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中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1674－5485(2013)06－0123－06
1976年联合国教科文组织大会通过“内罗毕发展成人教育的建议”以来，各国政府围绕成人教育制定和实施了一系列政策，特别是进入21世纪以来，许多国家不断完善自身的成人教育政策，发出了终身学习社会建设的积极信号。然而，现有关于成人学习、终身学习的研究更多是关注学习者和教育者个体层面，很少有人关注为成人提供教育或学习机会的社会环境。正如鲁本森所指出的：“我们可以勾画出那个紧握船舵，一直行驶在正确航线上的成人教育者的形象。然而，似乎没有人问起风和浪从何处而来。”[1]在这阵“风和浪”的背后，席卷着一股成人学习政策变革的涌流。进入21世纪以来，英国在许多方面不断探索变革，特别是以“后学校教育和培训领域”为主的成人学习，逐步形成了一个全方位的政策框架，力争建立一个能为国民提供贯穿其一生的、平等的、质性学习机会的全纳社会。
一、英国成人学习的政策框架
可以说，英国成人教育根基于宗教教育，兴盛于工业革命时期的民主需求提升，其里程碑发展标志是20世纪初期的工人教育协会和地方分会的成立。二战后，英国成人学习无论是实践学习还是闲暇学习的比例均大幅度提升。1971年英国开放大学的成立，1998年《雇佣白皮书》的颁布，推动了英国成人学习的快速发展。进入21世纪，英国政府致力于“学习型社会”的建立，并为此颁布和实施了一系列成人学习发展政策。
(一)英国成人学习的政策沿革
1998年，英国政府制订了《学习时代：一个新英格兰的文艺复兴》(The Learning Age:A Renaissance for a New Britain)的白皮书，揭开了英国成人学习政策发展序幕。1999年，英国政府颁布了《走向成功的学习白皮书》(White Paper Learning to Succeed)，奠定了英国终身学习政策的基本框架。2001年，英国工信部颁布了《变革时代的全民机会》，其目的是为全民提供学习技能的机会，从而适应全球化发展趋势。同年，英国政府颁布了《为了生活的技能——提升成人识字和计算技能的国家战略》(Skills for Life—The National Strategy for Improving Adult Literacy and Numeracy Skills)，提出了英国成人提升基本技能的国家战略。2002年，英国教育与技能部颁布了《全民成功：继续教育与培训之路》(Success for All:Reforming Further Education and Training)，该法案主要以16岁后成人的继续教育和工作场所学习为重点，以提升基于工作的相关技能为目标。2003－2007年，英国政府连续颁布四部法案来推动本国成人教育的发展，分别是2003年的《21世纪技能：挖掘我们的潜能》(21 Century Skill:Realizing Our Potential)、2005年的《技能：在我们的工作和商业活动中获取》(Skills:Getting on in Business,Getting on at Work)、2007年的《世界一流技能：里奇技能报告的实施》(World Class Skills:Implementing the Leitch Review of Skills in England)以及《继续教育与培训法案》(Further Education and Training Act)[2]。2008年，英国政府为进一步拓宽成人学习政策的范围，把非正式学习纳入政策体系当中，颁布了一部重要法案——《成人非正式学习：构建前进之路》(Informal Adult Learning－Shaping the Way Ahead)。同时，为了让英国成人学习政策系统有效地整合起来，英国政府还颁布了《提升期望：让系统有效运转》(Raising Expectations:Enabling the System to Deliver)。英国成人学习政策沿革见图1。
