、建立健全统一的社会保障体系， 加快劳动报酬工资化和货币化的进程，抑制劳动力成本过快上升的趋势。
在加快劳动报酬工资化和货币化的进程中，需要认真研究和解决劳动力成本上升过快的问题。可供选择的对策是，在制度设计上打通住房公积金与养老、医疗保险个人帐户的关系，为职工建立包括住房、养老、医疗在内的统一互济的公积金。这样做，既可以降低企业的缴费率、减轻企业负担，从而避免劳动力成本上升过快，又利于实行社会保障的统一管理。
4、建立对高收入者在收入、消费、 财产等环节进行全面调节的税收机制，增强对低收入者的救助能力，建立健全分配调节机制。
调节过高收入应主要运用税收的手段，当前要建立和完善对高收入者在收入、消费、财产诸环节进行全面有效的税收调节机制。这些年来，我们已经在运用个人所得税，在收入环节调节收入差距方面积累了经验，今后重点是进一步加强个人所得税征管。在此基础上，我们还要积极探索在消费和财产等环节开征新税种调节过高收入的问题，比如，对只有高收入者才能享用的奢侈品或高档消费品，要开征特种消费税；对不动产、金融资产收益以及财产的继承与赠与，要开征房产税、利息税和遗产税、赠与税。
保障最低收入是保持社会稳定的需要，当前尤其要重视低收入者和困难职工的救助和生活保障。对低收入者的救助或保障也应当是全面的，但是，当前应对职工实行最低工资制度，对城市居民实行最低生活保障制度，对失业人员确保最低失业救济金的发放等。同时，要把理顺收入分配关系与健全社会保障体系有机结合起来，与实施“再就业工程”有机结合起来，逐步实现收入分配的良性循环，促进国民经济持续、快速、健康发展和国家的长治久安。我国目前最低保障制度的发展还很不平衡，即使已经出台最低保障线的城市，对低收入者的救助或保障还缺乏统筹协调。国家应抓紧制定社会救济法规，全面规范对低收入者的救助和保障。
作为国民经济运行的结果，收入分配通常是体制性、发展性等多种因素磨合形成的结果。如果出现的分配格局是不理想的，则要从整体的角度来考虑如何改进。因此，规范收入分配，迫切需要政府有关职能部门齐心协力、统筹协调。