关于我国科技投入政策与现状的若干思考，本文主要内容关键词为：现状论文,我国论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出及研究意义
当前，我国的改革开放和社会主义现代化建设正进入蓬勃发展的新阶段。在1995年5月召开的全国科技大会上，党中央、 国务院确立了“科教兴国”的伟大战略，全面部署了我国面向21世纪的科技发展战略，要求经济建设和社会发展真正转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》明确指出：“科学技术是第一生产力，是经济和社会发展的推动力量，是国家强盛的决定性因素”，充分体现了我国政府对科学技术伟大作用的深刻认识。当今世界，科技进步在各国的经济建设和社会发展中占据着越来越重要的位置，成为各国经济增长、国力竞争中的重要因素。而中国应走“科教兴国”之路也成为国人的共识。但一种认识并不能替代一套正确的政策措施系统和理想的客观现实。从我国科技事业的发展现状来看，无论在科技体制、科技投入、科技效益乃至科技与经济的接轨等方面都存在着大量不尽人意之处，我国科技事业良性运行机制的完全形成还有一条很长的路要走。在现存在的各种亟待解决的问题中，科技投入长期偏低显得十分突出。科技投入决定着科技活动开展的基本条件和物质保证水平，事关科技事业的发展全局。本文拟就这一问题着手考察中、美两国的有关政策、措施及现状，为进一步学习国外的有益经验和做法、加速我国科技体制改革作一理论上的初步探讨。
二、科技投入的概念和内涵
科技投入的概念有广义和狭义之分。广义上的科技投入是指全社会为支持科技活动而进行的经费、人力、政策和各种资源的社会配置。狭义上的科技投入则是指科技活动中科技经费的投入总量。本文使用的概念以后者为主。与科技投入有关的还有科技活动的概念，根据联合国教科文组织规定，科技活动由三方面组成，即R&D（研究与发展）、 STET（教育与培训）和STS（科技服务）。其中R&D可再分为：基础研究、应用研究和试验发展三部分。国际上大多数国家进行科技统计时，科技投入主要是指研究和试验发展阶段的投入， 并不包括产业化阶段。 在对R&D活动界定时，也将它与一般生产性活动区别开来。 我国使用的关于科技活动的概念与上述分类不尽相同， 有关部门考虑到发展中国家R&D与生产结合的比较薄弱，教育方面数据已另有统计等原因，将科技活动分为R&D、R&D成果应用及科技服务。与国际惯例不同的是，我国定义的R&D成果应用实际上跨越着试验发展和产业化两个阶段。
概念方面所存在的上述差异，尽管一定程度上影响了科技统计有关数据的国际可比性，但笔者认为，目前我国所使用的科技活动的定义和分类仍不失为一种比较合乎国情、因而较为合理可行的界定方法。从这一定义出发，“科技投入总量”是指上述三类活动（R&D、R&D成果应用、STS）经费的总和。科技投入的来源主要有政府财政拨款； 企业及科研院所、高校的自筹经费；银行和金融机构的科技贷款等。科技经费的投入水平不仅反映了一个国家（或地区）的科技实力，也体现着政府及全社会对科技事业的支持程度。一般用两个指标来衡量一个国家科技经费的投入状况，一是年经费总额；二是R&D开发强度，即R&D经费占GNP （国民生产总值）的比例，近年来发达国家往往用GDP （国内生产总值）取代GNP。
三、美国科技投入政策及现状一瞥
随着冷战的结束，世界向多极化方向发展，各国之间的经济竞争日益加剧，而经济竞争的实质就是科技竞争。为适应这场竞争的需要，很多国家和地区对科技发展战略和政策进行了大幅度的调整，较大规模地增加科技投入是重要措施之一。八十年代后期以来，主要发达国家的科技投入强度（即R&D经费占GNP或GDP的比例）都在2%至3%之间， 而且科技经费增长速度普遍高于GNP增长速度。 各国领导人均将提高科技投入水平看作是在国际竞争中取胜的根本保证。
