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中图分类号：F810.451 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2009)11-0003-07
近年来我国轨道交通发展迅速。据不完全统计，截止2008年9月，已经有21个城市(含香港、台湾地区)开通运行，运营里程已从1995年的43千米增加到775.6千米，目前约有20个城市正在规划，建设线路达50多条，预计到2015年通车总里程将超过2000千米。总体来说，轨道交通作为城市公共交通的重要工具，其大运量、快速、高效、安全、节约资源等特点为缓解大城市的交通拥挤提供了有效的解决路径，但巨额的投资、高昂的运营维修成本、线轴式的运输特点以及大众运输对象也为政府在建设、投资和运营轨道交通过程中提出各种难题，这就为政府制定相应的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理论和框架，探讨我国轨道交通的公共政策制定与实施中的一些关键问题。
一、相关的文献回顾
国内关于轨道交通方面的公共政策研究主要有两个层次。从现实来看，以建设部《轨道交通规范性意见》为标志，各地区相继出台了轨道交通运营管理办法，其主要内容涉及到规划与用地管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急处理和法律责任等方面。这些办法在确定建设、运营和投资主体下，明确各种条件下的管理措施和方案，通过法律规范等形式约束了乘客的一些不规范行为等。这些管理办法可以称为公共政策的一种表现形式，它主要是行业内主管部门根据行业情况制定的规范行业行为和发展的政策，尽管与公共政策有区别，但所涉及的方面有很强的一致性。理论层次关于轨道交通公共政策的探讨主要涉及到轨道交通运营过程中的投融资、定价与补贴等问题，分析思路主要是借鉴国外一些城市的管理经验，探讨在我国城市轨道交通中的可能性。
国外城市轨道交通的公共政策主要有两种形式：其一是法律法规。以法律法规对轨道交通的公共利益进行规范；其二是管制(regulation)。美国有些城市就是通过公用事业委员会实现对城市轨道交通的管理。从英国伦敦、新加坡、美国加州与纽约等地的法律条例与管制措施来看，其主要涉及建设、运营、筹融资、安全等方面，但更多地是关注于政府与公司的关系、公司的财务预算与亏损解决、公司的权利与义务等。
可以看出国外相关问题的讨论与国内存在一定的差异，其根源在于发展的阶段不同，国外城市进入到运营期，规范运营过程中的政府与运营企业的关系是关键点；我国轨道交通正处于大发展时期，建设、规划是主要任务，运营还不是目前阶段的重点。各个城市所面临的经济和社会情况不同，决定了轨道交通相关政策也会存在一定差异。因此，我们认为不能简单地套用国外的管理经验，也不能简单地复制其他城市的管理办法，应当在理清轨道交通公共政策性质的前提下，讨论轨道交通公共政策的特点与内容。
二、城市轨道交通公共政策的性质和特征
尽管关于公共政策含义存在不同流派上的争论。但通常意义上，城市的公共政策是基于满足城市群体的公共利益为目标，以城市社会收益最大化为目的的一种政策选择和实施体系总和。它至少应包括决策目标、实施主体与机构、相关的制度安排以及决策的子系统等要素。它与行业部门规章的明显差别在于其实施的目的不同，政策面向的对象不同，由此导致在政策内容以及政策执行和实施方面存在很大的差异。表1说明公共政策与行业部门规章的差异。
1.轨道交通公共政策的特征
轨道交通公共政策就是以城市轨道交通的建设、发展与服务为主轴，以城市公共服务为对象，以满足城市人群公共利益为宗旨，以促进城市轨道交通健康发展为目的，激励、引导和规范参与轨道交通各主体的公共行为，由政府制定、协调、管理和监督关于轨道交通产业发展、服务活动等具有公共性特征方面的相关政策组合。作为体现政府意图和导向的政策组合，显然需要满足以下几点特征：
