关于出口加工型保税区的几个问题，本文主要内容关键词为：保税区论文,几个问题论文,出口加工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革开放以来我国兴建了各种类型的经济性特区，如经济特区、经济技术开发区、保税区、边境经济合作区等，形成了全方位开放格局中光辉籼烂的新增长点，取得了举世瞩目的成就。但由于对国际上各类经济性特区成功与失败的经验教训研究不够，对本国国情和各区所在环境认识不透，以及理论政策准备不足，走了一些弯路，政策与资源投入产出的效益不够理想。当前保税区的出口加工业面临一个空前大好的发展机遇，如不吸收历史教训，一哄而起，也可能把好事变坏事，或留下一些难以挽回的遗憾。本文不是一般的全面介绍出口加工区，而是针对我国的具体情况谈几个重要的认识和对策问题。
定性正名：什么是出口加工型保税区
一般而言，事不在名而在其实。但毕竟名不正则言不顺。在政策规范和结构功能设计时，由于把握不准名实关系，南辕北辙的事并不少见。所以本文首先讨论出口加工区定性正名，正名意在求实。
我们研究的出口加工区是工业型的世界经济自由区（也有人把经济自由区称为自由贸易区），在中国可称为出口加工型保税区。世界经济自由区是建区东道国利用国际经济资源的特殊形式，是海关监督下的非关税区。这种自由区的自由不是绝对的，只是相对关税而言的。经济自由区在国境内关卡外。从境内意义上与其他行政区实无二致，对海关卡口而言，国外经济要素流入是备而不报，即备案而不报关税，进内地再报关税，国内资源进区视同出口，区内资源可以备案自由离境。我国的保税区从办区宗旨上说就属于世界经济自由区，英文译名大多用自由贸易区，突出了贸易功能，中文名字用保税区，抓住了经济自由区保税业务体系的本质特征，回避了易于引起思想混乱的自由二字。其实贸易仅仅是经济自由区一种功能一种类型。
世界经济自由区因其主体功能不同区分为自由港区、自由贸易区、出口加工区和科学园区等。我们讨论的出口加工区是工业型的经济自由区。
随着市场全球化的发展，国际分工深化，使生产国际化达到生产过程国际化阶段在科技革命的推动下各国经济发展战略转换、产业结构调整升级转移的速度加快，利用外资的方式也丰富多彩千变万化。正是在这种大的背景下经济自由区，特别是其出口加工区在全世界蓬勃发展，欧洲是经济自由区的发源地，美国是其集中地，而发展中国家现在是它最有活力的地区。
在生产国际化产业升级的推动下各国出口加工工业都获得了不同程度的发展。中国也不例外，特别是在改革开放之后，经济发展较快的地区出口加工工业迅速发展，有些经济技术开发区还形成了相对集中的出口加工的功能区。上海的金桥出口加工区，宁波的江南出口加工区都是以加工区命名的开发区。大连经济技术开发区有70%以上的产品出口。但这些出口工业不论是分散的还是集中的都不是规范的世界经济自由区意义上的出口加工区。因为它们没有建立明确的规范的保税业务体系。在1996年4月1日之前，国务院批准的国家级经济技术开发区，坚持以外资为主，外向型为主，工业为主的原则，并享受一定程度减免税政策，因而某种程度上带有世界经济自由区的属性，执行国际上自由区的某些政策。在一个时期里客观上承担了经济自由区应承担的利用国际经济资源特殊形式的任务。而1996年4月1日之后开发区一些特殊政策到期，历史地结束了它和自由区相似的性质和功能。经济发展的历史，经济国际化的进程客观上要求我国产生规范意义的自由区、规范意义的出口加工型自由区。这正是我们目前研究出口加工区的意义所在。
