效益财政的农业投入政策，本文主要内容关键词为：效益论文,财政论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业及农业投入问题，是事关经济全局和可持续发展的一个重要问题。在市场经济条件下，由于农业是一个特殊的基础产业，与整个国民经济具有紧密的要素关联、产品关联和市场关联；农业的价值贡献不仅见诸于农业产品或劳务的市场价值，还包括农外领域的延伸转移价值、社会稳定价值及生态效用价值。在分税制体制下，农业经济效益直接影响着地方财政效益。在当前地方财政向效益财政转轨变型的背景下，搞好财政农业投入，首先就需要融汇效益财政的理念和思路，在财政农业投入政策上有所创新。
一、财政农业投入的政策思路
传统体制下，财政农业投入的政策思路主要存在如下三个方面的缺陷：一是在投资理念上，财政投入仅限于对农业发展提供外部资金注入，而没有系统考虑与农业内部的藕合及农业微观主体积累投入能力的培育；二是在投资筹措上，未能面向所有政府财力和社会财力，启动财政筹融资机制，进行广泛的资金动员和组织；三是在投资运作上，只注重对农业经济的常规性支持及调节，而对运用支农投资杠杆合理配置农村资源，调控农村经济运行，提高农村地区的整体效益重视不够。
财政农业投入的上述缺陷是与计划经济的财政职能、粗放增长型的财政发展模式相联系的。当前，随着“两个根本转变”的推行，效益财政成为重塑地方财政的必然选择，财政农业投入在政策思路上就亟需适应新的形势，进行相应的转换和完善。
1.政策目标。一要增产量，二要增收入，是我国农业发展的两大战略目标，无疑也应是财政农业投入的首要追求。但是，置于效益财政的背景下考察，仅有此又是不完整的。因为它与传统财政投入行为无异，都是只考虑了农业层面的要求，而忽略了财政自身效益。应该明确，农业的产出过程不仅是提供社会生态效益的过程，也是实现宏观经济效益的过程；财政对农业的投入不应是国家对农业的单向扶持，还必须实现国家财力增长，取得较好的财政回报。基于上述认识，财政农业投入政策的目标定位应是：以财政与农业同步发展，农业经济效益与财政自身效益良性互促为基点，通过培植、强化农业供给增长与农村财源成长的共生机制和农民收入增长与财政积累增长的转化机制，实现增供给与兴财源相统一，富农民与强财政相统一。
2.政策立足点。财政农业投入政策作为财政支农职能及农业投入目标的实现形式，根本立足点在于投入的合谐、高效。所谓“合谐”就是依据经济发展计划、政府产业政策及农业技术经济规律，适当调整并致力保持农业投入方向的正确性，投入方式的适宜性，投入运行的有序性，投入结合的合理性，从而达到整体结构最优化；“高效”就是最大限度提高资金利用率、融通率、生产率及投入综合效益，促进农业走内涵投入、质态进步、集约增长的路子，实现社会经济效益最大化。
3.政策着眼点。增加农业投入，农业自身始终是一个重要主体，蕴藏着较大的潜力。而从农业内部增加投入，无论通过何种方式实现，其实质都是把农村国民收入中的更大份额用于积累，并通过渐次的积累形成投资。因此，运作财政农业投入，政策着眼点应放在如何培植、激发农业自我积累投资能力，挖掘农业内部积累潜力、加速投资形成上。使财政投入真正起到“四两拨千斤”的功效，实现投资乘数效应。
4.政策着力点。农业的公益性和比较效益低下，决定了全社会都应分担对农业投入的责任。但是，在市场经济利益机制作用下，农业往往难以得到社会资金的青睐。鉴此，财政在投入政策上就应强化宏观调控职能和筹融资机能，着力于策动、聚集、网络更多社会资金支农，积极发挥粘合、导向作用，努力塑造多渠汇流、多元投入的格局。
二、财政农业投入的政策主张
（一）实行保护农业、工农业协调发展的财力分配政策。
根据经济发展的一般规律，对农业投入的多少根本上取决于工业化水平的高低。尽管目前我国经济发展水平和财政实力，尚不具备全面保护农业、工业大举反哺农业的条件，但是通过实施工农业协调发展战略，在不增加财政总支出的前提下，按产业发展规律，调整工业的资金存量结构，压缩工业的无效增长速度和非农基本建设规模，腾出一定的资金和其它要素加快农业发展，则是完全可以做到的。为此，各级财政要坚决贯彻落实《农业法》关于财政支农支出增长高于经常性财政收入增长的规定，确保财政支农支出特别是其中的生产性支出，随财政收入的增长而在财政预算中有一个比较稳定的增量份额。
（二）既要有财政投入的规模，更要有全社会投入的规模。
