在羁绊与困扰中前行——1927-1937年南京国民政府时期国家官僚制探析，本文主要内容关键词为：国民政府论文,探析论文,南京论文,羁绊论文,官僚论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
官僚制是马克斯·韦伯论述的关于现代法理型统治之下行政系统的科层制结构。由于30年代的国民政府时期的五院制并非如西方严格意义上的行政、立法、司法权力的分立与制衡，实际只是职能上的分工，故而，对于官僚制的叙述仅限于制度设计中行政院系统的论述显然是拘泥于名分了。本文在论述过程中，官僚制的概念会扩展到整个国民政府，因为本文力图阐述的是：30年代国民政府作为一个全国性的政府在制度架构上的努力以及以政府为主导的国家力量在全社会的推进。
一、中央制度
1927年4月8日南京国民政府在派别争斗与流血冲突中诞生。1928年2月国民党二届四中全会声称：“中国之革命，今方由理论宣传与武力征服期逐渐进于此两工作与政治的建设、经济的建设并行的时期。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，《政治卷》（二），中国第二历史档案馆编，〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第16页。）旋即在国民党二届五中全会宣布：“实现法治之规模，确定财政之系统，根据总理建国大纲，设立行政、立法、司法、考试、监察五院。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，《政治卷》（二），中国第二历史档案馆编，〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第51页。）同年10月3日，国民党中央执行委员会172次常务委员会依据二届五中全会的决议，通过《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》，这两个重要文件标志着长达19年训政期正式开始（注：闾小波：《中国近代政治发展史》，〔北京〕高等教育出版社2003年版，第236页。）。到30年代，“训政”与“五院制”成为当时中央政权的基本制度。1928年颁布的《国民政府组织法》，1931年的《训政临时约法》以法律的形式把政治制度架构固定了下来。“南京政府得到了外国的夸奖……它建立了一个全国行政的雏形。几个大的部都盖起了堂皇的办公大楼……政府部门吸收了不少受过教育的人才……他们开始用现代科学处理老问题。一开始的确有一股新气象。”（注：费正清：《伟大的中国革命1800-1985》，刘樽棋译，〔北京〕世界知识出版社2000年版，第264页。）的确，新政府刚成立，一批旨在推进国家建设的法律、法规出台了；行政院各职能部门均制定出了社会发展的雄心勃勃的计划。国家公务员制度的建立颇为引人注目。
正如西方的文官制诞生于对政党分肥的谴责声中一样，国民政府的吏治腐败催生了公务员制度的诞生。国民政府的公务员也分政务官和事务官，但两者的分工不如西方政府之明显（注：徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第267页。）。公务员通过国民政府考试院组织的考试进行筛选，虽然有人批评“考试院实际上没什么作用”，并举例说“1935年只有1585人及格，其中很多人没有得到任命”（注：费正清：《伟大的中国革命1800-1985》，刘樽棋译，〔北京〕世界知识出版社2000年版，第268页。），但如果我们把目光掠过运作中的种种不规范与漏洞，国民政府的公务员制度至少在形式上保存了下来，哪怕时至1937年后的抗日战争时期，考试录用也未曾终止过，从某种意义上说，形式上的忠诚就是对原则的苛守，公务员制度的正式建立对于国家体制的建构意义重大。