美国的历届政府素有重视科技事业的传统。半个世纪以来，美国政府通过加强科技投入受益匪浅，既占据了许多领域的科学前沿，又培养了一支无可匹敌的科学大军，为确保美国在国际竞争中处于强国地位奠定了基础。自1993年起执政至今的克林顿当局继承了这一传统。1994年8月3日，白宫发布了由克林顿总统与副总统戈尔共同签署的题为《为了国家利益发展科学》的科学政策文件。文件明确提出：本届政府为建设美国的明天决心将对科学的投入摆在最优先的地位。对技术的投资就是对美国未来的投资。克林顿承诺他的政府将十分重视研究开发经费的投入，认为“把全国研究开发总投资（包括军用和民用）提高到占 GDP的3%是一个合理的长期目标”科技投入分为R&D投入和非R&D投入， 按统计分类，美国独立统计的科技投入只是指R&D投入部分。90年代（ 1991—1995年）美国对R&D的总投入以 1987 年的不变价计算， 每年保持在1320—1364.5亿美元，占GDP的比例保持在2.4—2.8%， 处于世界领先水平。美国的财政支出分三大部分：债务利息支出、强制性预算支出、可平衡预算支出。前两项都是财政的硬性支出，政府能够调配的只有可平衡预算部分。科技、教育等的财政支出都在可平衡预算中安排。近10年来，美国受各种因素的影响，经济增长减缓，财政形势恶化，已经成为世界上最大的债务国，其可平衡支出占财政支出的比例一直处于下滑的状态，已由1984年的44.6%下降到1995年的36%。但同期美国的 R&D经费占可平衡预算支出的比例却由10%上升到了1995年的16.3%。由此可见，美国政府确实非常重视发展科技，即使在财政相当困难的情况下，仍努力保持和增加对R&D的投入。另一方面， 克林顿政府还清楚地意识到，尽管增加科技投入十分必要，但实现这一点并非意味着从国库多掏钱。为此，美国政府加大了宏观调控力度，采取了以下几项举措，广开增加科技投入的新途径。其一，削减国防研究费用，加强民用技术投入。其实，早在布什政府执政后期就已经开始调整美国的某些科技政策，克林顿政府更是明确提出关于科技发展的变革是整体性的而不是局部性的、战略性的而不是策略性的思想。他对二战后美国政府采取的旨在加强其军事威慑力量的科技战略进行了调整，主张改变科技研究重点，将冷战时期主要集中于防御领域的发展目标转向民用科技的研究与发展方面来，克林顿要求美国国防部在每年平均760亿美元的科研预算中拨出 10%投入民用科技研究。这一调整使得美国联邦R&D预算中， 国防研究费用所占的比例由60%下降到50%，从而得以实现他在《为了国家利益发展科学》中提出的目标，即在逐步提高R&D投入强度的同时， 将联邦政府的国防和民用研究经费之比从58:42调整到50:50。其二，促进和调动全社会进行R&D投入的有效机制， 尤其注重产业界在研究开发方面的主力军作用。美国政府的科技投入占全国研究开发经费之比，在主要发达国家中是最高的，但也不足一半。1993年的1610亿美元研究开发经费中，政府拨款所占比例只有42%，产业界投入的经费占52%。克林顿还积极提倡政府组织与企业、高等院校与企业的合作研究。克林顿政府规定国家实验室须将其年预算的10—20%用于与产业界的合作，在这样的计划中，政府出一半经费，企业投入另一半作为“配套经费”。高等院校与企业的合作也受到鼓励，这样做的好处是既缓解了高校研究经费不足的困难，也提高了科技成果的转化率和速度。目前美国产业界的科技投资一直保持着强劲的势头，政府的这一导向既拓展了科技投入的途径，又促进了科技与经济建设、社会发展的结合。其三，明确提出基础研究必须面向国家目标，必须有所为，有所不为。应该说，克林顿政府的这一着棋表现出一种审时度势的远见卓识。美国有一贯注重基础研究尤其是纯科学研究的传统，但面对当今世界一批新兴发达国家相继崛起的形势和激烈竞争，克林顿政府果断地作出调整其基础研究方向的决策，要求基础研究应与国家急需相结合，并明确提出，未来的政府资助将有半数以上投在国家优先发展领域。现在，政府的这一政策已逐渐显现其导向性，并对国家科学基金的资金结构开始产生影响。克林顿政府的这一举措，保证了有限的资金首先用于国家急需发展的领域，提高了科技投入的含金量，从某种意义上说，等于增加了科技投入。克林顿政府在科技投入方面所采取的各项措施对我们不无启迪，对我国改革科技体制和调整科技投入政策具有一定的借鉴意义。
