市场进入不足与政府扶持政策选择，本文主要内容关键词为：扶持政策论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1008－1569（2002）03－0060－12
市场进入的政府扶持是我国产业政策的重要组成部分，其政策内容主要包括民族幼稚产业的进入扶持、先导产业的进入扶持以及反市场垄断的进入扶持。进入扶持政策是一把双刃剑，既不能全盘否认进入扶持作用，也不能片面夸大进入扶持意义。在实施进入扶持政策中，要充分重视产业政策的成本与收益分析，要注意抑制与削散进入扶持中所诱发的创租、寻租的不当行为。
一、市场进入不足：政府扶持的理论依据与重点领域
市场经济条件下，社会资源配置主要是靠价格机制自发地进行的，在一些严格的前提条件下，可以通过价格机制使市场进入与退出达到“帕累托最优”状态，这就意味着市场既不存在进入过度，也不存在着进入不足，在这一时点上无论是企业的增加还是减少，都会造成社会总福利的损失。因此政府也就没有必要对市场进入或退出进行干预或扶持。然而在现实生活中，由于种种条件的限制，市场机制往往无法实现对资源要素的合理配置，进入过度或进入不足，成为经济运行的常态，造成市场进入的“市场失效”。
所谓的进入不足是指由于种种原因造成进入市场的企业数量过少，使得企业实际所能提供的产品产量（或服务量）少于均衡产量（或均衡服务量），以至造成社会福利的损失。从进入不足角度讲，市场失效主要表现在以下几个方面：
首先是外部经济导致进入不足。市场机制能够有效配置资源所隐含的条件之一，是经济行为人之间的全部关系都通过市场发生，每个经济行为人的生产或消费行为不会对他人福利造成影响。但是在现实生活中，经济人行为之间却常常存在着一些不通过市场而发生的相互影响关系，其消费与生产行为往往要对他人福利产生影响。用经济学的语言讲，这就是外部效应，它有正向效应（也称为外部不经济）与负向效应（也称为外部经济）之分。所谓的外部不经济是指行为人的生产或消费活动给他人福利造成负面影响，例如工厂向外排放污水会损害附近渔场和居民的利益。外边不经济的特点是私人成本小于社会成本、私人收益大于社会收益。所谓的外部经济是指行为人的生产或消费活动给他人福利造成正面影响，例如种树种草会净化空气、美化环境，使他人感到愉悦，增加社会利益。外部经济的特点是社会成本小于私人成本、社会收益大于私人收益。
这种由于外部效应所造成的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的差异会降低市场配置资源的效率。其中外部不经济会造成市场进入过度，而外部经济则会造成市场进入不足。外部经济造成市场进入不足的典型例子公共产品（如道路、桥梁、大江大河和生态环境的治理等基础设施等等）。公共产品有如下几个特征：第一，不可分性，即公共产品的消费只能在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享受，而不能将其分割成可以计价的单位供市场出售。第二，非排它性，即公共产品可以由多数成员同时消费，一个人对某公共产品的消费，并不排斥其他人对该物品的同时消费；第三，收益非独占性，即公共产品的生产者不能根据某人是否支付了费用来决定它的消费资格，无法通过价格机制将提供这种物品的利益完全收回，导致社会收益大于私人收益，私人成本却大于社会成本，提供者不能得到相应的报酬。在这种情形下，就会造成该项活动的供给量小于使资源配置最优所需的供给量，形成市场进入不足。一些基础性的科学技术研究也具有类似上述公共产品的性质。
另外，不完全信息也是造成进入不足的一个重要原因。要通过市场竞争机制达到社会资源最优配置，需要存在着完全信息。所谓完全信息，就是市场参与者对于某种经济环境拥有全部知识。对于市场进入而言，完全信息最关键的是供给与需求的信息。然而由于市场通讯系统的局限以及市场各个参与者施放的市场噪音等客观和主观因素影响将严重影响市场信息的交流和有效传播，因而市场价格信息不可能灵敏地、正确地反映市场的供求状况，市场供求状况也不可能灵敏地随着价格变化而发生变化。特别是在市场进入中，进入者所需的信息，是属于潜在的、未来的、长期的市场需求供求信息，更是无法在当期的市场价格中得以反映。因此，从短期来看，调节供给与需求，价格信号是很重要和有效的，但从长期来看（5年或10年以后）， 市场价格作为引导投资方向的信号，对新技术新产品开发的调节作用则可能是不足的，一些在未来可能是很有发展前景的产业，却由于市场信息传递的滞后、扭曲，而造成市场进入不足，市场机制因此可能失灵。