根据国民经济发展规律，历史地看问题，全国各种类型的经济开发区，不管是国家批准的，省、市批准的，不管是合法不合法，合理不合理的，它们的产生是压抑了几十年的中国工业化城市化生产力发展正常要求在改革开放的形势下，在邓小平发展才是硬道理的号召下，一种历史性的总爆发。它是中国国民经济主要矛盾即工业化城市化滞后、农业剩余劳动力过多的产物。其核心是为解决几亿农业剩余劳动力的就业问题，加速工业化、城市化从根本上改变中国的人口布局。合理意义上的经济开发区是我国各地实现工业化城市化的特殊形式。是依靠老城、甩开老城区以企业化集中成片开发的形式替代传统的辗饼式的城区发展的旧模式。这种形式的投入产出效益比传统形式要高得多，也快得多。它是超常规、高起点一步到位的发展模式。昆山经济开发区十几年形成的新城区超过了旧城几千年发展的规模。
正因为一般经济技术开发区实际承担的是以特殊形式实现工业化城市化超常规发展的任务，因而它们只能在启动期享受其些特殊政策，成为临时性特殊政策的载体。而一旦当它们的规划面积全部成为建成区，它们就自然溶合到城市的功能区之中，不但特殊政策没有了，临时性的同级政府的派出机构的管理形式也将消亡。因而开发区不能与保税区攀比，不能指望特殊政策永远特下去。这也不能讲什么水落石出，孰高孰低，而是各安天命，各有各的历史使命。开发区变为新城区就胜利地完成了历史使命，而保税区还任重道远，可以说尚处在学走路前期的爬行阶段。
我们所研究的出口加工型经济自由区它是一个国家利用国际经济资源的特殊形式，它不是区域经济范畴它虽然也会对工业化，城市化、现代化、产业升级起到巨大的推动作用，但它的主要使命是国际化是更有效地利用国际经济资源。只要有海关、关税存在，只要以特殊形式利用国际资源的经济意义存在，这种自由区作为特殊政策的载体，就要存在下去。它是国际经济一体化的产物，一体化的催化剂，只要一体化还没有完成，它就将继续以特殊形式存在。这就是为什么象美国这样比较最发达的国家经济自由区的数量却如此之多的根本原因。
与一般经济自由区不同的是出口加工区作为工业型的专业的自由区，在功能上比自由贸易区等形式产生了一个质的飞跃。贸易区只对商品进出口免税和提供设施便利，发展转口贸易增加商务性劳务收益，加工限于商业性范围内，有些甚至严格限制工业加工。而出口加工区则允许生产用机器设备、原材料及中间产品自由进出。由商品流动向要素自由流动的转变要求出口加工区必须提供生产所需要的一切社会基础设施和较之其他地区更优越的投资环境。由于我们忽视了这个质的飞跃对国民经济的巨大促进作用，在保税区功能设计上大多对转口贸易商品展示情有独钟，甚至一些区追求的功能是它们很难达到，或者永远也达不到的功能，却偏偏忽视自己能够达到，甚至会做的更好的功能，这就是出口加工功能。
把世界经济自由区仅仅理解为自由贸易区，把自由区仅仅理解为自由港区，认为自由港式保税区才是最高的开放形式，这是一种理论认识上的误区。突破这个误区，重新审视自己天定的区位特点，选择适合自己特点的自由区功能结构，是我们15个保税区面临的一个严肃的战略性的生死攸关的课题。世界经济自由区类型没有高低贵践，一切以经济效益社会效益为最高标准。一个区域选择什么自由区类型是不以人的意志为转移的，它是自身天定区位结构和国际经贸关系发展的历史需要决定的。办区人在这个问题上要以平常心顺其自然，努力作到天人合一，不图虚名但求实惠。几年来默默无闻的沙头角保税区取得今天的骄人成就不是偶然的，是办区人通晓天机选准了自身在市场经济中的位置，得机得势水到渠成。以0.2平方公里的面积，吸收了2万劳动力，创造65亿元出口加工产品的硬指标向世人展示他们的路走对了，成功了。0.2、2万、65亿这三个普通的数字，转化成标准指标是在1平方公里的面积，吸收10万劳动力，创造325亿产值。试问国内哪一个区域可与媲美如果我们享受了多年特殊政策的经济性特区都能达到和接近沙头角保税区的经济指标，我们的腰杆会有多硬！有1/5能做到就不得了了！可见选准自己的位置，明确自己的功能是何等的重要。