四、我国科技投入的现状及问题分析
改革开放以来，我国的科技技术取得了长足的发展，但从整体上看，我们与发达国家的差距还很大。由于国家财力有限和体制上的原因，科技投入总量严重不足，以至成为目前束缚我国科技事业发展的重要原因。衡量科技投入水平的主要指标是R&D经费占GNP（国民生产总值）的比例，根据国家统计局发布的统计数据，近年来我国R&D 经费总额虽不断上升，但1993年以来的R&D占GNP比值却呈现逐年下降趋势。1991—1995年，我国的R&D经费投入占GNP的比例分别为0.71%、0.72%、0.62%、0.55%和0.50%，年平均值约为0.62%。1993年起扣除物价上涨因素，甚至出现了负增长。据联合国教科文组织1994年2 月发表的《世界科学报告》，目前发达国家的R&D经费占GNP的比例平均为2.9%（日本的这一比例高达3.1%）。新兴工业化国家（地区）的这一比例一般也在1%左右（巴西和印度1994年的这一比例分别为1.1%和0.9%）。我国的R&D 经费占GDP比例不仅大大落后于发达国家， 在发展中国家中也处于中下水平，即使达到最高值时也仅为0.72%。
我国科技人员的人均投资强度与发达国家差距更大。从 1990 年到1994年，我国科技人员的人均年投资强度由1.45万元提高到2.6 万元左右，从事“863”高技术项目的科技人员年平均费用为1.9万元。而美国研究人员的人均费用为15万美元。按汇率计算，中国科技人员的年人均投资强度只有美国的1/45。与科技的低投入形成鲜明反差的是我国固定资产投资率长期居高不下，在世界上名列前茅。国际上一般认为，一个国家固定资产投资率上限为30%，超过这个上限就进入了“危险区”。1992—1995年我国固定资产投资率分别达到 31%、37.7%、36.4%和33.7%。而美、德、法、意等国1993年的固定资产投资率仅在15—20 %之间。像我国这么高的固定资产投资率，在各国的发展中是罕见的。这“一低”、“一高”的两种投资倾向清楚地说明，当前我国发展科技事业所遇到的资金短缺问题，其根源不仅在资金本身，更在于资金的分配政策。多年来我国的投资政策基本上是先保证固定资产投资需要，然后将剩余资金投放在科研、教育等部门。有时还会为了保持经济增长速度，挤占科研、教育、农业等部门的资金，这种重“硬”轻“软”，见物不见人的短视行为亟待改变。
综上所述，目前我国科技投入水平偏低甚至下降的状况已是不争的事实，而由此引起的一系列后果不容忽视。首先，科技投入偏低直接影响和制约着我国基础研究的发展。正如以“面向21世纪我国基础性研究发展战略”为主题的香山会议所指出的：我国基础性研究的总体水平居发展中国家前列，少数领域中的某些研究工作已进入世界先进行列，但与发达国家和地区相比，我国在资金投入、科研设施建设、研究水平、队伍素质和国际交流等方面有较大差距，还不能完全适应国家经济建设和社会发展的需要。从目前情况看，由于科研经费短缺、仪器设备更新速度慢、青年人才不稳定等原因，孕育着对我国基础性研究的严重冲击。基础性研究代表和反映了一个国家的科技水平，也是一个国家科技、经济、社会发展的潜力和后劲所在。我国在基础研究上长期欠帐，无疑是十分不利的，最终有可能导致“一头”稳不住，“一片”放不活。其次，科技投入不足还加剧了资金短缺与我国现存庞大紊乱的科技结构间的矛盾，出现了经费投入与所承担的研究任务极不相称的状况。