图1 21世纪以来英国成人学习政策沿革
虽然，英国政府在不到10年的时间制定和实施了大量的成人学习政策，但其目标却比较清晰且一致，主要体现在：第一，为达到工作年龄的成人提供雇佣所需的各项技能，为其他人提供享受生活的知识技能；第二，为处于知识经济时代的人员提供具有创新精神的高层次技能；第三，通过教育与培训的交叉，提升教学与学习的标准；第四，通过技能和资格水平的提升，促进英国经济发展。[3]
(二)英国成人学习政策的参与部门
英国成人教育是个十分复杂的实践领域，其成分来自不同的社会实践和教育传统，而且其各组成部分之间的关系也在不断地变化。造成这种局面的重要原因之一是英国长期实行的中央政府“不干预”、地方政府分权负责、各民间组织积极参与的成人教育政策。2007以前，英国成人学习政策设计部门基本上全由教育和技能部负责。2007年至今，创新、大学、技能和科学部(Department for Innovation,Universities,Skills and Science,DIUS)负责成人学习的各项行动；工作与退休基金管理部则帮助未雇佣群体提升技能；学习与技能委员会(Learning and Skill Council,LSC)则重点关注16岁后的教育与培训；继续教育发展机构则重点设计学习技能比赛，举办各类学习活动。在威尔士，儿童、教育、终身学习和技能部门(the Department for Children,Education,Lifelong Learning and Skills,DCELLS)负责跨年龄段的各类学习政策设计。在苏格兰，成人学习政策主要由行政部、企业和终身学习部负责。2007年苏格兰为了协调成人学习政策制定，专门成立了“终身学习理事会”。同时，英国各地成人教育与学习咨询机构向政府有关部门提供发展成人学习发展的建议，为政府制定有关的方针、政策做参谋。
(三)英国成人学习的财政支持框架
英国成人学习的财政支持来源较为广泛，主要包括公共部门、私人机构、民间组织和财政激励机制等。“《终身学习未来的调查报告》显示，英国公共部门每年投资于成人学习的资金超过300亿英镑，《全国雇主技能调查报告》则显示，雇主每年投资于员工培训的费用则高达到380亿英镑。”[4]
1.公共部门投资
公共投资是英国成人学习资金的主要来源之一，主要包括四个部分：一是教育部门分配到成人学习的预算支出。过去10年间，英国政府的成人学习预算大幅度提升，该部分支出主要围绕三大学习领域：(1)提升基础技能；(2)提升职业资格水平；(3)提升和拓宽高等教育入学率。二是其他部门分配到成人学习的预算支出，主要有公共部门职员的教育和员工培训两种形式。三是地方政府的财政预算；四是其他投资。
2.私人机构投资
从21世纪开始，英国私人机构每年投资于雇员培训的金额达到386亿英镑，高于公共部门投资于成人基础教育的费用。《国家雇主技能调查报告》显示，雇主投入于员工培训的费用主要用于新员工培训和政府法律强制性的培训，特别是健康与安全方面的培训。
3.民间组织支持
在英国，有少数民间组织成为成人基础教育经费的提供者，例如，工人教育协会、国家女性研究院、第三龄大学(the University of Third Age)。工人教育协会、国家女性研究院主要通过公共部门投入实现工作的有效运转，第三龄大学则依靠成员自愿且无偿的方式实行互助学习。“英国成人学习的民间组织是非常庞大而复杂的，据不完全统计，有超过50万个组织在特定领域为公众提供各种形式的教育与学习机会”[5]。在众多民间组织中，国家成人继续教育研究会(the National Institute of Adult Continuing Education,NIACE)作为一个非政府组织和团体通过政策实施、研究及出版刊物和举办会议等措施，在推动成人学习中扮演重要角色。
4.财政激励机制
