浅谈西方新公共管理运动的启示，本文主要内容关键词为：浅谈论文,公共管理论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从上世纪80年代开始，西方国家掀起了政府改革的浪潮。这股浪潮起源于最老牌的资本主义国家英国，随后波及到西方各国，西方各国根据本国的实际，分别制定了各自的政府改革方案。尽管西方各国改革侧重点有所不同，但都有一个共同的特点，都是以政府制度创新为核心的政府改革运动。到上世纪90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”这一概念来统一称呼西方各国政府改革运动。
一、新公共管理运动背景
(一)信息技术的发展对公共行政的影响
上世纪70年代以来，人类步入一个以信息化为特征的新时代。信息化对政府提出新要求：政府要改变权力行政的理念，开始关注公众的所想所需，并及时地对公众需求做出回应；信息技术的发展对政府严密的等级组织结构产生冲击，更科学、更合理、更高效的扁平式一体化组织结构必将代替传统的金字塔等级结构；信息化导致人类社会进入一个全球化时代，全球化对政府的能力提出了极大的要求和挑战，一是政府的快速反应与应变能力，二是政府的自我更新和创新能力，三是政府的多元利益整合能力。
(二)私营企业改革的成功对公共行政产生触动
私营企业时刻面临着激烈竞争，为了应对竞争，赢得更多的顾客，以求得生存和发展，私营企业必然在管理方式方法和组织结构等方面不断变革。私营企业的变革精神及改革成效对政府形成了巨大的压力。一提高了公众对高水平服务的认识和期望；二公共服务的提供可以有更好的办法，应以顾客需求为导向，不能以政府意愿和便利来行事。
(三)西方国家政府面临财政危机、管理危机、合法性危机
“二战”以后，西方国家发生严重的金融危机，单靠市场力量无力回天，这时必须依靠政府的力量才能摆脱危机。政府通过扩张性的财政政策，对经济进行直接干预，开始时取得较好的效果，西方国家逐步从危机中摆脱出来。但随着时间的推移，弊端也显示出来，政府职能大规模扩张，使得西方国家政府机构日益膨胀，管理成本不断攀升，官僚主义盛行，公共行政效率低下，西方国家政府陷入管理危机和财政危机，双重危机又直接导致西方政府的合法性危机。
二、新公共管理运动实践
(一)放松经济性规制
经济性规制措施对“二战”后西方国家社会经济的稳定和发展起到了积极作用。但是，随着经济技术条件的变化和进步，经济性规制的弊端也日渐显现。1970年美国负责市场管理的八个联邦机构的预算是1.66亿美元。随着经济性规制的扩张，1975年这类机构的数量增加到10个，预算则上升到4.28亿美元。经济性规制的扩张带来了诸多问题，上世纪80年代初，西方各国普遍实施了压缩政府经济职能、放松经济性规制的改革，其中美国的改革最积极、最彻底。
(二)国有企业私有化
西方国家中对国有企业实行私有化改革起步最早、成效最突出的是英国。英国国有企业不但垄断了全部的电力、煤炭、铁路、邮政、电信，甚至在汽车、电子等完全竞争的行业也占有相当的比重。国有企业比重过大导致英国经济的增长乏力和滞胀，被世界经济界称为“英国病”现象，在这种情况下，英国不得已走上国有企业私有化之路。英国国有企业私有化涉及到50个行业，2/3的国有企业，随着私有化改革的深入，英国国有企业在国民经济中所占的比重由1970年的10%下降到目前不足1%，近100万原国有企业的员工转化为私营企业的职工。英国经济一改颓势，重新振作。英国的改革堪称资本主义国家中私有化最成功的典范，世界上有许多国家在不同程度地效仿英国的私有化改革做法。
(三)公共产品市场化
公共产品可分为纯公共产品和混合公共产品两种。从西方各国的改革实践看，政府公共服务市场化主要针对混合公共产品，主要采取了以下四种形式：合同出租、公私合作、使用者付费、凭单制度。美国各级政府不留遗力地推行公共服务的合同出租，据美国行政管理与预算局的统计，1992年美国政府用于向承包商购买公共服务的经费达2100亿美元，几乎占联邦开支的1/6，宇航局和环保署几乎所有的工作都由承包商来完成。公共服务市场化大大降低公共服务成本，提高公共服务效率。
(四)放松政府内部规制
西方各国政府内部存在“过度规制”的问题。美国的联邦人事法长达850页，人事法实施细则长达到1300页，联邦人事指南达到惊人的10000页，仅完成一个人事行为通知的标准表格，该指南就有900页的指导说明。过度规制无法适应信息社会变化发展环境，导致政府职员只注重办事过程，而忽略办事的结果。1993年9月，国家绩效评价委员会发布了《从繁文缛节到以结果为本一创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告，报告指出：美国政府的绩效不佳，“问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒息，以至于扼杀了政府职员的哪怕一丁点的创造性。”为此报告提出了具体的行动建议：废除过多过滥的法律法规，“以最聪明、最好、最快、最经济的方式做任何事情”。
(五)政府部门引入私营部门管理理念与技术。
1.顾客导向
在新公共管理运动中，英国政府最先在公共服务中引入顾客导向理念，所谓顾客导向就是以追求顾客满意度为目标。1991年7月，英国政府以白皮书的形式提出“公民宪章”，把政府公共部门服务的内容、标准、责任等用宪章的形式等公布于众，接受公众的监督，以此提高公共服务水平和质量。