第一，公共性。公共性是轨道交通公共政策的最根本的体现，也是制定、执行与修改公共政策的理论基础。通常意义上，轨道交通的公共政策集中体现轨道交通在生产、建设与服务过程中所有涉及公共利益的意志。它主要从生产和服务两个方面来体现。在生产过程中，它表现在产业制造环节的公共服务平台、产业发展、援助和竞争政策、建设过程的外部性等，表现出在生产环节中的公共性质与共用性质；在服务过程中，它体现出对城市居民在出行过程中，便捷、环保、舒适、经济等方面的基本出行需求的满足。
第二，系统性。系统性是强调公共政策各部分内部以及它们之间在空间与时间上的相关合作和分工的关系。轨道交通公共政策的系统性则强调轨道交通生产、制造、设计、建设与服务各环节的公共性政策的建立、形成及相互关系，也强调了从政策过程中的制定、执行与完善各环节的相互整合。建立系统性的轨道交通的公共政策是必要的，这是由轨道交通生产与服务特性、服务的过程与长期性所决定。
第三，阶段性。大城市的轨道交通系统的建设过程一般都比较长，这就需要城市政府针对不同发展阶段采取不同的政策重点和目标。在建设期，在优先发展大容量公共运输工具的政策指导下，对轨道交通的建设、运营方面给予阶段性的支撑；在城市成网之后，实现密度经济，更多地采用严格的服务监管与市场导向相结合的方式，即要充分发挥轨道交通在城市交通的基础性作用，又能吸引更多的社会资本进入该行业，共同促进和推动该行业的发展。因此，阶段性是城市在发展轨道交通过程中公共政策的必然体现。
2.轨道交通公共政策的体系框架
城市轨道交通的公共政策体系主要包括三个方面。从公共政策内容来看，主要包括轨道交通公共政策的目的与目标、公共政策的主要工具以及不同阶段等，反映的是不同时期和阶段公共政策的一般性目的与工具的适应性；从公共政策的执行过程来看，主要包括公共政策的制订、实施与完善，反映的是公共部门执行权力的变化；从公共政策的服务对象来看，轨道交通包括了产业制造、城市轨道交通的规划与设计、轨道交通的建设过程以及轨道交通的运营(服务)过程等若干环节。反映的是轨道交通各环节的公共性特点。
三、我国城市轨道交通公共政策的现状
从制度角度来看，任何一种政策都具有某种意义的规范性。公共政策更具有公共范围内的规范。因此根据制度逻辑，大多数公共政策实际上包括了两个方面：其一是公开的公共政策。也就是可以通过法律文本体现出来的正式的公共政策，这一部分的公共政策均涉及到了轨道交通的规划、建设、运营、安全以及法律责任等诸多方面，我们将其称为“基础性的公共政策”；其二是不在大范围公开的政策，或者是政府对行业的支撑计划或补贴政策，这也是正式的公共政策的一种类型，但是仅仅在行业内的公共政策，我们将其称为“关键性的公共政策”。
1.中央政府关于轨道交通建设、运营等的国家政策
(1)公共交通发展政策(1985年)。第一次提出大力发展公共交通，以公共汽车、无轨电车为主，发展出租汽车。特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道，吸引更多居民使用。
(2)规划建设技术标准政策(“七五”期间)。系统归纳了城市轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术，规定了建设前期工作的程序和方法，提出了具有普适性的综合技术标准，拟定了条理化和规范化的指导性意见。
(3)轨道交通建设政策(20世纪90年代)。轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时可建设轻轨交通；百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3.5万人以上，远期单方向高峰小时要达5万人以上允许建设地下铁道。
