上海高校合并：现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：上海论文,对策论文,现状论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为适应经济体制和增长方式的转变，我国高等教育正积极推进两级管理、以地方为主的管理体制改革和走以内涵发展为主的道路。目前以高校合并为主要内容的高校布局调整，则是实现这两个转变的连接点。上海高校林立，条块分割、小而全的特征明显。近年来，为适应上海提前建成社会主义市场经济和实现“一个龙头，三个中心”发展目标的需要，上海正在积极进行高校布局调整，以寻求高等教育资源的优化配置，逐步建立起新的管理体制，提高高等教育的质量和效益。本文拟对上海高校合并的现状，尤其是其中存在的主要问题和改革对策加以探讨。
一、上海高校合并的现状
据不完全统计，截止1997年5月， 上海地区通过合并新组建的较有影响的高校有上海大学、上海师范大学、上海铁道大学、同济大学、上海理工大学、华东师范大学。上海地区高校总数已由1993年的50多所，减至30多所。从总体上看，上海高校合并有以下特点：
1.高校合并呈整体扩展态势。上海高校合并已由开始时地方院校间的合并，扩展到行业部门院校间以及地方院校与部门院校之间的合并；从普通高校扩展到成人高校；从一般院校间的合并扩展到以重点大学为核心的合并。
2.高校合并的类型、方式增多。地方政府和行业部门对高校合并的积极性都有所提高，合并已从前几年依靠地方院校为主，发展到现在以行业部门院校为主；由以对等合并为主，逐渐转为非对等合并。
3.高校合并的动机逐渐多样化。上海高校合并的动机，已由最初通过短时期内扩大学校规模，寻求进入“211工程”， 逐步过渡到获取更多的资源和优势，以进一步提高办学质量和办学效益；由响应号召，服从决定的被动合并，开始向以学校生存与发展为根本内驱力的积极主动合并方向发展。地方政府和行业主管部门单一的条块利益观念正逐步向复合的条块利益观念转化，区域性高等教育布局结构调整意识日益明确。高校自我发展意识在逐渐形成，部分基础条件好的高校开始从学校自身发展战略高度来认识、把握高校合并，试图通过合并，甚至兼并其他学校以寻求自身今后在上海更为有利的发展。
4.高校合并与上海高教总体改革逐步融合、衔接。高校合并由开始时块内、条内的自行组织筹划，逐步过渡到与上海区域经济发展和高教总体改革相协调、融合。它表现在：合并高校的社会影响扩大，争取社会投入和支持的能力提高；专业改造加快，适应上海产业结构调整和社会发展变化的新专业、新学科不断涌现；文理渗透、学科融通、知识交叉的课程体系开始形成，培养复合型人才的条件得以改善；在一定程度上实现了资源共享、优化组合，提高了投资和规模效益。
二、制约上海高校合并的主要问题
上海高校合并工作发展较快，成效不小。但目前在思路、机制、政策等方面仍面临很多困难，许多深层次的问题一时难以解决，需要高度重视。
1.高校合并作为高教体制改革的一项重要举措，在上海高教发展战略中的地位尚不清楚，对其必要性、客观性和科学性缺乏缜密论证；在具体操作过程中，存在着指导思想模糊，目标空乏，手段单一等问题，合并个案的特殊背景与约束条件得不到足够的重视。整个高校合并工作有必要突破在计划体制下形成的行政推动模式，以免出现这样的局面：中央发动，上级拖压，行动一窝风，问题全上缴，上下难负其责，最后都交学费。
2.地方缺乏进一步推进和深化高校合并的统筹权威和手段。高校合并涉及条、块利益，对象又是有相对独立性的高校，但地方统筹协调合并却缺乏明晰的法律和政策依据，在组织上缺乏统一、集中、权威、精干的高校布局调整领导机构，在操作上也缺乏科学规划与统一协调。这样，虽然条、块内部都作了努力，但整体上条、块间的距离仍然存在，甚至在拉大，有些合并也很难说完全切合上海的发展需求。这就有悖于通过体制改革打破条块分割的初衷。