时空定位：出口加工型保税区的类型和生命周期
我们不仅要把出口加工型保税区和一般开发区、一般经济自由区区别开来，而且还应认识到出口加工区在不同的时空领域不是一个模式，每一个模式也不是一成不变的。
任何事物都有它的具体的存在形式，都有它的产生发展消亡的历史过程。在共同的本质属性基础上，出口加工区无不打上时代、国家和地区经济历史发展阶段的烙印，这才是我们常谈的特色，共性存在于个性之中。所以我们还要研究出口加工区的个性和共性的关系。这是对具体操作者尤为重要的事情。我们的13个老保税区建区的宗旨是建立具有中国特色的经济自由区，大多以自由贸易区问世，但由于我们没有把握住特色和本质的关系，少数部门片面强调中国特色，忽视世界经济自由区的共性，成为办区决定因素的短板，使应有的政策迟迟不能到位，结果共性的水流光了，只剩下中国特色了。这同我们建区初期对自由贸易区为何物知之甚少有关，特别是没能从整体上本质上把握世界经济自由区，有点象瞎子摸象，各说各自摸到的部分，更谈不上把握时空定位，分类指导了，致使保税区的区位结构多多少少都留下一些令人遗憾的问题，成了难以挽回的胎病，基因病。往者犹可已，来者尚可追，反思过去，面对未来，磨刀不误砍柴功。实际操作者也不妨务一点虚，从理论上弄明白出口加工区的发展规律，避免再犯历史性、常识性错误。空谈误国，轻视理论也是要误国受惩罚的。
东道国兴建出口加工区、外资进入出口加工区的目的都是追求效益。什么时候，什么地方，建什么样的出口加工区都是在比较成本学指导下降低机会成本追求经济效益、社会效益、加速发展的战略选择。这样就产生了出口加工区的时、空定位，生命周期问题。设区国根据国际经贸关系和本国经济发展阶段以及不同区域条件确定设区的战略目标。综合起来有如下六个政策目标：
1.发展出口；
2.吸收利用外资；
3.提供就业机会；
4.增加外汇收入；
5.引进先进技术；
6.促进经济发展。
不同时期，不同地区有所侧重，于是就产生出口加工区的不同类型，不同生命周期。
落实办区目的，最重要的最核心的问题是国际国内生产要素的结合形式和结构。
从生产资料C和劳动力V两种生产要素结合结构上分，可以有高构成C/V和低构成C/V两大类型。
低构成C/V型出口加工区，又称V型区，是指区内企业以劳动密集型为主，目标是利用国际资源创造就业机会，换取更多的外汇。这种加工区一般出现在发展中国家不发达地区，就业压力大，劳动力、土地便宜，利用发达国家产业升级转移的机遇，建立出口加工区，这种出口加工区除保关税外，有时还伴以减免其他税收。如巴西的马脑斯出口加工区就是这种类型。这种加工区有的选在经济落后、农业剩余劳动力、周围经济环境不太好的地区。加工区的面积比较大，在贸易方面放的也比较宽，进区企业占地多，用人多，增加值较低。由于劳动力便宜，土地便宜（有的甚至不要钱）。优惠政策力度较大，所以对外商有较大的吸引力。随着国内经济发展水平的提高，地区差异的不断缩小，这种区的政策也会逐步转变。如巴西马脑斯，1957年开始筹建，1967年基本建成，1977年达到全盛期，1987年优势逐步减弱，巴西政府从1997年开始逐年提高税收，减少优惠。预计到2005年政策将达到普区水平。该区的生命周期长达40多年。
