地方政府和企业在投资体制改革中遇到的困难和出路，本文主要内容关键词为：地方政府论文,出路论文,困难论文,投资体制改革论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自去年经济工作会议上提出进行投资体制改革，至今已近一年，这一改革的进展如何？地方政府和企业在改革中又遇到了哪些困难？带着这些问题，笔者于5月上旬同山东省计委、湖北省计委，以及济南、淄博等六市县计委负责投资工作的同志进行了座谈，同时走访了几家国有大中型企业。
一、地方政府和企业在投资体制改革中遇到的几个问题
1.各项改革措施对地方投资来源和结构的影响
(1)建设基金从总量到结构上都有较大变化。以山东省为例，以前基金筹集一是靠对电力、铁路、煤炭等基础产品的加价征收；二是与中央分成，如能交基金等，这些资金共同构成了省基建基金。但随着能交基金的取消，煤炭价格放开，这部分资金来源从数量上有所减少，原来每年可筹措12－13亿元，现在一年约减少7－8亿元；在结构上也由原有的六部分减少到铁路基金和电力基金两部分。
(2)长期开发银行难以照顾到地（市）一级的基础设施建设，加之原来地方投资公司资金来源就不稳定，所以至今地方基础设施建设资金也没有固定的来源。
(3)公益性建设资金筹措困难。由于划分事权、分级管理，公益项目的投资主体主要由地方政府承担，中央对省、省对地市县一级的公益性投资没有了，地市一级政府难以拿出更多的资金从事医疗卫生、学校、体育等公益性项目的建设。
2.基础设施的融资难以走出新路
在基础性投资项目建设上，除中央政策性投融资和地方政府投资外，吸引企业参与对这类项目的投资比较困难，主要问题在于：
(1)基础产品价格不合理，为这类项目的建设进入竞争领域设置了障碍。企业投资基础产业无利可图，影响投资的积极性。
(2)地方财政上缴中“抽肥补瘦”的不公平现象仍在一定范围内存在，影响了一些发达地区进一步进行基础设施建设。如济南市的国民生产总值占全省的10%，占全国的1%，上缴省财政则占全省财政收入的50%，财税改革后这一状况仍无改变。
(3)产权归属不明。地方搞电力、铁路等基础设施项目，建成后产权都归了行业主管部门，地方使用还要缴费，影响了地方建基础设施的积极性。如电力，地方、中央和省都出资搞，搞完后并入电网，地方不但没收益，用电还要交钱，在其它基础设施建设中也不同程度地存在类似情况。
总之，新的改革措施至今还没有为地、市一级进行基础设施建设扩大资金渠道解决实际困难，省一级计委还可以到长期开发银行争取资金，地市只能用各种集资办法，这与以前没有大的变化。
3.投资活动中的政府行为与落实企业投资自主权的矛盾难以解决
投资体制改革的目标之一是将企业建成基本的投资主体，但是当前政企不分的问题比较严重，投资行为仍主要是政府行为，投资体制改革的各项建议和措施还基本没有落实到企业。
一方面，当前有一些国有企业在投资方面拥有了一定的自主权，譬如济南机床二厂从1992年起实行投入产出总承包，原计划“八五”固定资产投资5000万元，仅1993年一年就达到了5400万元，估计1993－1995年投资总计将达2亿元，远远超出了“八五”计划；青岛双星集团实行“三自承包”，1993年利润达3340万元，只上缴150万元的利润，所以这些企业自筹能力很大。
另一方面，企业全面落实投资自主权的外部环境还不具备：
(1)企业新增资产的产权归属不清。集体和私营企业运用银行贷款进行的投资，新增资产最终归属于企业，国有企业则是归国家，成为国有资产。国有企业在建立时一般包括中央投资、地方投资、企业投资、群众集资等多种资金来源，其产权结构是复杂的。在原有产权归属不明确的情况下，笼统地将使用借贷资金形成的固定资产归为国有资产，使投资的决策者、使用者缺少利益激励，也难以形成有效的责任约束机制。
(2)政企不分。国有企业投资决策需经多个政府主管部门批准，一旦失误却没有任何一个部门可以承担责任。由于部门间缺乏协调，使决策的周期很长，有时等资金到位，项目建成已经错过了最佳的商业机会。
(3)商业银行运行机制没有形成。如果竞争性投资项目以企业作为基本的投资主体，向市场融资，就需要做到企业与银行的双向选择，但是目前商业银行还未形成独立的运转体系，投资规模仍受国家控制。