2.绩效评估
大规模的政府绩效评估始于上世纪70年代初期，随着西方国家新公共管理运动的推进，政府绩效评估受到极大的重视和青睐。英国政府绩效评估应用领域最广泛，技术上较成熟。1979年，撒切尔夫人聘任雷纳勋爵为顾问，开展了著名的“雷纳评审”。这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效评估中具有重要的地位，并持续了数年之久。
三、新公共管理运动的启示
(一)放松经济性规制、强化社会性规制
目前，我国政府正处于转型期，规制政策面临双重任务：一是要逐步放松原计划经济体制下所遗留下来的经济性规制，同时要逐步强化与市场经济体制相适应的间接性规制和社会性规制。显然，我国现行的规制这两方面的任务都没做好，造成我国规制既存在着越位的情况，也存在着缺位的情况。
近几年，我国重大污染事件和食品安全问题频发。重大污染事件属于负外部性问题，负外部性指的是一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益减少。负外部性问题是普遍存在的，但是它无法通过市场手段解决，只能有赖于政府通过强化间接规制(法律手段)和社会性规制来加以解决。食品安全问题频发根源在于信息不对称，有关交易的信息在买卖双方之间的分布不对称，通常卖方比买方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而买方处于信息劣势地位。信息不对称常常会造成交易的欺诈行为，这种欺诈行为靠市场手段也是无法解决，只能有赖于政府通过强化间接规制和社会性规制的手段加以解决。
(二)强化政府引导，推进公共服务市场化
我国政府目前的公共服务供给能力不足，不能很好体现社会公平，现在很多的社会保障项目，还不能实现人口的全员覆盖，这已成为影响我国社会稳定的重要因素。因此，我国公共服务市场化应遵循一个渐进的过程，不能像西方发达国家那样，一下子全面铺开。当前现实可行的做法是，逐步构建一主多元的公共服务供给体制，以政府供给为主、其他供给主体(如企业，非政府组织)为辅，多方共同参与的体制。虽然我国政府还是公共服务的供给主体，但已不再垄断，而是寻求私营企业和非政府组织的适当参与。
(三)坚持以人为本，构建服务型政府
2003年，温家宝总理提出要通过政府运行机制创新和管理方式创新，树立“以人为本”的政府管理思想。以人为本要求政府把功能定位从管理为主转为以服务为主，构建服务型政府。
构建服务型政府应当把公平放在一个显著的位置。以人为本的服务型政府应当代表最广大人民群众的根本利益，努力实现社会公平。让全体人民共享改革和建设的成果，要把提供基本公共服务作为政府的主要任务，公共财政分配的重点要由传统的经济建设领域，迅速转向基本公共服务领域，要由经济建设型公共财政转向社会服务型公共财政。
(四)强化政府内部规制，建设法治政府
2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出：“要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。在十一届全国人大一次会议第二次全体会议上，吴邦国委员长指出：“以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成”。尽管我国在法治政府建设中取得巨大成就，但离法治政府的标准还很远，在有些领域还处于无法可依的状态，即使有法可依，也常存在有法不依，执法不严，违法不究，甚至知法犯法，执法犯法现象。因此，与西方发达国家放松对政府部门规制相反，我国当前必须强化对政府部门及其公务员的法律规制。
法治政府对于政府部门来说要做到“法无授权即禁止”，法律没有授权政府行使的职权，政府就不能行使，政府在行使权力时必须以法律规定为边界，必须严格依法行使其权力，不得有超越法律的权力。而对于公民则不同，即“法无禁止即自由”，只有法律明文禁止的行为才不得为之，而法律未禁止领域不应受到阻挠。
(五)推行政府绩效评估，提高政府效能
管理学家阿姆斯特朗指出：“评估是绩效管理的一个关键环节：如果您不能评估它，你就无法改善它。”成本—收益分析方法是政府绩效评估常用方法之一，它能够有效减少政府部门资源浪费和资源配置错误现象的产生，有利于降低投入，增加产出。绩效评估是政府与公众互动过程，政府将信息及时公布于众，让公众了解政府的所想、所为。与此同时，政府接受来自公众的评估意见和建议，及时调整决策和努力方向，整个过程有利于增强社会公众对政府的信任，增强政府的号召力和凝聚力。
1.建立以社会公众为本位的政府绩效评估体系。政府的服务对象是社会公众，社会公众对政府的服务态度、服务质量、服务水平和服务绩效，有着最直接、最真切的感受，社会公众最有发言权，因此社会公众应成为政府绩效评估的主体。
2.培育独立的专业评估机构。独立的民意调查机构与政府之间应该做到没有隶属关系，没有经费来源等。评估机构的独立性能最大限度地保证评估程序及结果的客观公正，评估机构的专业性能保证评估程序及结果的科学性。
3.建立一套政府绩效评估科学的指标体系。政府绩效评估要以正确的导向和有效的激励为目标，科学地界定绩效考核的内容和范围。西方国家长期采用“4E”(即经济、效率、效益、公平)作为评估标准对我们有很好的借鉴意义。