由于市场失效所引起的市场进入不足，是无法由市场本身的力量进行调节的，必须借助政府的力量予以进入扶持。在市场经济条件下，政府对市场进入扶持的重点主要包括一下几个领域。
一是幼稚民族工业发展与市场进入政府扶持。传统经济学一般认为，产业的单位生产费用是随着产业规模的扩大而不断递增的，因为供给量的增加是由于价格提高引导的结果。因而单个企业进入某一产业的顺序会按照单位生产费用的高低顺序排列。单位生产费用最高的企业最后加入。供给价格（供给方在一定产量条件下可以接受的最低价格）是等于企业的单位生产费用，产品价格等于产业的边际生产成本。这样产业规模不断扩大，边际生产费用（最后加入的企业的单位生产费用）不断上升。所以产业的供给曲线总是随着产业规模的扩大而不断地上升。而产业的需求曲线则随着产业规模的扩大而不断下降，市场机制可以导致供给曲线与需求曲线在某一点上相交，从而形成产业均衡价格和产业均衡产量。
但是对于后起的、发展相对落后的国家来说，一些投资起点高、规模经济性强的产业，特别是一些高新技术等产业，它们的发展过程却未必如此。这些国家在发展初期，由于技术设备比较落后，人力资源较为匮乏，各种生产要素配置不当，市场容量有限，加上先行国家的市场入侵，在后起国家中的这些产业常常是从整体规模很小的起点起步的，不仅质量、性能和技术水平等方面都会存在许多问题，无法与发达国家竞争，而且成本也比较高昂，这些产业的单位生产费用以及由此决定的供给价格通常需要经历一个先递减后递升的过程。后起国家的这些产业的规模在单位生产费用达到最低点以前的发展过程称为费用递减过程。这些产业的发展、扩大过程中之所以存在着费用递减阶段，主要有以下三方面的原因：一是随着产业规模的扩大，个别企业的规模也开始相应的扩大，因而规模效益开始发挥作用；二是在这些产业发展过程中，存在着一个“边干边学”的阶段，随着技术和管理经验的积累，单位成本会不断地下降；三是在产业规模的扩大过程中，社会分工将进一步发展，专业化协作关系也不断趋向稳定与完善。当某一产业的发展过程存在着费用递减阶段时，对应于同一供给价格点，可能会存在着两个产业供给量，即均衡的产业规模。
后起国家的工业化过程通常会面临着两种普遍性的情况：一是大量的基础产业和高新技术产业由于起步晚，处于费用递减阶段；二是先行国家由于产业发展较早、较为发达，几乎可以在一定价格点上在国际市场上提供无限供给。这就会造成下图所示的情况：
后发国家幼稚产业的进入扶持
如果后起国家的处于费用递减阶段（即上图中的从0到X[,1]区间）的产业从X[,1]规模点以前起步，那么在单纯市场机制下， 该国的这一产业不但不会发展、扩大，反而会萎缩，因为国内产业的边际成本高于进口品的价格，企业无利可图。但是一旦超出这一点（即上图X[,1]）， 产业的边际成本就会降到进口品价格以下，各个企业就可以获得足够利益，并把进口品挤出国内市场，当然这需要各个企业通力合作、克服困难，但是在单纯的市场机制下，各个个别生产者很难认识到这一点，也很难实行这种协调。
因此在后起国家，在具有边际成本递减的产业规模尚未达到X[,1] 以前，就需要政府的扶助和支持，使其不受已经具备低成本生产方式的国外企业的竞争，以逐步促进产业规模的扩大，使其边际成本下降到进口品价格以下，实现市场的自立发展。如果政府放任自流，仅仅按照静态的比较优势，仅仅根据经济地理条件差别和经济中各种天然资源禀赋，参与国际分工，必然要扼杀具有潜在动态比较优势的新兴幼稚产业的成长，使自身的产业结构长期处于低级、落后状态，势必使后发国家所能获取的的比较利益远低于先发国家。
综观世界工业化历史，当一个国家的工业发展处于相对落后的发展阶段时，政府总是对国内产业进行保护。在发达国家中，除了英国这个现代工业的发源地在其早期工业化过程中因没有对手无须采取保护政策外，其他国家都有过一段在政府保护之下的发展时期，就连美国这个现在力主自由贸易的国家，早在19世纪上半期，也对本国的制造业进行过高度的保护。其中最为典型的例子是日本汽车制造业的扶持培育政策。在50年代前期，日本工资水平较低，在国际贸易中纺织品等劳动密集型行业具有比较成本优势，而当时汽车产量仅为28700辆， 生产成本也比美国与西欧等国家高得多，国际竞争毫无希望，并且盈利率也很低。在这种情况下，按照静态比较优势基准判断，日本专门输出纺织品等轻纺工业品，进口汽车等重化工业品比较有利，必然使得日本产业结构在轻纺工业化阶段而停滞不前。然而日本政府却抛开古典静态比较优势理论，采取动态比较优势政策，对汽车等重化工业采取积极的扶持与培育政策，使得日本在1979年以后，汽车产量上升为世界第一位，在国内制造业中，其附加值所占的比重也由1955年的31％提高到1980年的74％，在出口商品中所占的比重也从几乎为零增加到79％，超过了钢铁和造船工业。