不过事情的发展不可能归于简单与纯粹，高歌猛进的背后总有阴影。历史的惯性如海潮过后的沙滩，旋即重新露脸。革命的热情在政权获得之后似乎日趋消退。国民政府很快受到了抱怨。国际联盟驻中国首席农业专家路德维格·拉赫曼(Ludwing Rajchman)在1930年2月给国联的报告中说：“政府……很快就丧失了最初的那种统治力量，政府组建两年后，从前所拟的重建国家的计划终于所剩无几了。中央政府臃肿的机构为那些死死抓住官位不放的保守官僚所充斥。”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第10页。）美国驻南京代办克拉伦斯·E·高斯(Clarence E Gauss)在1934年9月写道：“从前革命的热心者现在已在政府中安顿了舒适的工作。他们绝少关心自己的公共责任、自己祖国、人民幸福与进步，而是更多地想到自己的前途而勾心斗角。”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第12页。）连蒋介石自己也抱怨：“什么事情一到政府机关就衙门化了——任凭什么政府改革计划都是懒洋洋的，漫不经心地毫无效率地处理的。“（注：费正清：《伟大的中国革命1800-1985》，刘樽棋译，〔北京〕世界知识出版社2000年版，第267页。）《大公报》曾称，南京政府的当务之急应是“在全国范围内惩治一万名贪污的文武官员”，至于对官吏实施监督的最高监察院则被人嘲笑成政府内的“老人院”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第28-30页。）。的确，制度的建构掩盖不了其下涌动的各式暗潮。我们得摆脱行政本身的叙述，到其他的领域去探求导致行政现状的缘由。
东北易帜，全国形式上统一，与其说是北洋军阀统治的结束，不如说是新一轮的权力纷争的开始。“对于国民党来说，在将他们的注意力转到新时期的建设任务之前，必须首先解决在他们中间由谁来行使新政府的权力问题。”（注：费正清编：《剑桥中华民国史》第二部，章建刚等译，上海人民出版社1992年版，第131页。）日后成长起来的蒋介石不仅要对付胡汉民、镇压党内的左派，还得修剪各地的军阀。我们对于权力斗争的细节不必过于关注，关键是纷繁的权力争斗中政权透露出的气质之于国家官僚制的影响。
首先，派系斗争中权力逐步向蒋介石个人集中
在派系斗争中，无论谁胜出，其客观的结果就是在残酷的斗争中派别意识的强化和各种资源不断依派别而分化。这种分化渗入行政系统在所难免，因而一个长官对于手下的挑选绝不会为所谓的考试制度所束缚，定是屈从于派别斗争的游戏规则，政府的官职只是政治分赃罢了。制度的规范性在你死我活的权力斗争中是脆弱的。随着蒋介石在权力斗争中的崭露头角，资源必然向他的派别流动。这同时也是蒋氏的个人影响渗透到政府内部的过程。蒋氏的个人亲信被安插进了国民政府的要害部门。为了抚慰反对派，部分的职位也留给了这群“失意”的人物。由此，文官的任用成了任人唯亲的党内派系的分肥，对官僚制来说，公平竞争录用的精神被侵蚀殆尽。而对于被录人员来说，绝无“服务于民”之类的理念，取而代之的是对个人的负责。毋庸置疑，这种价值倾向与制度的建设是完全背道而驰的。1934年一位美国的外交官员观察道：“蒋介石的影响无处不在……他兴趣所到之处，你必会发现政府有相应的行动；而其他地方也起码会有趋势性的政策”（注：美国国务院文件893.00/12842高思致约翰逊(1934.9.16)第1页，转引自《剑桥中华民国史》第二部，第151页。）。这种风气之下，某件事情的处理的效率已不能衡量政府行政效率，如若因蒋的个人关注敦促了事件的速战速决，则越发暴露出制度本身的脆弱性。
然而问题似乎不是如此的简单化。这样任人唯亲的官僚作风绝非仅出于蒋氏的个人独裁的简单因果关系。一个历史现象的出现断然有多方因素的作用，至少在这里我们必须剥离出两大因素考察蒋氏个人真实的影响力：官僚自身制造的惰性和中国人长期以来固有的对人负责的传统与对某个原则忠诚理念的缺乏。对照当今国内外官僚制的发展困境，对此两因素影响力的了解就颇为明了了。固然，蒋氏个人的独裁是政府与行政发展的羁绊，但绝对不是唯一阻力。而在这里还要指出：30年代蒋的个人权威的铸就暗含历史的必然性。南京国民政权的建立，或多或少带有“个人魅力型”(chrisma)的成分。内战的煎熬积压了全国人民对于国内统一的渴望，正如乔治·索凯尔斯基(George Sokolsky)1929年写道：“在中国，没有哪个政府享受了南京国民政府的殊荣，在一片赞扬声中开始自己的工作。”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第11页。）随之而来的30年代日益加重的民族危机也促成了人民希望有领袖人物领导民族度过危机，时局的纷乱使统一安定成了最强烈的呼声，而30年代初法西斯势力在全球的成长助长了蒋个人的野心，如此情形之下，如有“铁碗人物”能带领全国人民走出危机，重现和平，暂时放弃其他的更为根本性的要求在价值与心理上都是能得到认同的。这样的论述不表示蒋氏的个人独裁合情合理，价值上不认可的不表示事实不存在。