我国现有高等院校、中科院、独立科研院所三支基本科技队伍，在我国科技总经费中所占的比例分别是：高等院校5.5%、中科院4.7 %、 独立科研院所48.6%。在R&D经费中高校仅占国家财政拨款的0.67%，中科院6.84 %，其余大都投入独立科研院所。高校和中科院系统中大批中青年科研骨干由于得不到相应的科研资助，无法施展才能，纷纷“出走”、流失，加剧了我国的科技人才危机。再次，由于缺乏科研投入强度，难以启动重大项目，只能进行低水平重复。科研经费只能洒胡椒面，谁也不死谁也难活。据统计，我国的科研项目40%与国外重复，管理软件的低水平重复率达70%。最后，科技投入的不足，还容易造成许多科技成果因缺少转化资金，“胎死腹中”，无法转化为现实生产力。这种情况又导致一种急功近利式的科技投入方式，其结果必然效益低下，加剧科技投入额的不足和萎缩。科技、经济的发展缓慢与效益低下，又进一步加重了科技投入主体和渠道的困窘，科技投入额加速下沉，我国在科技投入方面的诸种问题互为因果，互相制约，已陷入一种恶性循环。
五、关于改革我国科技投入现状的思考
科学技术是立国之本，强国之举。当今世界许多国家的发展经验告诉我们：增加科技投入，促进科技加速发展，是发展中国家尽快摆脱落后，跻身世界强国之林的首要前提。为实现这一理想，必须使我国的科技资源的配置符合经济、社会、科技协调发展的要求，符合在国际竞争条件下国家长远发展战略的要求，我们面临的任务十分艰巨。从目前来看，以下三方面是当务之急。
第一，必须大幅度增加科技投入，尽快扭转我国R&D经费占GNP比例低水平徘徊的局面。由于我国处于工业化发展初期，科技投入仍然是政府主导型的。 即使在美国这样的发达国家中， 政府的财政拨款仍然在R&D经费中占有相当的比例。《中共中央、 国务院关于加速科技进步的决定》中已经提出，到2000年全社会R&D经费占GNP的比例要达到1.5 %。为实现这一点，政府必须尽快采取强有力的、切实可行的保证措施（包括改革现行资金分配政策中不合理的部分），确保科技投入的稳步增长。在目前的情况下，应克服财政困难，保证R&D 经费的增长率高于（而不是低于）GNP的增长率。具体做法是， 国家根据下一年度GNP 的计划增长幅度，在考虑到下一年度价格因素的基础上提高一定的百分点，以此作为依据来确定下一年度国家财政的科技投入划拨额度。
第二，调整、优化科技投入机制，建立起全社会科技投入体系，在保证国家财政拨款稳步增长的同时，逐步增加全社会对科技的投入，改变科技经费单纯由政府承担的状况。所谓全社会科技投入体系，除了现有的三个资金主渠道：财政科技经费、企业、科研机构、高校自筹经费；国内银行科技贷款之外，还可向风险投资、民间投资、国外金融机构的科技贷款、创业投资等渠道发展。尤其要采取各种方式，制定相应的政策，在科技界与产业界之间建立起一个有吸引力的共同利益区，激发企业进行科技投资的积极性，使我国的科技投入机制由目前的政府主导型逐步向企业主导型转变。事实上，在美、英、德、日等发达国家中，企业的科技投入均占50%以上，其中日本高达70%。
第三，瞄准学科前沿，择优支持，贯彻有所赶有所不赶的方针，引导科技事业朝着有利于国家总目标的方向发展。随着现代科技不断向深度和广度发展，任何国家都无力对所有的科研领域都投入巨大的人力、财力。在美国，科研人员如果不注意将他们的研究与国家优先发展领域结合起来，就有可能得不到资助。值得我们注意的是，作为世界上科技和经济实力最强大的美国，他们对科学研究的投入尚且有所选择，何况财力尚属匮乏的中国呢？科技投资与其他投资一样，同样要遵循绩效优先的原则。我们应废弃那种无所不包的“大口袋”式的科研计划，在处理好眼前利益与长远发展关系的前提下，把有限的资金尽量投放到国家亟需发展的优先领域上，使有限的投入实现最佳配置，产生最大效益。