世界各国的经验表明，一国放弃贸易保护主义的前提，是国内至少有相当一部分产业的效率与技术水平与国际先进水平的差距不大，产业成本低于或接近进口产品的成本；如果差距过大，取消贸易保护只会使本国的产业结构升级无法进行，损害长期发展的潜力。因此WTO 也专门列出了幼稚产业的保护条款。发展中国家要充分利用幼稚产业的保护条款，发展新兴产业，采用后发优势，促进新兴产业从幼稚走向成熟。
政府对于处在边际成本递减阶段产业的扶持，主要有两种基本手段：一是通过减免税收、贴息贷款等方式，由国家财政提供生产补贴，使产业规模在达到X[,1]点以前就可以把价格降到进口品价格以下； 二是提供关税保护壁垒，使得进口品的国内市场价格在本国产业规模达到X[,1]点之前，高于国内产业的边际生产费用，以抵挡国外产品对本国幼稚产业的冲击。当然这两种方法都存在着一些弊病。提供生产补助，需要大量的财政支持，往往造成落后国家的财政不堪重负；而关税壁垒方法又会遭致贸易对象采取报复措施，影响国际贸易的往来，长期的保护政策将成为损害现代化工业发展的障碍，同时也使消费者为此付出高昂的代价。总之保护的范围、程度和时间都应该是有限的。
目前我国市场经济处于初期的发展阶段，市场机制尚不能充分发挥作用，比起发达国家而言市场进入政府扶持的适用范围可能要更为宽广一些。但是随着市场机制不断完善，产业的竞争力的逐步提高，适度降低保护程度，把企业进一步推向国际市场，对于加强与世界先进的工业体系联系，提高我国企业的竞争能力，都具有重大的现实意义。
二是先导产业发展与市场进入政府扶持。先导产业是为实现一定的长期战略目标需要超前发展的产业，对整个产业结构系统的运行和发展起着重要的导向作用。先导产业具有其固有的特性：①创新性，引入和获得与新技术相关联的新的函数；②高成长性，具有大大超过国民经济增长率的持续高速增长的部门增长率；③具有较高的产业关联度，对带动其它部门乃至整个经济增长有着重要、广泛的影响。
先导产业作为一种新兴产业，代表着新的社会需求，代表未来产业结构转换的新方向，但是萌芽往往不易为一般人所觉察，因此在其市场进入时，必须由政府予以扶持，以发挥对社会资本的示范带头作用。另外先导产业又具有创新性特点，必须有大量科研开发的投入，在市场经济条件下，单靠市场机制分配资源常常难以满足技术开发的需要。这是因为：首先技术具有公共产品的特征，技术成果在消费上具有非排它性，一个企业开发成功，其他企业能够无偿地使用，无法保证发明者独占其成果所产生的利益，会影响技术开发积极性；其次技术开发又是高投入、高风险的行为，不仅需要耗费大量的财力、物力和时间，而且存在着市场与技术的两重风险，这种风险一般难以成为民间保险的对象，民间资本往往没有能力也不愿投向这些部门。但是这些科研开发投入对带动产业成长与升级，又具有巨大的现实意义，应作为市场进入政府扶持的重点。美国犹他州原先是美国最落后的州之一，但近几年迅速崛起令人瞩目，其主要得益于州政府对向导产业的扶持。犹他州于1986年开始制定了旨在“寻找明天产业”的“卓越计划”，重点选择软件、医疗机械、生物工程作为向导产业，进行大力扶持，促成其发展，使其经济结构由过去的军工、采矿和旅游等传统产业转为以信息软件为龙头的高科技经济，从而一跃成为美国最先进的州之一。
当然这并不是说任何先导产业都需要政府的产业政策加以扶持，需要政府扶持的，应该主要指向具有高技术、高风险的先导产业。对高新技术产业的进入扶持是发达国家产业政策的重点。本世纪60年代以后，美国、日本和一些欧洲国家，都在高新技术领域投进大量资金。日本专门制订有“大型工业技术研究开发制度”，全部由政府投资，进行高新技术研究开发，项目涉及超高性能电子计算机、海水淡化、图形信息处理、飞机喷气引擎等。