(4)宏观调控政策(1995年)。对于已经批准建设地铁的城市应努力做好建设工作，并组织力量研究解决建设中出现的问题。对于那些尚未批准，但城市交通又必须通过轨道交通项目来解决的城市，国家在从严审批的基础上出台政策，在财力上予以扶持保证，积极鼓励和支持这些城市充分、深入地做好建设前期准备工作。
(5)轨道交通发展政策(1996年)。继续做好轨道交通建设前期准备工作，制定城市轨道交通发展规划；从城市实际情况出发，合理确定城市轨道交通建设规模和标准，采取各种措施降低建设费用；加速城市轨道交通技术装备国产化研制工作，新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合。
(6)国产化政策(1999年)。城市轨道交通国产化政策规定各城市采购地铁车辆，国内生产部分必须超过总价值的70％。
(7)建设管理(2003年)。2003年国务院办公厅颁布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理通知》(国办发[2003]81号)，规范了城市轨道交通发展的条件、资金筹集与服务运行的方式。
(8)运营管理(2005年)。2005年建设部颁布《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号)，首次从法律层面上论述了城市轨道交通规划、建设与运营管理等方面的内容和具体措施，该文件也可以被视为国家关于城市轨道交通的第一份较为全面与完整的公共政策表述。
2.城市轨道交通的基础性公共政策现状
城市的轨道交通政策伴随着各级城市的轨道交通发展而逐步推进。2002年上海市颁布了《轨道交通的管理条例》，2005年，作为当时轨道交通的主管部门建设部颁布了《运营管理办法》，北京、天津、上海、大连、沈阳、广州、南京等许多拥有或者即将拥有轨道交通的城市纷纷以此为蓝本，出台了当地城市轨道交通建设运行管理方法。从内容上来说，基本上保持了与建设部文件相一致的特点，成为城市轨道交通的基础性公共政策。
从内容上，各城市的管理办法都将管理的重点放在了管理职能划分、规划管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急管理与法律条例等方面。在涉及资金管理与使用、运营公司的选择、轨道交通的价格和补贴等关键性方面，则提供了一个概念性的框架，缺乏操作性。
3.城市轨道交通的关键性公共政策的现状
基础性公共政策实际上基本体现了政府在轨道交通公共政策所要关心的主要内容，如所涉及的各环节权属关系、管理内容、管理工具等。但针对一些关键性的环节，所公开的公共政策还是比较模糊的。如资金的筹措与管理、定价机制、补贴、运营方式等。这些方面，各城市政府都分别出台一些具体的政策措施来加以完善，从政策内容、实施方法与工具等方面来看，不尽相同，效果也参差不齐。
(1)关于资金筹措方式。轨道交通建设与运营资金的需求量都相当巨大，筹措这些资金尤其是建设资金是城市轨道交通建设环节中最关键的问题之一。各个城市除了以财政资金作为担保之外，采取了多种方式，但具体采用什么方式吸引银团投资与国外资金进入，目前还处于“八仙过海、各显神通”之中。从目前广泛采用的办法来看，主要的资金渠道有三个：其一是地方政府的财政支持，约占30％—40％；其二是当地的银行贷款，约占30％—40％；其三是企业自筹资金和社会资本(上市融资、其他企业借款等)，约占10％—20％；最后是世界银行或者其他国家的长期低息贷款，约占10％—20％。