4.地方计委缺少执行宏观调控政策的手段
(1)地方投资决策权处于分散的状态。前一段许多地方计委放权放得比较彻底，财政资金和自筹资金决策权分散于政府各个部门；企业自筹资金虽然需要政府审批，但投资项目的提出还是在企业，可以视同企业决策。财政资金、政府自筹与企业自筹构成了全社会固定资产投资的大部分，而计委无法影响这些资金中的决策。以计划手段控制投资在操作上有较大难度，致使计委责任很重、手段很差。
(2)地方计委对企业和市场的情况了解不够。随着市场体系的建立和政府权力的下放，打破了原有的政府与企业间直接的业务关系，减少了了解企业、市场的信息渠道，使计委在执行政策、制定方案时往往缺乏对情况的全面了解，难以做出准确的判断与预测。
5.财税改革对企业留利用于扩大再生产造成一定负面影响
财税改革后，对企业税负按原税率计算与按现税率计算税负相差不多，从理论上讲没有增加企业负担。但是：
(1)原体制下许多企业有政策性减免、税前还贷等条件，这些非税率因素在税负计算中没有考虑进去，如有些高新技术产品，过去在投放市场前可免税2－3年，现在这一优惠政策没有了。实行税后还贷、“统一税率、平均税负”后实际上使一些企业，特别是国有企业负担有所增加，对其利用自有资金进行扩大再生产造成不利影响。
(2)税制改革对基础性行业影响较大，能源、原材料行业本来就微利，产品附加值低，再收17%增值税，与产品附加值高的加工业等下游产业税率相同，基础产业就难免要陷于亏损。在价格体系不合理的情况下，对国家鼓励的产业体现不出优惠。
二、对进一步深化投资体制改革的几点看法
1.防止新项目的体制复归应成为投资体制改革近期的实施重点
目前，国有单位投资的风险约束机制没有建立起来，估计近期内还难以将企业建成“基本的投资主体”。主要原因在于企业的产权关系不清、所有权与经营权不清、政企职能不清。值得注意的是，企业的“三不清”不是在进行生产经营时才出现的，而是从项目决策、筹资时就已经形成了，由于投资体制改革的滞后，使得一边在搞活现有的国有大中型企业、建立现代企业制度，一边又在不断按照旧体制建立新的“三不清”企业，这就形成了一个“怪圈”，如此下去企业改革难以有质的飞跃。
囿于传统体制的惯性，当前各种对策性建议要在已经建成的投资项目上实施是有一定难度的，这一工作应当归为企业转换经营机制的运作范畴。从实际出发，建议“老企业姑且慢慢改，新项目必须有新体制”，在实施步骤上应将明确固定资产增量的产权关系作为防止新项目体制复归的头等大事来抓。产权关系一旦明确，就可以卡住新项目复归旧体制源头，从某种意义上说，这是建立投资主体自我约束机制的第一步。计划部门应当将指导新建项目按照现代企业制度的要求，建立有限责任公司或股份有限公司作为当前投资体制改革的重点。
2.建立和发挥市场中介组织在投资体制改革中的作用
在投资宏观调控中，宏观调控主体已具备了以货币发行、利率、投资规模等多种调控手段组成的宏观调控体系，这与西方市场经济国家已没有太大区别。但宏观调控手段作用于微观运行主体时经常效果不理想，究其原因，有一个关键的环节还十分薄弱，即市场中介组织，如投资咨询公司、财务公司、监理公司等。现在国内大多数这类公司或者是政府机构的延伸，或者有名无实，真正按照市场机制运行不受行政干预的还很少。因此，应当将建立和指导中介机构作为投资体制改革的一项重要任务，由市场中介组织服务于地方政府和企业的投资比下达各种文件效果要好。这方面建议国家计委可经常组织各种投资咨询的研讨会，向各类咨询公司通报投资体制改革的各项政策，也可以向企业和地方政府推荐一批有较高资信的咨询公司。
3.采用多种方式开拓地方基础设施建设的资金来源渠道
解决这一问题首先要转变观念，尽可能地将基础设施置于竞争性项目的地位。在此基础上可以考虑从以下几个方面着手：
(1)盘活存量
——将一些公路、港口、码头基础设施项目在资产评估的基础上推向市场，对其使用权竞价拍卖，或者将已建好的基础设施出售一部分股份。
——对原材料项目加强利用外资的工作，将一些回收困难的大中型项目出售一些股份，对中小项目还可以采取承包、租赁的办法，由此集中一块资金。