三是反垄断政策与市场进入政府扶持。在现实世界中，经济垄断是一种涉及到多种经济活动领域或经济形式的现象。这些现象的共同特征是，垄断主体（经济活动的当事人或经济组织）对市场的经济运行过程具有较强的控制能力，或可以采取排它性的行为。经济学上所讲的垄断，大约可以分为三种类型：一是有技术上的规模经济导致的“自然垄断”（natural monopoly），二是由少数厂商的合谋行为导致的“行为垄断”（behavioral monopoly）， 三是由政府限制竞争的法令和政策导致的“法定垄断”（statutory monopoly）。
对于某些垄断行为而言，可能会增强效率。如在市场容量有限的情况下，只能允许一个或少数几个符合规模经济的企业存在，太多企业的进入可能会损害企业的规模效益。又如政府为了保护和调动发明和创造的积极性而设置专利权，授予企业或个人特定的垄断权等。这些都属于增进效率性的垄断。但在大多数情况下，垄断行为是损害效率的。垄断者为了获取垄断利润，往往是人为的缩减产量、哄抬价格，从而造成社会福利的损失，而且垄断行为不可避免地会导致低效率综合症。（1 ）配置低效，即使用并不经济的投入要素组合生产相对于其机会成本来说并不合算的产品；（2）X低效或组织低效，它是指由于动力不足和缺乏市场压力等原因而浪费地使用资源，导致产出水平低于应有的潜在水平；（3）动态技术低效， 它是指垄断者的守成倾向等对技术创新和技术进步过程的消极影响和阻碍作用。因此反垄断政策是当代世界各国政府产业组织政策的重要内容。
为了反对垄断，实行有效竞争，目前按国际惯例有两种做法（注：当然我国的情况可能有所不同。中国已经实行了几十年的计划经济。计划经济的基本特征就是垄断，几乎所有的行业，从市场进入到产量价格的制定，都是由政府垄断的。1978年以后，政府逐步放松了管制，大部分行业出现了竞争的局面。但是一方面政府在对一些仍然处于垄断地位（自然垄断或法定垄断）的企业没有按照市场经济的规则加以管制，而是听任政企不分的垄断者自行其是，损害消费者的利益；另方面各级政府部门又常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政手段从事各种各样的反竞争活动。因此中国目前的反垄断首先任务是反政府的行政垄断。）：一是对垄断企业实行强制分立，以形成两个或两个以上的竞争性企业；如2001年中，美国法官就正式下达将微软帝国拆分为二的历史性判决，目的就是反对微软在软件业的垄断。二是垄断行业中扶持新的企业进入。新企业的进入会导致竞争加剧，迫使企业提供多种新的服务、降低收费标准、收费体制的多样化和促进技术进步等以增强企业的竞争力。
但是在垄断市场中，新企业单凭自身力量进入市场，打破垄断，往往是十分困难的。因为市场现有的垄断者不仅具有垄断地位，而且还有学习优势、信息优势、市场优势等，相比之下新进入者往往显得十分软弱，仅仅依靠本身的努力是很难改变“不对称竞争”的局面。针对这种“不对称竞争”，政府在反垄断中政府必须对新进入企业予以适当的扶持政策。在中国电信按业由独家经营到引入竞争（主要是联通公司的成立）的演变过程中，我国政府就采取过这种进入扶持政策。
从建国以来至1994年，我国公用电信业（主要指电话）一直由邮电部（以后是中国电信）独家垄断经营。这是典型的行业行政垄断，邮电部既是国家电信政策的执行者和监督者，又是投资者和经营者。为了打破这种独家垄断局面，经国务院批准，于1994年由电子部、电力部和铁道部共同发起成立中国联合通信有限公司（联通公司）。但与中国电信相比，联通的市场地位还很弱，直至1997年底，移动电话市场占有率仅占2％，无线电寻呼市场占有率也仅1－2％， 长途电话业务实际上尚未展开。因此为了扶持联通公司的发展，打破垄断局面，我国政府对电信业的发展采取了不对称干预的政策，如规定中国电信必须提供互联互通服务；限制中国电信可能强化其垄断地位的兼并；要求中国电信业务、地区进行财务核算并公开信息；电信公司基本号码分配由独立机构负责，限制已有公司利用掌握的号码资源阻碍新企业的发展；实行有利于新电信企业发展的资费政策；公共通信业者有普遍服务业务，这是政府批准业者进行通信业务的对等条件，但在发展初期免除新电信业者普遍服务义务，到联通等新电信企业在市场扩展到一定份额时也要分担部分普遍服务费用。
二、进入扶持的政策工具与政策误区
政府的产业扶持政策的宗旨，是通过政府采取直接干预型的支持政策和间接诱导型的支持政策，来增强对战略产业的生产要素投入，再通过战略产业的超常规发展来带动整个产业结构的高度化。这是一种非均衡发展和争取动态比较优势的战略思想。其政策手段有以下几种：
一是资金援助政策，主要是由国家政策性银行向进入企业提供优惠贷款，或由国家的担保机构提供政策性的信贷担保。