高构成C/V型又称C型区，是资金技术密集型出口加工区，进区项目多为高增加值，利用高素质劳动力，占地面积少、出口额大。这种出口加工区，一般都建立在发达国家或发展中国家的发达地区。这个地区的劳动力素质较高，周边产业配套能力强。劳动力和土地价格也比较贵。但由于设备价值高，关税在投资成本构成中比重较大。因此从比较成本角度为降低机会成本，外商甚至内商企业看好这种加工区。这种区在一定条件下可能发展为高科技园区。
在一些中心城市周围和沿海交通便利地区也可能产生上述两种类型结合的过渡型加工区，我们可以称之为C+V型。面积大小介于两者之间，平均C/V处于两者之间，C型、V型同时存在。
我国幅员辽阔，东中西部经济发展不平衡，上述三种类型应该同时存在，或在时间上继起，或在空间上并存。
另外在国内外生产要素结合上也可划为四种基本类型，或灵活的混合型。
1.来料加工型。外商投入包括设备和原材料在内的资本品，由加工区提供劳动力、生产场地和部分资金，形成本国劳动者掌握引进的生产手段加工新的劳动对象的加工生产过程。内外要素形成新的生产力，这要求当地劳动力质量、数量必须适应进区的设备和加工工艺。
2.半成品简易加工型。外商仅投入半成品，区内劳动者依托原有厂房就一些简单设备手段进行简易加工。这种合作形式条件比较低，不要求劳动者有较高技能，只要求体质上能紧张熟练地操作。这种加工区有利于吸收农村剩余劳动力。
3.技术输入型。外商以先进技术（专利、专有技术）投入，加工区提供综合生产要素与之结合形成新的生产力。这种结构形式要求加工区要有高素质的技术人员和劳动者，提供较充裕的资金以及相应的设施条件。
4.管理输入型。外商投入的是管理技术要素。加工区必须投入构成生产过程其他应有生产要素。
上述几种结合形式对一个国家或一个加工区来说，可以是时间上继起的也可以是空间上并存的。加工区的管理者要适应市场变化灵活运用也可以派生演化出其他结合形式。出口加工区有成功的有失败的，有发展快的，也有发展慢的，关键是能否适应国内外条件选择要素的结合形式和符合功能要求的结构。要素结合形式结构的变动，会表现为出口加工区发展的不同阶段。
对策：中央决策，统一布局，分类指导，稳步发展
随着政策的调整，保税区成为令人注目的经济性特区，但15个保税区在定位、定功能、定结构方面还大多没有形成明确的格局，国内适合办出口加工区的区位优势还没有利用起来。出口加工区这种利用国际经济资源的特殊形式在亚洲为重点的地区蓬勃发展，我国已明显滞后。我们应坚决摒弃传统的开口子一哄而上，关口子一刀切，不分青红皂白的作法，积极作好出口加工区发展有关的理论和政策法规准备。我们总的对策建议是中央决策，统一布局，分类指导，稳步发展。
作为自由区的出口加工区和任何经济自由区一样，它的建立是中央政府行为，属于整个国民经济发展战略范畴，不是区域经济地方政府决策范畴。因此，决策布局要由中央政府来进行。中央政府应该由国务院特区办牵头研究布点方案。改变过去由地方政府报方案，国务院批准的旧程序。把出口加工区布点建设纳入国家的经济发展规划，由中央政府布局定点，地方政府配合。管理机构象港务局、银行一样受中央和地方条块双重领导，以条条为主。把国务院特区办从一个办事机构转变为全国特殊政策区域的统一管理机构。与保税区业务体系有关的政策法规条件应由中央政府统一制定，由全国人大来立法。不能象目前这样有些地方政府自行出台条例，由当地人大通过。把保税区视为地方经济范畴，中央政府大权旁落，这是不正常的。