3.缺乏相应的促进高校合并的激励机制和配套措施。其结果一方面难以激励合并高校改革挖潜练内功，扩大合并规模效益，充分发挥结构调整的各项功能；另一方面也难以促使办学效益差、水平不高的高校积极主动合并，寻求发展的出路。
4.缺乏必要的中介组织来沟通政府与高校的联系，协调合并过程，诠释、保障政府行为。上海高校合并主要靠地方、行业主管部门行政撮合，或由主管部门扶持促成，整个过程都由主管部门组织合并高校协商、策划，政府部门参与度甚高。这固然有积极的一面，但同时也应看到，政府行为的单一使用，使得合并高校难以超越条、块的界线，择优自由组合；政府行为的过滥使用，也不能调动学校自身的积极性，使资源存量难以按办学规律得以优化配置，结果许多学校内部的问题又反弹政府部门。事实上，许多工作是可以通过中介组织来完成的。
5.高校合并缺乏资源、运作规范及内部调整依据。 这主要集中在3个方面：一是合并前缺乏必要的资产评估，产权、债权、管理权的划转缺乏必要依据，资产流失难免，资源优化盘活也无从谈起。二是高校作为文化层次较高的社会组织，由于历史、体制和学术倾向因素的原因，尤为关注自身的传统、特色、观念等无形资产。因此，高校合并后必须融合作为载体的人以形成合并新校的凝聚力。但目前尚缺乏内在认同和协调的有效途径和方法，高校合并貌合神离现象短时期难以消除。三是合并后高校内部管理框架的构建和利益调整缺乏明确的依据，特别是受现有干部制度和劳动人事制度的限制，在领导班子搭建、后勤管理人员减少、教师评聘等问题上难度较大。同时，由于招生体制依旧，师生比变化不大，投资渠道划转不到位、总体投入不足、地理位置分散以及经济核算结构调整不当，增加支出负担等原因，目前高校合并只是一般量的增加而非质的提高，距实现规模效益的目标尚有一段距离。
6.观念和认识上还存在不足。在通过合并促进优势高校发展、形成规模办学，优化高校组织结构等功能目标上，还存在着认识不足，重视不够，客观上有“拉郎配”、硬结合的短期行为问题，忽略了高校合并是一个渐进的过程。由于政府与高校之间关系仍不明确，隶属意识根深蒂固，加之合并学校基础不同，操作与评价难度大，因此，合并后许多问题较为集中体现在教学质量保证、利益分配、教育资源保护、发展机会把握等问题上，有关认识差异甚大。另外，合并理论研究也十分薄弱。如结构与功能、“合”与“分”的辩证关系以及合并有度、数目有限等问题得不到深入讨论；方法论和研究手段落后，实践中可行性论证、多种预案尚处于尝试阶段等。
三、推动与完善上海高校合并的对策思路
要推动和完善上海高校合并，加速形成上海高等教育的规模效益和质量优势，就必须形成新的改革思路。
1.要成立一个高层次、权威性的上海地区高校布局调整工作领导与协调机构，统一规划指导，减少条、块之间的不平衡和摩擦，把各项政策落到实处。该机构的主要任务是：在市政府的直接领导下，会同有关部门制订有关的政策和地方性条例；负责组织研究、制订高校合并方面的总体战略与发展规划；负责同中央有关部委及外省市沟通，协商、探讨条块融合问题，以促使高校合并平稳、有序地进行。
2.立足于完善政府、高校、市场之间的运作机制，培育和发展促进高校布局调整的中介组织。政府应适时调整推动方式，主要发挥投入、评估、运作监督、信息服务、政策导向等方面的作用，对合并调整施以宏观调控，协调条块关系、利益冲突，引导合并高校进一步面向社会、市场，深化校内改革，为政府目标服务。在高校布局调整领导机构指导下，组建由多方面人士组成的中介组织（各种专门的委员会）。由这些中介组织研究制定高教发展战略与规划，拟订调整可行方案，建立信息反馈系统，不断评价、修订既往工作，提供有关资产评估、财务审计、法律纠纷等方面的咨询，在操作层面上为合并高校卓有成效地开展服务工作。一句话，政府有关部门掌舵，中介组织划桨，共同推动合并高校健康发展。