(2)关于轨道交通运营方式。轨道交通的运营方式在建设部颁布的管理办法中明确提出了采用特许经营的办法施行，但许多城市并没有将这一承诺放在管理办法之中。管理办法中对于政府与轨道交通运营单位的关系、轨道交通的运营方式、公司性质、公司运营的组织方式、公司的运营范围和权限缺乏明确的定位，这就为运营单位与政府关系的模糊性提供了条件。由于涉及到公共利益，尤其是如果采用公企业的方式进行运营，就必须进行更加细节的规定，以此才能符合“公共财产”的公开性原则。
从表2中可以发现，国内主要城市的轨道交通运营方式基本上与投资业务分离，运营只承担运营期间发生的各种费用，采取自负盈亏的市场化方式。
(3)关于轨道交通定价机制。从定价机制来看，所公开的管理办法中已经把轨道交通定价机制纳入到政府定价方法之中，要求由各地政府制定、管理轨道交通定价水平，运营公司无权决定与更改。显然轨道交通的价格决定与执行是一个由各城市政府严格管制的领域，但就具体的实施方法与途径来看，还面临诸多比较模糊的问题。
从现有的定价方式来看，有“一票价”和“按里程计价”等两种形式，也可以分为具有福利意义的定价(如北京)和基本保本意义的价格(如上海和广州)。由于轨道交通价格决定权与运营服务缺乏明显的相关性，其定价权由相关的政府部门决策。对于轨道交通运营而言，定价多少并不重要，因为定价与补贴具有“两难”权衡的特点。价格高了，政府相应的补贴就会减少，而价格低了，政府相关的补贴就会增多。因此，定价政策实际上不但取决于政府公共决策中对公共利益的理解与表达，还取决于当地的财政实力以及关于城市经济发展的认识。
(4)关于轨道交通补贴政策。补贴的选择是轨道交通运营过程中不可避免要遇到的问题之一，也是政府对具有公共服务的商业化企业提供的激励方式的工具之一。补贴先期假定了轨道交通企业的公共服务的地位与内容，由于公共服务具有普适性、平等性等特点，决定了这种服务是面向本市广大消费群体，在这种条件下才可能为补贴创造前提。从目前各城市轨道交通所公开的政策来看，在补贴环节方面，补贴多面向投融资环节。对于运营环节，只有当政府采取低价格时，政府才对运营企业采取一定的补贴，当政府采取维持保本定价时，政府很少对运营服务的企业进行补贴，即使补贴，额度也很少。在补贴形式选择方面，主要通过直接补贴和政策补贴等方式，北京与上海等地均采用定额补助的方式，广州利用土地出让金来补贴轨道交通的建设资金缺口。在补贴的时期选择方面，绝大多数政府对企业的补贴均采取一年一“定”的方式，因此，变数很大，预期不确定的因素很多。
四、轨道交通公共政策的矛盾与出路
从总体上看，伴随着城市轨道交通的快速发展，各种关于轨道交通的政策也逐步得到了发展与完善。上述的相关政策为轨道交通在规划、投资、建设、运营甚至制造过程创造了良好的条件，但由于轨道交通自身多环节、多部门的复杂生产和服务的部门特点，以及公共服务的特征，决定了其公共政策的复杂性、系统性与阶段性，因此，我们认为目前轨道交通的公共政策还存在一些问题和矛盾。
1.从目的与对象来看，受众主体较为单一，缺乏面向不同主体、不同环节系统化的政策
已有的公共政策可以将其视为总则性的和框架性的，其主要的利益出发点仍以部门利益为主，由于轨道交通所涉及到消费者、运营商和投资商不同的活动主体，从产业环节来看，它包括制造、建设和运营等不同部门，因此从公共政策的内容来看，不能用产业或者部门利益替代公共利益，应该存在面向不同主体的政策及其实施机构。总体可以归结为表3所示：
2.从阶段性来看，缺乏关于不同时期公共政策的调整与思路
目前的公共政策缺乏对时期的把握，将建设与运营捆在一起，尤其对建设期和运营期的工作重点缺乏阶段性的认识。以北京市为例，从1980年北京市拥有第一条地铁以来，轨道交通一直是北京市公共交通发展的主题之一，2005年以来，北京市正式将轨道交通的建设与发展作为发展公共交通的关键性工具，计划中到2015年北京市的轨道交通线路将达到561千米，跻身世界规模最大的轨道交通城市之一。在未来5年左右，北京市轨道交通建设仍然成为中心任务的条件下，把握和调整北京市轨道交通的公共政策，在推动与保障建设任务的前提下，规范运营环节的管理，是保持政策连续性的重要任务与内容。