农业投资理论揭示，农业投资增长比之于农业产值增长存在加速关系；另一方面农业自身积累有随收入水平的提高而自然扩大的趋势，但农业自身积累率的增长较之于农业投资需求量的增长，存在滞后关系。正因为如此，农业投资的筹措与供给就必须开阔视野，着眼整个国民经济来运筹，依靠社会财力再分配来调节。既要有财政投入的规模，更要有全社会投入的规模。
1.积极动员预算外资金投入农业。改革以来，预算外资金增长很快，1996年已超过当年国家预算收入。对这样一块体系庞大、分布广泛，且成长迅速的社会资金，各级财政应加大统一监管力度，通过“三个还权”、综合预算、专户储存等举措，增强统筹、驾驭能力。在不改变资金所有权的前提下，将一定比例用于支农，不仅能弥补财政预算资金不足，而且能有效抑制投资和消费膨胀。
2.坚持并进一步完善财政“以农养农”的特殊政策，逐步拓宽地方各级农业综合开发基金来源渠道。财政建立农发基金，一开始就把“取之于农、用之于农”作为一条筹资原则，为财政动员社会财力支农开辟了源泉。当前，应结合新的形势，进一步开源掘源。努力把农发基金作为吸附社会支农资金的一个有效载体，在动员和引导社会投入上发挥更大的作用。
3.发展和完善财政支农信用制度。以支农周转金为主要内容的财政支农信用，既是扩充财政支农资金容量、并促使其有效使用的较好形式，也是引导、带动社会财力支农的一个有力杠杆。要通过支农周转金制度自身的完善，如延伸基金级次，充实、发展乡镇级基金，建立资金回收和自殖再生机制、以及制定适宜的基金风险管理与补偿办法等，增强其运转活力和聚资能力，通过在农业非公共投资领域和竞争性项目上的铺底、示范和引爆作用，从而带动社会其他投资主体更多地追随投入、协同投入。
4.推动农业国有资产效益营运，以盘活投入存量，吸引投入增量。要把国家多年来以不同形式投资于农业基础建设、公益性项目及农口企事业单位所形成的存量资产，作为吸引增量资金的一个切入点，努力发掘再投入潜力。一是通过采取租赁、承包、股份合作及嫁接改造等多种形式，引导有关经济组织及大中型企业介入农业。二是除必须占用和公用的国有资产外，对其它一些农业国有资产，可考虑通过有偿使用、转让、出售、拍卖等途径取得变现收入，用于支农再投入。
5.增强政策性银行的支农功能。通过财政政策与金融政策的综合运用，如发行农业发展债券，各农口单位在该行开户等，能更广泛地筹集、更灵活地调度社会各方面的资金支持农业发展。只要帮助完善政策性银行的功能，就能发挥其更大的支农作用。
6.运用财政贴息、贴费方式，促进更多的信贷资金、保险资金涉足农业，直接、间接增加农业投入。
7.瞄准国际资本流向、放手引进、利用外资。改革以来，我国引进外资增长很快，但农业所占比例较低。今后必须密切关注国际资本流向，通过产业政策引导，加强农业的外资引进，逐步扩大农业利用外资规模。
除上述各方面，我们还应注重发挥资本市场的功能，学会利用股票、债券、期货、投资基金等现代市场经济直接融资手段，把尽可能多的社会闲散资金导入农业。
（三）既要调动农业外部投入积极性，更要调动农业内部投入积极性。
农业投入总体上可分为农业外部投入和农业内部投入。当前，相对于农业外部投入的不足，农业内部投入更为不足。为此，财政必须综合运用各种杠杆和政策手段，通过利益驱动和政策调动，使财政有限的投入，能带动、引发更多的集体农民投入。
1.支持农村土地产权制度改革，增强农民投入的内在动力 其中心内容就是要在坚持土地集体所有的前提下，实现农户土地使用权的长期化或永久化，通过法令的形式，明确界定农户承包期内的各种土地财产权益关系，从制度上消除农民对土地长期投入的心理障碍。
2.纠正过度偏斜的利益机制，创造有利于农民投入的环境。一是支持建立主要农产品价格保护政策和专项农产品市场储备调节制度、风险金制度。二是建立产前推动的农业补贴政策。三是利用税收手段合理调节农业与非农业的比较效益。四是支持农资专营和“三挂钩”办法的实施，同时大力支持地方农用工业发展，从根本上缓解农业生资短缺及价格波动。
3.加强对农村集体经济财务的指导监管，重建集体积累投入制度。农村实行家庭承包制后，集体积累萎缩，其财务管理也基本上游离于财政农业财务管理体系之外，加剧了农业内部投入的不足。鉴此，财政应延伸农村管理职能，切实帮助集体经济组织建立健全以合作基金、乡镇企业“以工建农”以及农民劳动积累为主要内容的积累制度，不断增强社区投入功能。
4.加速农业产业化进程，培育有能力独立承担长期稳定投入的新的投资主体。通过延伸农业的产业链，健全利益形成机制和实现机制，实现产业经营，以独立完成从投入、产出、收益到再投入、产出和收益的良性循环过程。