——改革原有的基金使用方法，提高现有基金的使用效率。对于一些省与中央、市地合建的在建项目，采用补助、贴息、利润补贴等灵活的办法来改善这些项目的效益，这样可以用较少的基金来吸引较多的资金。
(2)搞好增量
——在融资方向上，可以考虑多吸引外资，特别是吸引海外基金投资于我国基础设施建设；在投资方式上较全面地采取国际通行的BOT或BOOT办法。
——加强投资方向调节税的征收。原来的投资方向调节税由于计税复杂、中央考虑地方利益不够等原因，征收的效果不理想。现在，方向税已归地方征收，在保证地方财政部门原有的方向税收入基数不变的前提下，可以考虑由地方计委与地方财政共同管好新增的部分，这将在很大程度上调动地方的积极性。
——计划部门要协调好与自然垄断性产业的行业主管间的关系，主要是在新建基础设施的产权关系上保证地方和企业投资者的利益，这样才能鼓励投资者投资基础设施。这一工作在中央一级就要做起。
——为改善投资环境，可以考虑为单项工程立法，在有些立法权的地方，如深圳、厦门等地具备这一条件。
——对新建基础设施项目和公益性项目要按现代企业制度和公司制来完善。
——对不同产业公平税负固然不错，但其前提是要放开基础产品价格。对于许多原材料产品如果仍是实行现价，那么在税收政策上就要体现出优惠。二者必须配套协调、相辅相成。
4.建设项目类型的划分有待改进
有关文件已将建设项目划分为竞争性、基础性和公益性三类，不同的项目各有本身侧重的投资主体和投融资方式。由于这三类项目在概念的外延上互有交叉，如许多原材料项目既是基础性的，也是竞争性的；一般认为科教文卫项目是公益性项目，但民间办学则是竞争性的……，因此使政府和企业在投资范围上的界定发生困难。如将基础性项目大部分归入政策性投融资范围，但是象公路、铁路等自然垄断性项目完全可以推向市场，成为竞争性项目，而一旦归入基础性项目，政府就成了融资的主体，这就进一步加重了投资中的政府行为。
我们认为可以考虑将项目划分为两个层次，第一层次是竞争性项目和非竞争性项目；第二个层次是基础性项目和公益性项目。竞争性项目中可分为基础性的竞争项目和公益性的竞争项目，同理，非竞争性项目也可作类似的划分（见下图）。基础性项目和公益性项目中有条件由企业融资的就推向市场，对没有条件向市场融资的可以作为非竞争性项目由政府作为主要的投资主体，这样可能简明得多，在现有概念的基础上最大限度地避免外延的相互交叉。但基础性项目和公益性项目在资金来源、融资方式等方面不尽相同，仍有区分的必要。对此，还需进一步明确化、具体化，使之更具可操作性。
按照事权与财权相适应的原则，各类投资主体的投资范围和融资渠道划分的原则可按如下方式界定：
——中央政府的投资范围主要是非竞争性项目，应限于跨地区、跨行业的重大基础性工程项目和社会公益性项目，其资金来源主要来自于财政收入、政策性贷款及必要的外资。
——地方政府的投资范围也以非竞争性项目为主，应限于地区性的基础性投资项目和公益性项目，其资金来源主要来自于地方财政收入，政策性贷款和必要的外资。
——企业的投资范围主要是竞争性项目，并尽可能地参与基础性项目的投资，其资金来源主要依靠自筹资金、商业性贷款、利用外资、经主管部门批准发行的股票、债券和社会集资等。
5.要加强对投资政策效果的预评估和后评估工作
近年的几项投资政策，如投资方向调节税、业主责任制、投资体制改革的意见，以及每年都有的关于控制投资规模的政策等，虽然出发点很好，立意正确，但实施效果都不理想，主要问题是：
(1)决策依据不足造成政策缺乏可操作性。随着市场体系的建立和权力的下放，使计委与企业间直接的业务关系越来越少，难以了解企业、市场实际情况，在制定宏观政策时缺少必要的决策依据。
(2)缺少政策修复机制。由于政策下达之前决策部门没有进行经常化、规范化的预评估，政策下达之后又未能及时地进行后评估，致使某些主观主义的、脱离实际的政策不能在下达前得到制止；决策者对政策执行中地方和企业的某些“对策”不能迅速作出反应；失效政策难以及时发现、纠正，往往引起新旧体制之间、各部门之间相互掣肘。
针对这些问题，应当健全“投资政策信息反馈系统”，加强对政策效果的预评估和后评估。通过这一系统直接听取市场和企业对政策的反映，全面、客观、迅速地掌握政策实施效果，形成一支为决策服务的“快速反应部队”。