3.要积极制订、落实促进高校调整、合并的各项激励政策。对有优势的高校兼并效益、质量较差的高校，要在资产转让、追加投入、招生、人员流动、土地使用、科技服务、对外交流等方面给予优惠和扶持，应特别奖励合并后在办学策略选择、教学改革、人的融合、财务改革等方面取得成效的高校。对合并后运转状况不良，经多方努力仍难解决矛盾的高校，应及时调整或撤销。对于规模质量水平较差，投入渠道和办学市场萎缩的高校，应组织论证其是否有存在的合理性，或提出撤并方案，或限期整改，迫使其转向。
4.积极调整合并高校的经费投入渠道，现阶段应努力做到“条费块转’、“费随事转”。同时，探索建立上海高校布局调整基金，以保障合并的顺利进行。基金来源：（1 ）国家用于支持高教体制改革试点的专项财政拨付资金；（2）从现有条、块高教经费中单项切块支出； （3）从现有高校办学经费支出中按比例提取；（4）从土地置换中提取；（5）组织有关部门、企业赞助。 该基金由上海高校布局调整工作领导机构负责筹划、管理、运作，向所有参与布局调整的高校或中介服务机构开放，鼓励竞争性地使用该项基金。
5.进一步解放思想、转变观念、开阔视野，抓紧抓好高校布局调整工作。
（1 ）应从战略高度充分认识到高校合并调整是当前上海调整高教结构，形成办学规模和综合办学优势的最重要途径，也是逐步减少质量效益较差高校，打破条块分割，优化资源配置的基本方法。
（2）要有超前意识，要从把高等教育建成21 世纪上海的支柱性服务产业的角度来看待今天的高教布局调整工作。目前的主要任务是如何规划与完善高教布局调整工作，布局调整要达到目标，其功能要得以发挥，还需要很多条件。事实上，高校合并只是一种途径，且需要一个渐进的过程。布局调整自身也存在一个限度问题，应充分考虑高等教育结构的平衡和协调，考虑到民办高等教育的发展空间，还应考虑到社会发展对高等教育的多种需求与投入可能。
（3）要尽快转变高校合并的思路，调整布局调整的策略选择。 应从消极被动式合并转向积极主动式合并；从条内、块内合并转向条块结合合并；从一般院校间合并转向以重点院校为核心的合并，倡导重点大学兼并一般院校；从强调外在形式合并转向投资渠道归一、专业学科调整、招生工作协调、人事能级安排、进一步减少非教学科研人员等方面的内在合并。在合并阶段的选择上，笔者认为，上海地区第一轮高校合并工作已减少学校10所左右，可暂告结束。在今后一段时期内，工作重心应放在现有合并高校办学素质的提高上，即放在稳定内部办学秩序、优化盘活资产、人员合理安排和积极开展教学改革等方面，进一步消化吸收结构调整的成果。在取得成绩和经验的基础上进行第二轮合并工作，再减少10所学校较为稳妥，从而实现上海地区30所高校的调整目标。
（4）高校布局调整要开阔视野，充分利用关停并转及托管、 改造等各种方法手段。从现阶段的情况来看，可在“转”上下功夫，其内涵在于布局调整应以“转”为基础，把过剩、无效的办学能力转到有效的、有市场的办学方向；以内部机构人员、投入渠道、学科专业转化为先导，促进学校由内而外分步实现合并；以部委属高校管理权下放地方为契机，带动条块结合，强化地方统筹权力。转，可缓解关、停、并带来的冲击，符合从量变到质变的规律。把工作重心放在转上，在各个方面、各个层次上开展转化工作，有利于在内部、外部推动高教发展，逐步实现适应两个转变需要的目标。在转的基础上寻求合乎条件的合并，可以缓解高教体制改革带来的种种矛盾和冲突。