除此之外，财政还可以在投入形式上实行资金、物资、技术、劳力联合投入，以带动农民和集体出资投劳；采取投资参股、投资补助、以奖代补、以工代赈等形式，激励集体农民更多地增加投入，等等。
（四）既要全面增加农业投入，更要整体优化农业投入。
多年来，由于农业资金供求矛盾突出，各级财政在履行农业投入职能时，往往把功夫更多地用在支农资金的募集和争取上，而对如何用好管好现有资金，使农业投入达到整体优化相对重视不够。由此不能不带来诸如争指标与低效益相并存、资金紧缺与资金浪费相伴随等一系列反差现象，显然这种状况必须予以改变。
1.更新投入观念。要充分认识到优化农业投入、以质量求效益、以效益求发展是农业投入的根本所系，也是增加投入的最大潜力。认识到在农业投入上少浪费等于多投入，以量取胜不如以质显优。认识到致力农业投入整体优化，也是一种无形投入，它可以强化资金效能，放大投入功能，提高投入绩效，从根本上缓解资金短缺。
2.优化投入方式。一是要由过去撒糊椒面、分散投入、粗放经营向择优扶重、集中投入、集约经营转变，促进农业区域化布局、专业化生产、规模化经营；二是要由随意投入、单一表层投入向项目投入、深度系列投入转变，合理利用和优化配置各种资源，促进农业由生产建设向产业化建设、由产品经济向产业经济跨越，形成种养加、产供销、贸工农相结合的一体化发展格局；三是要由封闭型、传统型投入向开放型、科技型投入转变，提高项目的外化程度和科技含量，把资金的启动与市场的拉动、科技的驱动及外界物质技术力量的推动有机结合起来，发挥投入整体功能，形成合力共振效应。此外，在具体投入过程中还应注重投入的时效性，充分考虑农业基础设施建设的时滞因素，对工程项目、设施项目实行超前投入；注重投入的对应性，即从总体上把握各地的综合情况，找出农业发展的瓶颈因素，然后对应这些因素进行关键性投入；注重投入的配套性，不仅各投资层次、各投资主体应拼盘出资、一体运转，而且投资过程应实行资金、物质、人才、技术、信息、管理配套注入，同向联动；注重有偿投入的适宜性、投入期限的合理性、投入对象的关联性。
3.优化投入结构。结构决定功能，功能决定效益。要克服以往支农投入中盲目追随中心工作和长官意志，此一时彼一时，头痛医头，脚痛医脚的弊端，加强支农投入的长远规划和总体运筹，依据农业发展目标和国家产业政策，以调整增量、优化存量，实现功能叠加、效益最大为总体要求，将各渠道、各方面支农资金在广阔的需求空间和众多的投资领域进行最有利的选择，以形成一定时期的最适投资方向、最佳资金组合、最优投资结构。使支农投入中眼前与长远、局部与整体、微观与宏观的利益关系，补偿性投入与发展性投入、开发性投入与保护性投入、外延性投入与内涵性投入、物力投入与智力投入等资金效用关系，以及生产建设与生态建设、工程措施与生物措施、主体工程与配套工程、基础设施与生产经营等资金使用关系协调有序、相得益彰。
4.优化投入管理。一是要严格立项决策程序，优化立项管理，提高项目决策水平。二是要健全投资责任约束机制，优化项目营运管理，把用资责任渗透到项目实施和资金运行的全过程，力争使每笔资金从发生到终结都能始终沿着最佳轨道运行，始终处于有利于提高效益的最佳状态。三是要完善资金考核激励机制，优化投入绩效管理，使投资主体、受援对象及与支农投入相关的所有部门、单位和责任人员，都有用资管资的压力与动力。四是要建立健全投资项目与资金运行双线监督与制约机制，实现内部制衡与外部监督的有机统一。最后要夯实支农投入的基础工作，建立完整、灵敏、迅捷的投资资料信息系统，为全面优化各项管理提供前提。
三、财政农业投入的政策支撑
（一）培育全民支农意识。农业是安天下产业。因此，要采用多种形式向全民灌输农业的极端重要性，努力在全社会形成一种以“知农、重农、爱农、兴农”为荣的良好氛围，达成增加农业投入上下左右、方方面面责无旁贷的共识。这是增加并优化农业投入的社会基础。
（二）加强农业投入法制建设。以往在宏观上表现出来的农业投资矛盾一方面是总量短缺，另一方面则为稳定性差，随意性大，对投资量的过度下降缺乏有效的内在制衡功能。要改变这一状况，必须以现行的《农业法》为基础，制订有关农业投入的地方性具体法规，以法律手段确保农业投入来源的稳定性、投入运行的规范性、投入方向的准确性、投入使用的效益性。
（三）不断加大农业投入检查监督力度。这是农业投入政策得以贯彻落实的一个重要保证。