二是财政补贴与财税优惠政策，主要措施是财政直接补助、财政贴息、技术开发资助、税收减免、加速折旧（折旧率的提高会影响企业利润，因而实际上是减轻企业所得税负担）等。在一些外部效应强、主要提供公共产品的行业，由政府直接出资组建国有机构，也可看成是政府财政援助的一种手段。
三是外部保护政策，主要是采取关税壁垒与非关税壁垒的方式，阻止国外资本与产品进入，防止外部竞争。这些措施一般是用以保护民族幼稚工业，但是随着我国即将加入WTO，外部保护的力度将逐步减弱， 保护的期限也将逐步缩短。
四是政府的市场扶持政策。如日本在70—80年代为了扶持国产计算机产业，日本政府就曾经明文规定，政府部门、国立的企事业单位（如国立大学、国营铁路、国营电讯等）以及政府系统的有关机构，在选购电子计算机时必须优先采用国产机；与此同时还成立了日本电子计算机股份公司（JECC），专门负责筹资收购国产计算机，然后再以卖方信贷的方式提供给用户。这一政策不仅减轻了企业的资金负担，而且为企业分担了市场风险，对国产机的发展起了相当重要的扶持作用。
上述措施是政府产业扶持政策的一般手段，市场进入政府扶持政策作为政府产业扶持政策的一种形式，除了具有一般政策手段的共同点之外，还具有自身的若干特点。
一是扶持对象不同。市场进入政府扶持的主要对象是先导产业，其中重点又是先导产业的高技术开发，因为新技术开发不仅时间长、投资量大，而且面临着巨大的市场风险与技术风险，技术成功的不确定性极大，一旦失败，个别企业很难承受。因此为了扶持这些企业进入市场，政府对企业的技术开发必须予以一定的扶持。除了对技术开发提供资金援助之外，更为重要的是要推行政府与民间合作开发体制。这在美国尤为显著。美国政府长期以来虽然没有明确将某一产业指定为扶持对象，但却长期致力于支持科学技术的发展。在美国的新经济中，以信息业为代表的高技术产业是美国新经济的先导产业，是政府扶植的重点，其基本手段有：建立高科技工业园区、促进国防工业转产、通过金融、税收、贸易等优惠政策，支持高技术的开发与产业化、要求国家实验室、大学等研究机构结成密切伙伴关系。美国政府从信奉积极的不干预的自由放任原则转向积极扶持高技术产业的发展，给广大发展中国家留下许多耐人寻味的启示。
二是扶持的期限性。市场进入的政府扶持，一般只限于企业或产业的市场进入阶段，一旦进入过程完成，政府必须撤消外部保护，迫使企业加速独立和自身竞争力的提高过程。保护期限不能遥遥无期，否则将造成企业对政府的过度依赖，感受不到市场竞争压力，缺乏改进、提高效率的动力。
三是扶持政策不对称。所谓的扶持政策不对称性是指政府对原有在位企业和新进入企业采取不同的政策，即在税收、信贷、审批条件、市场准入等方面，对新进入者实行要比对原来企业更优惠、更宽松的政策与待遇，以利于新进入者的发展。采取不对称扶持政策主要是针对垄断市场中的垄断企业与新进入企业的不对称竞争而言的，因此为了打破市场垄断，政府必须对垄断企业与新进入企业采取不对称性干预，对新进入企业实行必要的政策倾斜，以利于新企业的成长。
扶持政策不对称是对垄断行业而言的，对一般的竞争性产业并不一定适合。在竞争性市场中，在位企业通过产品差异、成本领先、品牌效应而对潜在进入者形成进入壁垒，获得超额利润是完全合理的。如果在竞争性领域中，也实行不对称性的扶持政策，则是对在位企业是不公平的，会严重挫伤在位企业的技术创新与长期经验积累，同时也会对社会福利造成极大损失。
在进入扶持中，政府政策正确与否，关键取决于以下几个方面：扶持对象判断、政策手段选择以及扶持期限的确定等等。而上述三个方面对政府决策主体而言都具有一定的难度。
首先从客观方面看，市场进入政府扶持的主要对象是先导产业，而先导产业的判断、选择本身就具有很大的难度，因为先导产业是未来的主导产业，它具有某种的不确定性，加上近几十年以来，科学技术迅猛发展，新技术领域日益扩大，技术更替的节奏加快，技术联系不断加强，从而使产业联系更加复杂，使产业结构变动更加剧烈。因此正确地选择先导产业，要求有更高水平的预测技术和非凡的预见能力。