1.对现有保税区的分类指导。实事求是地分析现有15个保税区的区位结构和内部结构，逐个定性定位定功能定结构是当务之急。现有保税区大体可分为三种基本类型：
(1)出口加工区型保税区。沙头角保税区可视为出口加工区型保税区的典型模式，一些保税区由于既定区位与港区脱节，或者临近港口性质已先天决定不能成为保税港区，转口分拨贸易功能难以发挥作用，宜早日决策，向沙头角型学习，明确出口加工功能为主体功能。
(2)保税港区。极少数可以实施港区一体化方案的保税区，由于其依靠的大港口区位在国际主航道附近，或将成为国际交通枢纽港，发展转口贸易，离岸金融，服务贸易，仓储展示功能可行性强。这种保税区可定为保税港区，成为名符其实的自由港区。面积较大的这类保税区也应规划出一个集中的出口加工业小区，作为一种附属功能区发挥应有作用。这种保税区应由中央政府有关管理机构和保税区管委会统一布局确定合理结构，不能听任区内企业和土地开发商自行决策。现在有的保税区内不同区块由企业规划，造成区内小区间的同构病，以发挥经济自由区的自由贸易和出口加工功能影响很大。有的保税区高层写字楼大厦林立，看起来蔚为壮观，但对保税业务来说只是成本不是成果，将成为功能发挥的阻力，这个教训应该记取，再也不要出现为形象牺牲功能的怪事了。建议保税区不要再搞什么形象工程，要抓紧自己的结构工程，结构决定功能，符合经济自由区的结构形象才是真正有意义的形象工程。那种象城市商贸区的形象工程只能是给外行的官僚主义者观赏，对我们的保税业务无任何益处。
(3)一般经济开发区或其功能小区。有的保税区的区位和周边环境建任何类型的自由区都比较困难，不如实实在在地纳入普区发展的正常轨道。当然目前具体明确那一个属于这种类型时机还不成熟，在新的布局下再看一两年便可见分晓。
2.新建若干C型的出口加工型保税区。在科技力量、配套能力强的交通发达的某些已向国际性城市发展的中心大城市建立若干经济自由区型的出口加工区。明确为高构成的C型区，面积一定要小，一般不超过一平方公里。最好在这类城市已有的区位好的经济技术开发区或高新技术开发区划出这样的功能区封关运作，在国际航空大港机场附近建这种出口加工区和相关仓储区将是很有作为的。
3.在中西部可少量兴建V型的出口加工区。我们认为在土地便宜、劳动力多而廉价，周边配套能力虽然较差，但交通尚属便利的地区可分批建立税收政策更为优惠的出口加工区。按常规发展顺序，可能10年20年也轮不到这些地区有较大发展，一般的政策倾斜也难于吸收内外资前去投资。我们就要采取超常规的办法象巴西马脑斯的作法，不仅免关税，而且免其他税收的时间可以长达10年15年或更长。土地价格便宜到象征性的收一点。甚至零地价，零税率，采取逐年一个，二个百分点提高的办法。重赏之下必有勇夫，这种超常规的作法可以吸引大量外国资本进来。为这些地区布下一个超常规的增长极，其辐射带动作用是非常巨大的。在中西部一些地广人稀的地区甚至可以兴建大规模大面积的种养加一条龙的农产品出口加工区，在初期可以允许较大比例内销地销，逐年提高外销比例。总之，发展是硬道理，只要有利于这些地区发展，我们不妨一试。在这些地区减免税收不是财政的损失，甚至谈不上什么让利，不如此，原本无税可收，无利可让。我们应想得长远一些。
4.为保障出口加工区和一般保税区的正常发展，必须杜绝所在地区到处零散地建保税工厂，保税库区。我们的保税业务体系应以各类保税区为基础，不宜天女散花，降低保税区的辐射力。