为了让成人教育供给能够更加有效地回应“顾客”的需求，从2000年起英国政府着手建立了个体学习账户(Individual Learning Accounts)，个体可以通过该账户总额去购买各种特定的职业培训课程。“这项计划在刺激成人学习需求方面获得了极大的成功，2500万英国人利用该账户参与到成人学习中去。英国设置了成人学习补助金机制(Adult Learning Grant)——每周为低收入群体的学习者提供30英镑支助，让其全职参与由学习与技能委员会提供的资格2或资格3课程学习”。[6]不仅如此，英国政府还建立了职业发展贷款(Career Development Loan)机制，为成人参与高端学习提供延期偿还银行贷款服务。
(四)英国成人学习的质量保障体系
成人学习质量保障被视作为成人学习政策的重要组成部分，因为它们有助于更有效的政策设计和实施。政策评估结果可以指导决策者为了特定目标选择最适当的成人学习项目。对学习结果和效率的认识对于所有的利益相关者(无论是学习者还是投资者)都是至关重要的。英国政府在政策设计的过程中，非常关注成人学习质量保障体系的完善。英国政府在公共部门建立了30个国家发展目标，并确定了相关的评估标准。在30个发展目标中，其中有3项条款与成人学习密切相关(见表1)。
英国政府在成人学习质量保障体系方面构建了两条线路：高等教育和继续教育。高等教育和继续教育拥有各自的成人学习保障体系和机构。在高等教育体系中，成人学习质量保障主要由高等教育质量保障机构(Quality Assurance Agency for Higher Education,1997)履行职责；继续教育质量保障评估则归属教育标准委员会(the Office for Standards in Education,Ofsted)和成人学习督导团(Adult Learning Inspectorate,ALI)。虽然机构不同，但是它们的管理哲学却是一致的——“成人持续发展”。从2003年开始，英国开始引入“机构审计”，该审计6年一个循环，其目的是为了确保高等教育机构能够为成人提供合理的质量标准和合适的学术标准，并运用它们合法的权力在适当的时机授予学位。2006年，英国政府颁布了《继续教育：提升技能，改善生活质量》，并基于KPI(关键绩效指标法)理念确定了继续教育卓越框架(FE Framework for Excellence)(见表2)，该卓越框架体系的目标是基于一致和互补的标准、绩效指标和定量评估方法，提供绩效评价框架，为继续教育机构提供综合的评估说明书，从而满足成人学习者、雇主、学习与技能委员会以及其他利益相关者的需求。
二、英国成人学习政策的实施效果
从英国成人学习政策框架看，其政策的设计与实施根源于潜在学习市场不同部门的要求来定义和完善，从而形成一种刺激学习需求、培育学习文化的多层次、多线索的方法，广泛吸引成人参与各种类型学习，力争把国家建设成为一个高科技的学习型社会。
(一)英国成人学习参与数量情况
成人学习参与情况直接反映了政策的有效性。英国政府经过10多年的努力，基本形成了一个为所有国民提供贯穿其一生的、平等的、质性学习机会的全纳国家。从图2可以看出2001－2009年英国成人参与学习数量变动的基本轨迹。根据《国家成人学习与教育调查报告》数据，“2010年，将近60万处于工作年龄的成人首次取得了资格1或以上的识字水平；将近40万处于工作年龄的成人首次取得了资格3或以上的计算水平；79％的处于工作年龄的成人至少全面完成了资格2的认定；56％的处于工作年龄的成人至少全面完成资格3的认定；13万的学徒全面完成了学徒制框架的内容，34％的处于工作年龄的成人完成资格4的认定；50％的成人(18－30岁)高等教育参与率达到了50％”[7]。
图2 英国成人学习参与的基本情况(2001－2009年，单位：百万)
资料来源：Aldridge,Fiona,Alan Tuckett.Counting the Costs[R].Leicester:NIACE,2010:23.