其次，蒋介石对军队的倚重
“军事力量在那个时代已经变成了基本的政治孵化器”（注：费正清编：《剑桥中华民国史》第二部，章建刚等译，上海人民出版社1992年版，第145页。）。蒋在依仗其军事上实力以及牢不可破的黄埔军校共铸的师生情谊逐步从纷争中出头，而对成功经验的总结又强化了他对军队的依赖。整个30年代，全部政府开支有8-13%分配给了行政部门作为运转和维持生存的费用，这与庞大的军费形成了显明的对照（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第268-269页。）。政府机构根本无法取得足够的资金用于和平时期的建设。作为和平时期国家建设的主导力量，政府无法取得其应有的地位，始终处于蒋介石和军队利益的从属地位，从未产生出自身发展动力。军队不仅侵蚀了政府建设的资金，更重要的是军队的治理模式框住了整个国家结构的正常发展，一切变得无须关注政治改良，不必专注于体制建设。但更糟糕的是，这种倾向似乎得不到任何的缓解，日渐成长的红军势力与日益明朗化的日本入侵迹象使蒋介石始终无法松动“军队”这根弦。我们知道，一个现代民主国家的建设必须瓦解军人专政，施行选举，建立文官制度，摆脱军人集权式。可蒋的特质以及时代的情境使得当时的官僚制发展得不到价值上与实际基础的支撑。就这点来说，当时的国家政权在制度架构上的新气象已被实际运行中的另一套模式抵消了。
第三，旧式军阀的气质
全国政权的统一是基于许多军阀宣布效忠中央。为获得政权的统一，蒋把许多军阀吸纳入体制内。短期来看，各地的臣服造就了全国统一的气象，然而旧式军阀并未因名号的转变而改变其本质，这对国民党政权的影响是深刻的：革命军并未就此改造军阀，反而因旧军阀的混入而侵害了革命的激情。旧有的观念与行为方式逐渐渗透入了国民党内，顺沿进了国家官僚系统。这或许能让我们理解对于国民政府的批评为何总让我们看到了北洋政府的影子。另一方面，蒋在与旧式军阀的斗争过程中也逐日陷入了旧式的行为模式，正如尼采所说“与恶棍作斗争的人，应当要警惕自己不要在斗争过程中也变成一个恶棍”（注：〔美〕刘易斯·科塞：《理念人——一项社会学的考察》，郭方等译，〔北京〕中央编译出版社2001年版，第169页。），不幸的是蒋完全失却了这样的警惕。国民政府的官职是军阀们谈判桌上的砝码；为争得充足的财源支撑，蒋拉上了黑社会以威胁、敲诈乃至绑架等非常手段筹款；而早在党内与左派的斗争中，对于群众运动与异议人士，采用了向来惯用的镇压手段，甚至是暗杀。
一个稳定而具有连续性的政治体制的形成有赖于当局建立制度化渠道吸纳各社会团体的政治参与，通过这样的手段，社会各股势力的分歧才不易蜕化成纯粹的对抗斗争，政府的合法性基础才得以维持。但是，国民政府显然摈弃了这样的诉求，他们采取了政治上的压制，无论是对城市各团体还是对农民的反抗（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第333-334页。）。从这个角度讲，国民政府对现代民主政治体制的建设很大程度上受到了传统行为模式的约束：历史的嬗变无法在白纸上描绘图画，不可能与过往的千丝万缕的联系一刀两断，前行的历史车轮阻力重重。
二、地方制度
省里的斗争
推进国家官僚制，对地方的控制是极为重要的部分。对于地方制度的论述从省和省以下的地方两个层面切入。对于省里的控制至关重要的是军事、人事、财政，这是施行控制的力量所在。
政权之初，中央军只控制着长江中下游的几个省份，李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山等地方实力派把持着广州、武汉、开封、太原四个政治分会，各省用兵自重的状态自然被蒋视为眼中钉。1928年宣布取消政治分会，1929年召开旨在裁军的编遣会议引发了蒋冯、蒋桂、中原大战。尽管混战之后中央的控制得到了加强，各地的势力却仍在不断抬头，1936年广东陈济堂反对南京政府所引发的混乱让人看到，十年期间尽管中央的控制日益加强但远未到达令人满意的程度。