当然不少经济学家也总结了先发国家的经验，提出卓有远见的产业结构演变的规律，如配弟—克拉克定理揭示的三次产业之间的演变规律，库兹涅茨对三次产业演变过程进行的实证分析，霍夫曼定理描述消费品产业和资本品产业比例变化规律等，都揭示了经济发展不同阶段的产业结构演变规律。使得产业结构演变具有一定规律性和可模仿性，发展中国家可以把发达国家经历的先导产业的更替过程作为自己选择先导产业的参照系。但是这些原理只是粗线条地反映产业发展的大体趋势，产业划分十分笼统，而且是以先发国家为历史背景的，不能简单、直接套用于发展中国家。在不同国家、在不同时期的先导产业的更迭交替并没有一个统一的模式，而应根据各国的具体情况而定。如在英国工业化早期阶段，纺织业是主导部门；在美国、法国、加拿大和俄国的工业化早期阶段，铁路曾起了决定性作用；在日本和德国则是军工品生产起了主导部门作用；在瑞典，木材工业和纸浆工业则是主导部门。因此即使于对后起的发展中国家来说，先导产业的选择也是相当困难的。
其次从主观方面看，市场进入扶持政策是由政府作出的，面对诸如扶持对象判断、政策手段选择以及扶持期限确定等如此复杂的问题，政府官员及其精英们能否作出合理、正确的决策，本身就是一个疑问。加上在政府的决策中往往要受到自身利益和其他集团利益的牵制和影响，甚至会把进入扶持和进入管制当成谋求自身利益的手段，诱发诸多“寻租”、“创租”行为，导致人为的判断与政策的失误。即使进入扶持政策已经正确制定出来，也还有一个政府是否具有强有力的政策工具以保证政策的执行。实际上，政府的决策系统与行政执行系统有着不同的行为方式，两者在动机、压力、利益导向等方面均具有较大的差异。从我国情况看，进入扶持的产业政策的执行至少要涉及到财政、税务、工商、政策性银行、企业主管机构等政府有关部门，以及地方政府、各种利益集团代表和企业界等方方面面。因此任何一项产业政策执行，都要涉及到大量的协调问题，而我国负责执行产业政策的部门（主要是各级政府的经济贸易委员会），往往不具备必要的协调能力，因而在许多情况下，制定出来的产业政策无法得到有效的执行，产业政策实际发挥的作用也不明显。
由于上述种种原因，在市场进入的政府扶持方面，常常会形成不少政策误区，主要表现在以下几个方面：
误区之一是扶持对象扩大化。在一个国家和地区发展中，能够带动全局发展、具有战略性意义的产业，一般称之为战略产业，通常有三种类型：“瓶颈”产业、支柱产业与先导产业。以往我国在实施产业扶持政策中，往往把三者相提并论，统统作为战略产业加以扶持。实际上“瓶颈”产业、支柱产业和先导产业在国民经济发展中作用是不同，在我国产业政策中应该有所区别。
支柱产业是支撑整个国民经济发展的产业。支柱产业是以产业存量比重和产业关联效果为基准。产业存量比重是指该产业增加值要占整个GDP的一定百分比（一般要为10％以上）。 由于支柱产业的主要特点是在国民经济中占有较大的比重，一般是要经过长期发展，具有比较优势的成熟产业。一个产业只有到了成熟期，社会对它的需求或市场占有份额才有可能达到最大，才有较为长期和稳定的投入与产出。因此，政府没有能力也没有必要对支柱产业市场进入进行全面的扶持，即使能勉强为之，其政策的代价成本也是极为高昂的，甚至要超过政策的收益。例如在《90年代国家产业政策纲要》中，国家就明文规定把机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业作为国民经济的重点产业加以扶持，但此时这四大工业行业占工业产值的比重业已达到30％，再加上其它需要重点支持的产业如农业和基础设施、基础产业等，所要扶持的产业规模很大，政府能够提供的支持能力仍会明显不足。因此在市场机制运行正常条件下，支柱产业的成长主要应以市场推动为主，政府既没有能力也没有必要越俎代庖，对支柱产业进行太多的扶持。
“瓶颈”产业是指妨碍国民经济进一步发展的主要薄弱环节。确定“瓶颈”产业的主要标准一般是以机会损失为依据。所谓机会损失，是指由于这一产业产品的短缺造成其它产业生产能力闲置而少创造的产出。通常机会损失最大的产业为最薄弱的短线产业。在我国改革开放初期，我国经济发展受到交通、能源、原材料的超短线的“瓶颈”部门的严重束缚，压长拉短，扶持“瓶颈”产业发展是当时我国政府产业政策的重点。但在90年代中期以后，随着我国由短缺经济向过剩经济转换，随着“瓶颈”产业的短缺程度缓解以至逐步解决，面对着知识经济和过剩经济的双重挑战，今后我国政府的产业扶持重点应逐步由“瓶颈”产业向先导产业转换。而不能任意扩大进入扶持领域，必然造成政府扶持力量的分散化，减弱进入扶持政策的力度。
误区之二是实行封闭式内部结构平衡。市场进入扶持就是意味着先导产业的优先发展，先导产业优先发展又会造成新兴产业与传统产业、重点产业与非重点产业之间的比例失衡。传统的解决思路就是搞封闭式的内部平衡，全力扶持短线部门，陷入“水多加面、面多加水”的低水平的恶性循环。