目前北京市的轨道交通的公共政策是以建设为主。其主要特点是强调投融资政策，政策重点主要是以投融资为主体，兼顾经营。随着路网逐渐形成规模，大规模建设进入尾声，轨道交通的运营效率以及经济推动效应就应该作为轨道交通公共政策以及公共战略的重点。因此，在不同的发展阶段中，需要针对不同的战略目标，制定不同的政策框架。但也应该注意两个不同阶段战略目标的相互衔接，推动公共政策的持续性与权威性。
3.从公共政策构成的内容来看，政府与运营环节的关系并不十分明确
已有的公共政策尽管对运营环节制定了相关的政策框架，要求建立以特许经营为导向的管理体制，但就目前执行的情况来看，这种特许经营合同并不十分完善。其主要表现为：
(1)特许合同只有单纯的责任，缺乏明确的利益分享与成本分摊机制。特许合同是运营环节中公司的根本，它决定了公司的发展空间和持续增长能力。对于轨道交通运营企业来说，公司需要承担轨道交通的公共服务，但同时，公司也需要自身的发展。因此，政府与公司之间的特许合同实际上包括了两个方面：一方面是政府要确定运营公司作为轨道交通唯一运营商，另一方面以此为基础，政府需要运营公司提供公共交通的服务，这是一种公共服务的购买。目前政府仅仅将运营公司单纯地作为公共交通的服务代理机构，由此就限制了轨道交通运营组织的发展，也限制了轨道交通在城市经济中的最大效能的发挥。
(2)以财政补贴代替购买服务不能提高轨道交通运营公司的效率。目前绝大多数城市在运营阶段，在轨道交通的价格采取普惠制的条件下，运营公司很难补偿其运营成本，需要政府对其补贴。目前绝大多数城市采取的财政补贴方式可以视为隐合同关系，这种关系缺乏长期性，只具有很低的激励效能，不利于提高运营公司的效率。因此，在公共购买服务条件下，给定轨道交通的公共服务特征，明确政府与企业的合同关系，合理地确定补贴方式，既能激励企业保证完成公共服务活动，又能够促进公司快速发展，这将是未来轨道交通公共政策的关键内容之一。
4.从项目管理来看，企业组织关系尚处于不断变动之中
从目前投资、建设和运营环节来看，轨道交通作为项目运营有两种基本的形式：一种是一体化管理。以上海为例，上海将投资、建设和运营整合到一个公司集团，由一个公司来管理运营轨道交通全部过程。另一种是专业化管理。以北京为例，北京市将轨道交通项目分解为京投公司、建设管理公司以及轨道交通运营公司，分别承担轨道交通投资、建设和运营。事实上，从目前的情况来看，各城市的项目管理模式仍然处于不断变动之中，上海市以前是专业化分工，最近转向一体化组织，北京以前是一体化管理，目前是专业化管理模式。应该看到，不论是总和的形式还是分离的形式都是一种组织安排类型，这种分离式的组织形式能否满足轨道交通实际运行的效率，并不取决于这种组织形式本身的好与坏、优与劣。
5.从实施机构来看，机构关系有待于进一步协调
管理体制是否有效率取决于它与实际事务是否能够实现责权利相一致(权责明确)、各环节是否能够有效协调(分工协调)等因素。从目前的管理体制来看，负责对轨道交通的建设、投资、规划与运营等环节的管理体制实行的是专业化分工管理。也就是说，从最终的管理决策来看，发改委负责投资，规委负责规划设计，交通管理局负责运营事务，建设局负责建设环节，其他部门分别负责其中的某项事务。这种专业化的管理模式是否合理也不取决于管理模式本身的好坏，但这种模式是否能发挥作用取决于以下几个因素：
(1)权责关系是否明确。每一个部门的权责是否能够明确或者到位是这个部门是否具有管理效率的关键。以北京市轨道交通内部的管理体制为例，交叉管理仍然存在。由于轨道交通各环节之间联系紧密，从规划、融资到建设、运营，专业化特征明显，但环节之间相互交叉，不可避免导致管理职能交叉。例如轨道交通管理处与轨道交通运行指挥中心之间的责权关系就不甚明确。轨道交通管理处负责安全事务与行为规范，类似于制定与管理行业法律、法规的监管机构。轨道交通运行指挥中心承担轨道交通运营过程中各种业务审核与管理。从权责内容来看，无法判断两者谁是管理运营部门的最终行政管理部门。