军事上的打击伴随着两个极为关键的控制手段的实施：人事和财政。1927年10月修正《省政府组织法》削弱了省政府的权力。从组织法中就能清楚地看到中央对于人事权的操控。省政府主席在30年代以前其职务多由地方实力派把持，而组织法的第4条规定：由国民政府就省政府委员中任命。蒋就此把自己的亲信安插入了势力范围内的省份。4条又规定：“现任军职者不得兼任省政府主席和委员。”这样就把军界实力派与地方政权分离开了。厅长的任命也由先前“中央政府各主管部门与省政府委员会联合报送中央核准任命”变为“取消省政府委员会参与提名的权力，由行政院就省政府委员中提请国民政府任命”（注：《修正省组织法》第16条，载《东方杂志》28卷第6号。）。
财源上施加强大的压力更为急迫与有效。国民政府着手于建立一套全国统一且中央财力强大的财政体系。“财政与经济的统一，与控制政治、军事是分不开的，有效率的中央政府、有赖于全国获得充裕的经济收入。”（注：〔美〕阿瑟·恩·杨格著：《1927-1937中国财政经济情况》，陈泽宪、陈霞飞译，〔北京〕中国社会科学出版社1981年版，第130页。）如像北洋政府一样只能依靠借款和向地方贷款维持中央政府的运转就谈不上国家建设。大量的财政收入为地方截留用于自搞一套，现代的统一国家建设只会落于一纸空文。南京政府从财政收入与支出两手入手整顿和建立现代国家财政体系。
国民政府的收入90%来自税收，南京政府实行了关税自主运动，整顿了全国的盐务系统，为税制的整改奠定了基础。在税制改革过程中，要实现对地方的控制，划分地方、中央的税源是根本性的。1928年6月在全国第一届财政大会公布施行了《划分国家收支地方收支标准案》，把关、盐、统税和厘金等划归中央，田赋归省里。但1931年厘金的裁撤引发地方收入减少，反而导致巧立名目，农民不堪重负。1934年第二次全国财政会议上通过《财政收支系统法》提出永不再增“田赋附加”，永不再立不合法捐税的决议，在全国推行起统一的中央、省、地方三级财政体系，财政收入由大头集中于省里向中央和地方分流，削弱了省里的财力，给各地的军阀有力的一击（注：陆仰渊、方庆秋主编：《民国社会经济史》，〔北京〕中国经济出版社1991年版，第246-247页。）。
财政支出方面，孔祥熙首先提倡建立一个统一的全国预算委员会，要求各地向中央政府提交各地的预算，并且对地方与中央支出作出明确的规定，各省市地方财政机关所属于国家的公款一律缴解公库储存，不得留作自用；机关的开支，准其编造预算，报请核准，由国库按目拨发，地方的行动因受到中央政府的约束，中央政府的控制力也顺由财政系统渗入各省。这里还必须提及中央银行制度的设立。它是形成健全的财政经济政策和财政行政的积极力量。中央银行在这十年期间的表现足以证明其是中央政府力量增强与发展的重要因素（注：〔美〕阿瑟·恩·杨格著：《1927-1937中国财政经济情况》，陈泽宪、陈霞飞译，〔北京〕中国社会科学出版社1981年版，第305页。）。
对于财政金融事业在全国的统一趋势必须看到：在国民政府的主持之下，对经济事业采取了现代经济体系的制度框架与操作手段，国家的力量在全国不断得到延伸，地方的势力在与逐日强大的中央政府对抗中趋于萎缩。但，这个权力向中央政府集中的过程，也是权力与资源向蒋介石个人和以蒋介石为中心的家族集中的过程。中央政府对全国金融的垄断，其中掺杂着个人和家族的官僚资本的运作。“像宋子文、孔祥熙这样的官员既以官员的身份，又以私人身份开始在经济活动中活跃起来，其程度不下于19世纪90年代的李鸿章。”（注：费正清编：《剑桥中华民国史》第二部，章建刚等译，上海人民出版社1992年版，第176页。）国民政府经济职能的发挥透露出典型的传统性向现代性过渡的复杂气质，现代性的外观之下并未能逃离传统的政治行为模式。南京政府到底在多大程度上进步了存在争议，但“到了1937年中期，中央政府似已稳操政权……经济正在好转……货币比以前更统一了”（注：费正清编：《剑桥中华民国史》第二部，章建刚等译，上海人民出版社1992年版，第114页。）是不争的事实。尽管说国民政府仍旧腐败与低效，但就此说国民政府丝毫不显新气象不免有失客观。
国家力量在地方的延伸
南京国民政府推行省县两级制，省与县之间推行行政督察专员制度，对县下的控制是以区公所、保甲制度展开，国民政府对基层的渗透当属“剿匪”的副产品。