实际上当代经济是开放的经济，特别是在世界经济日益全球化、一体化情况下，一个国家、一个地区的结构问题都应从全球化的视觉加以考察，放在世界经济中加以解决，不能一味强调在地区内部平衡结构。日本在战后一段时期内曾追求过封闭式的内部平衡结构，将煤炭工业作为重点产业加以扶持，但并未成功。后来，在“把日本问题放到世界中来解决”的战略指导下，确立了“贸易立国”的发展路线，把产业之间的投入产出关系的平衡范围扩大到整个世界，使得在重点发展汽车、计算机等先导产业的同时并未发生明显的结构失衡，其基本原因就在利用日本经济的高开放度化支持产业扶持过程的结构平衡。
误区之三把进入扶持政策仅仅局限于国有企业。其思想根源是认为，扶持国有企业具有政治上“保险性”，即使市场进入失败，也是“肉烂在锅里”；而扶持非国有企业，似乎有“肥水外流”的嫌疑。
实际上市场进入扶持作为一种政府产业政策，其扶持对象与扶持领域应主要以是否存在着“市场失败”划分，而不能以所有制性质为界限。在市场经济条件下，政府的进入扶持产业主要是先导产业。在这典型的充满风险的、竞争性行业中，国有企业不具有比较制度优势，是国有经济实行战略性退出的领域。加上近几年国民收入分配格局的根本性变化。在传统计划经济体制下，政府作为市场进入的主体是以国家财政主导型国民收入分配结构为物质基础的。1978年，我国国民收入中国家、企业、居民的收入份额是31.6％：17.9％：50.5％（其中城镇居民占20.1％），整个国民储蓄基本上政府财政所有，政府作为市场进入主体具有雄厚的物质基础。但是到了1994年这个比例却变成为10.9％：19.5％：69.6％：（其中城镇占38％），即整个国民储蓄基本上是归居民个人和企业所有，必然导致政府的投资能力明显地减弱。改革开放初期，政府控制着约三分之二的投资能力，到80年代中期，政府预算内资金占全民所有制固定资产投资比重已经下降到10％以下，1993年这一比重只有6％。 因此进入扶持（特别是先导产业的进入扶持）不是指要扶持国有企业，更不是指由政府出资建立新的国有企业，其正确政策含义主要是指政府通过间接引导型支持政策，以形成足够的利益诱导机制，以引导非国有企业（包括由国有资本持股、参股的混合所有制企业）进入市场。
三、实施进入扶持政策中值得注意的若干问题
在实施市场进入的政府扶持中应充分注意以下几个问题。
1.进入扶持政策并不是万能的，不能片面夸大进入扶持的作用。
在市场经济中，产业政策不可能成为资源分配的主导性机制，任何一种产业的发展（包括新兴产业的发展），最终取决于市场运作机制，取决于产业发展潜值和企业本身素质，而不是产业政策。产业政策（包括进入扶持政策）对绝大多数产业（包括先导产业）的发展而言，首先都是一种外部变量，只有当产业政策对产业内部的技术、资金、人才等生产要素的投入和运作发生积极的影响时，产业政策才能更好地发挥作用，否则进入扶持将只能造成社会资源的无谓浪费，诱发创租、寻租等不当行为。日本的经验也充分表明了这一点：产业政策成功需要有高素质的公务员队伍、完备的法律体系，以及健全的企业制度等相关条件，将日本经济成功完全归结于产业政策的功劳是不正确的。事实上，即使是在日本获得最大成功的产业，即汽车和家用电器产业，并没有得到政府的太多优惠；其工业机械人尽管目前已处于先导产业的地位，日本通产省对它的研究开发资金也没有进行太多的关照，惟有国内外激烈竞争，才是其获得成功的根本原因。因此日本一些著名的经济学家曾经在完成一项有关日本产业政策研究课题后郑重声明：“参加本课题项目的全体人员都认为，除了战后初期有限的短时期外，高速增长基本上是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神的作用取得的。甚至也许可以说战后主要时期产业政策的历史，是民间企业的首创精神和活力，不断地否定政府控制性直接干预意图的过程。”（注：［日］小宫隆太朗等：《日本的产业政策》，国际文化出版公司1988年版，第535页。）