(2)部门之间的分工与协调。部门之间的相互协调，尤其是涉及到经济利益的相互协调的程度在某些方面是决定这种管理体制是否有效的另一个重要因素之一。涉及到轨道交通各环节的管理机构很多，包括了发改委、规委、建委、交委、国土以及其他各相关职能机构，但最关键的部门包括了发改委、规委、交委(以前归建委)与国土四个部门。四大部门的矛盾主要集中于资金和土地的使用，尤其是涉及到轨道交通用地、线路设置(站点)以及周边土地等政策问题。目前由于部门之间以部门利益为主调的相互扯皮、推诿所形成的矛盾是阻碍专业化管理有效运行的关键因素之一。
6.从城市交通政策来看，轨道交通与其他交通方式缺乏一体化思考
轨道交通的交通服务功能伴随着轨道交通的网络形成，其重要作用日益体现出来。以北京市为例，预计到2015年，北京市区轨道交通初步成网，轨道交通的网络经济所体现出来的交通运输优势将大大缓解北京市交通拥堵状况。目前由于公共交通的规划设计还缺乏有效的宏观整体指导原则，轨道交通的干线作用受到了一定的抑制。
(1)连接性与分工协作。现有的公共交通规划体系并不是以轨道交通为轴心来建设的。从不同公共交通的优缺点来看，轨道交通适合大运量、轴线运输。从集聚点到集聚点区域的运输是轨道交通的长处，但它并不能实现交通运输的点对点的最终完成环节，需要其他交通工具进行补充。从现有的北京市公交线路与轨道交通的结合来看，实现这种无缝连接、一体化运输的问题重重。公交站点距轨道交通站点的连接不畅，轨道交通站点之间的换乘也连接不畅，公交线路与轨道交通线路无法形成有效的分工协作关系，限制了轨道交通进一步发挥轴心的作用。我们也看到重庆等地已经进行了有益的尝试，他们从运营角度，将轨道交通与公共交通整合在一起形成城市公共交通的运输集团，以此来解决地面交通与地下交通的连接性问题。
(2)集聚性与站点的区位。轨道交通站点具有较为典型的区位特点。人流量大，交通密集，便于开发商业、地产等服务业。因此，将轨道交通大型枢纽站发展建设成为城市经济集聚中心就是轨道交通发挥服务平台中心作用的关键，这也是以“TOD”为导向的城市开发的中心观点。以目前北京市轨道交通枢纽点的建设来看，几乎看不到这种区位优势的开发。无论是西直门、国展中心等重要的枢纽点，还是比较小的站点建设，尚未形成推动这一区位集聚的有效机制。
五、结论与政策含义
轨道交通作用不能简单地作为缓解城市交通拥堵的工具，它对于城市空间结构、城市区域单元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推动作用。但这些作用需要城市政府的适宜的公共政策支持。本文认为：
第一，轨道交通从建设到运营是一个长期的过程，需要考虑不同阶段中的公共政策的重点、目标与任务。
第二，轨道交通是城市一体化运输的一个环节，应当建议以轨道交通为轴心的公共交通系统，整合各种公共交通资源，促进各种公共交通工具之间相互分工与协作。
第三，轨道交通在实际规划、建设、运营等各个环节将面向不同的主体和客户，因此在保证公共政策的“公开性”的前提下，应建立多层次和多视角的公共政策体系，满足不同环节公共性要求。
第四，轨道交通运营实际上是轨道交通产业链最终的价值体现，需要更多地关注运营环节的组织结构、激励结构和服务购买等问题。
第五，轨道交通公共政策的执行部门是一个多部门的综合，尽管采用何种管理类型并不重要，但在现有的条件下，采用专业化管理模式并不适合现有的情况，应当建立含城市其他公共交通工具在内的综合交通管理结构。
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