长期的地方割据和地理上的间隙，省之于县的操纵是脱节的。这一脱节使得国民党对于红军的清剿活动遭到了阻碍。蒋介石称：“省区大都地域辽阔，交通不便……省与县之间上下远离，秉承、督察两俱难周。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，《政治卷》（一），中国第二历史档案馆编，〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第104页。）于是在省县之间设立了行政督察专员，名为行政官员，实际是针对剿匪事宜。行政督察员制度并未经由中央政府机关，而是由“剿共司令部”承认，与省县两级制度相悖，故而是权宜之计；而且其任命或来自行政院或来自军委，扰乱了正常的官僚制选拔人员的途径，有违官僚政治精神。
基层的保甲制度是典型的“剿匪”的产物，“要求人口精确登记，以便增强地方自己反共的力量”（注：费孝通：《江村——农村生活及其变迁》，敦煌文艺出版社1997年版，第87页。）。尽管这种制度使得基层层层节制，发生了纵横的密切联带关系，但由于现实中不可能如规定一般整齐划一，如在华北地区的农村，“在三十年代，如同过去一样，自然村组织仍然存在并发挥着职能。直至日军在华北严格推行大乡制（1000户为一大乡）后，自然结构才遭到了破坏”（注：杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，〔南京〕江苏人民出版社1994年版，第56页。）。费孝通在对江村研究中表明：且不论保甲制度与先前的《县组织法》之间的冲突，事实上的地域群体早已行使的传统职能能否被专横创造出来的保甲制度所代替仍是个问题（注：费孝通：《江村——农村生活及其变迁》，敦煌文艺出版社1997年版，第88页。）。不难看出，把社会事务纳入国家官僚正规化的轨道运作的成效是有限的，旧有的方式仍旧发挥功效。就杜赞奇对华北农村的研究（注：杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，〔南京〕江苏人民出版社1994年版，第53-58页。）来看，国家对乡村社会的控制能力低于对社会的压榨能力。国家正规税收机构所能获取的效率远低于非正式的官僚机构的组织和非官僚化的行为方式的功效。旧有的经纪体制被重新启用，乡村间的宗族、宗教势力的作用远远超越了国家正式官僚机构的影响。
无疑，国民政府试图将农村整合进国家官僚体制的努力收效甚微，面对背负几千年传统积习的农村，国民政府用10年时间来瓦解旧式堡垒似乎过于短暂，面对幅员辽阔的广大中国农村，现代国家力量的渗透在空间上的延展需要时间上的等待。强大的国家控制力得依赖于现代化结构在全社会的蔓延，没有这种现代化的手段诸如铁路、邮政、通讯深入农村，旧有的经济、日常生活模式是无法瓦解的，国家力量的前行就会因此而阻隔。据一个美国的大使馆人员30年代在中国的旅行日记，除去东南沿海地区，当时中国的大部分地区与明恩博于19世纪末描述的情形没什么十分的不同（注：〔美〕明恩博：《中国乡村生活》，午晴、唐军译，〔北京〕时事出版社1998年版。）。
本文把时间掐在1927-1937年，主要是基于1937年抗日战争全面爆发的考虑。而在战前的10年战争的乌云也是一直笼罩在南京国民政府的上空的，战事的逼近从整体上打乱了制度化建设的过程。战时需要成为一切权力集中的借口，促成了以蒋为核心的集权体制。1935年东北三省沦陷之后，国民政府在全国努力统一、在地方推进国家官僚制的前行势头就被日本人的军刀阻隔在了东北三省之外。战争全面爆发后，正常的经济建设根本无法进行，以“空间换取时间”的策略使得东南沿江沿海很快陷落，国民政府原先的经济结构几乎不复存在。我们无法假设，如果没有日本人的侵华，中国的现代化是否就会在国民政府的带领之下取得成功，但是，战争的负面影响与巨大冲击是显然的。
结语
南京国民政府展示出了民国以来前所未有的朝现代化进发的志气，而且国民政府也的确采取了不少实质性的重要举措。政府在致力于国家官僚制的建设和履行政职能方面的努力我们当作出公正的历史评价。然而，历史惯性的羁绊，民族危机的困扰成了前行中的枷锁。社会的进步、历史的嬗变需要各种力量相互激荡长期作用，10年时间对于南京国民政府或许太短，社会的纷乱难以在短期内被纳入秩序；旧有的行为模式不可能瞬间瓦解；挥之不去的日本人的阴影成为沉重的心理包袱；又适逢全球30年代的经济萧条与法西斯势力的横行；再加上国内的灾害不断，使30年代的中国社会呈现出极端纷繁复杂的局面。无法剔除的客观因素与国民党自身无法克服的松散和腐败使国民政府努力的成果与努力的决心不成正比。可我们也不能对于这段时间内的国家官僚制建设的评价作成功或失败的简单切分。
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