当然上述这段话可能有些绝对，但它确实反映了这样一个问题：政府在作出进入扶持决策时必须慎重，这种扶持仅是局限于市场进入失败领域，不能从主观偏好出发随意扩大范围，扶持那些应该由市场推动、政府完全不必干预的产业或企业。在产业成长中，可以以市场推动为主的，就必须以市场推动为主，政府不必太多的干预；确实必须由政府介入的产业，采取间接诱导型支持政策就能解决问题的，就不必采取直接干预型支持政策；即使确定应该由政府直接进行进入扶持的产业，也要有一个明确的“断奶期”，一旦能够自立，就必须及时撤消扶持、保护。否则会严重干扰市场机制正常发挥作用，使企业产生对政府优惠政策的依赖性，感受不到市场竞争的压力，缺乏改进、提高效率的动力。我国不少国有企业长期曾受到政府的扶持与保护，但却养成对政府的高度依赖，在市场环境中竞争力较差，离开了政府的保护就不能生存，就是一个很好的反面证例。
2.要充分重视进入扶持政策的成本与收益分析。
市场进入扶持政策作为政府对产业调整与产业升级的一种投入，本身要涉及到各种成本与收益的问题。
进入扶持的政策成本包括直接成本与机会成本。直接成本是指在实施进入扶持时各种政策投入，包括财政资助、税收减免、优惠贷款等。机会成本是指由于进入扶持的“政府失败”所引起的机会损失。导致产业政策失败的主要因素包括：政策目标违背客观经济规律、政策措施与政策目标不配套、政策执行不力、政策内容脱离具体国情、政策实施机构和人员失职以及政策环境发生不可预见的巨变等，造成产业政策（包括进入扶持政策）的失败。比如政府从自身的政治动机出发，在选择政策扶持对象时往往优先考虑因结构调整而陷入困境的产业，由于这些产业得到政府的大量资助，得以在低效率的状况下长期维持，实际上也就减少了那些很有前途的先导产业、新兴产业在不存在这种干预情况下原本可以得到的资源数量，阻碍产业结构的调整与升级。这种机会损失就是机会成本。进入扶持政策的收益是指政府通过对先导产业的进入扶持，克服这类产业的市场失败，加速先导产业成长并由此带动产业结构的升级所带来的一切利益的总和。进入扶持政策收益减去进入扶持成本是进入扶持政策净收益，只有在进入扶持净收益大于零的情况下，实施进入扶持政策才是合理的、有效的。
可见仅仅指出市场失败，还不是政府推行进入扶持政策的充分理由，还必须考虑到推行产业政策可能导致的“政府失败”问题以及由此而付出的成本，只有当推行进入扶持政策不致引起明显的“政府失败”，推行该政策的收益大于所付出的成本时，推行进入扶持政策才有充分条件。
因此为了提高进入扶持政策效果，除了要合理应用政府资金，把政府有限的援助资金真正用在刀刃上，还要提高政府制定与执行产业政策的水平，促进政府制度创新，减弱政府和企业的创租与寻租的不当行为等等都是很有必要的。
3.抑制与削散进入扶持的创租、寻租行为。
进入扶持作为政府直接干预型支持政策，它是一把双刃剑，一方面是克服市场失效，发展先导产业的政策工具，另方面又是滋生政策租金的根源。由于获得进入扶持的产业或企业，可以在财政、税收、信贷、额度等方面获得种种优惠政策，加上进入扶持对象又是由政府来选择、确定，本身具有某种不确定性，因此进入扶持政策存在着创租、寻租的巨大可能。行政机构对市场的干预产生了政策性租金，企业为了寻求租金、获得政策扶持，必然要对有关政府部门进行游说、疏通、“走后门”甚至行贿等等合法与不合法的活动，从而进一步刺激政府设租、创租的积极性，两者之间相互促进、恶性循环，并由此导致进入扶持政策的扭曲。政府为了能够分享租金、捞取个人好处，任意扩大进入扶持产业的范围和政策扶持的力度，而企业也总要制造种种理由千方百计争取挤进政府进入扶持的行列。人们为了争夺进入扶持的政策租金，耗费了大量的社会资源（注：这种寻租活动所造成的资源浪费，主要表现在3个方面：一是寻租者为寻求政府扶持进行游说所花费的时间与精力，以及为疏通层层关系而支出的礼品与金钱；二是政府官员为设租、创租以及分享政策租金所作的种种努力而付出的时间、精力与资源；三是政府为了对付寻租者的游说、贿赂而进行的反游说、反贿赂所耗费的时间、精力与资源。），造成资源配置的扭曲。获得政策扶持和政策租金的企业，往往没有强烈的刺激去改进技术、降低成本，提高产品和服务质量，从而降低了经济效率；而政府部门却热衷于设租、创租、瓜分政策租金，败坏了党风、政风和社会风气，腐蚀了干部队伍，引致政府官员腐败。
因此为了从根本上治理进入扶持的寻租行为，尽量减轻进入扶持的负面效应，除了发挥意识形态的作用，应用道德制约力量，加强法制建设，对寻租、创租者形成的必要的法律威慑之外，如何通过制度创新，缩小寻租空间，缩短寻租时间，变暗租为明租等途径，杜绝任意创租，消散租金，是制定市场进入政府扶持政策急待解决的问题。
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