(二)英国成人学习参与项目情况
“人类潜能的完善更多地为诸如动机、学习的可选择性、自主性、敏感的教师或讲师以及学习环境等外部因素所刺激。个性化的学习方法考虑所有这些以及其他因素，允许多样化的学习方式的存在。”[8]欧盟《终身学习备忘录》指出，任何人都应该按照他们自己选择的开放式学习方式学习，而不是被迫按照达到特定目标的既定方式学习。在许多国家，正规教育一直主导着政策的走向、教育和培训的提供方式，以及人们对什么都能称之为学习的理解。在英国，它的政策设计逐渐摆脱了现有的桎梏，在原有正规学习的基础上，把非正规学习和非正式学习逐步纳入到政策体系中。英国成人学习政策不仅设计了正规学习项目，例如大学学位教育和继续教育，更加关注非正式学习项目，例如工作场所的各种技能培训和专业发展项目，同时也兼顾到非正式学习，从而构架了全方位的学习项目体系(见表3)。
(三)英国成人学习参与性别与种族情况
流行的观点认为，每个人不管其年轻或年老，是否受过良好教育，贫穷或富有，男性或女性，各种肤色，各种种族，都可以通过学习来提升自己的生活质量。机会均等和途径开放一直是成人学习领域的重要话题，也是让政策制定者、教育工作者和研究人员难以有效解决的问题。面对这两大难题，英国成人学习政策在设计和实施上有所考虑，从而不断缩小了性别和种族所导致的教育和文化鸿沟。NIACE的调查报告表明[9]，英国女性与男性参与学习的比例基本持平，从2008年开始，女性参与学习的比例逐渐超过男性。虽然英国各种族群体参与学习的比例不尽一致，相比较于成人参与学习的平均水平，非洲黑人、华人、混合种族群体、其他群体都超过了平均水平，只有巴勒斯坦后裔和孟加拉后裔低于平均水平。[10]
三、英国成人学习政策实践的启示
如何构建一个终身学习的社会？如何确保在不脱离学习过程、不失去社会的善意和支持的情况下发挥学习者的潜能？如何让成人转变为自信、有创造性和奉献精神的公民？如何使学习习惯成为个人受益终身的生活方式？英国成人学习政策发展潮流和实施效果给予我们很好的启示。
(一)政策设计理念——赋予学习者自主权
1997年英国政府发布的《弗莱尔报告：为了21世纪的学习》(Fryer Report:Learning for the 21st Century)就明确指出，“专家不应该试图将自己的学习需求强加于社会，成功的学习应该与人们自身需求和发展密切联系，应该与自身所处环境协调，应该明显适应目标以及既定的高标准”。[11]赋予成人学习自主权应该成为终身学习领域最重要、最不受争议的话题，然而学习者成为顾客，自己支配所买的东西——这种观点依然在许多政策设计理念中没有得到遵循。从英国政府成人学习政策设计的理念看，“赋予学习者自主权”得到的较高认同，使得学习更接近成人需要，对资源进行组织和调整，在任何有人的地方创建合适的学习中心，在任何时间提供有效的学习内容，根据成人学习者的需求提供持续的支持体系，从而让不同阶层、不同性别、不同种族的成人能够自主地选择学习的时间、空间、内容和方式等。
(二)政策发展过程——实现政策的延续性
公共政策是现代政府输出的主要产品，政府正是通过一系列的公共政策，实现其对社会各个领域的管理，创造良好的社会经济、政治秩序，推动政治、经济、文化等的全面发展。公共政策的连续性关系到公共利益的实现。如果一项关系公共利益的合理政策不能够保持连续性，则会增加政策的随意性，容易出现朝令夕改，无章可循，全局性变成了片面性，长远性变成了短期性，从而使得公共政策难以为继。英国政府在不到10年的时间内颁发了15项有关成人学习的政策法规，并取得了较好的效果，其重要前提就是保持了政策的延续性。以技能培训政策为例，2000年颁布的《为了生活的技能——提升成人识字和计算技能的国家战略》确立了成人识字能力和计算技能的基本目标和战略；2003年颁布的《21世纪技能：挖掘我们的潜能》把目标定位在通过提升雇佣和未雇佣人口的工作技能，从而确保英国世界经济发展领先地位；2005年颁布的《技能：在我们的工作和商业活动中获取》则明确了要把成人的学习需求作为项目设计的中心，提升雇佣和未雇佣人口的工作技能；2007年颁布的《世界一流技能：里奇技能报告的实施》建议建立以需求驱动的成人学习机制，为成人学习者建立技能账户。
(三)政策参与部门——建立伙伴式的关系
成人学习政策作为一项国家政策，其设计与执行既是社会利益分配方案付诸现实的实践过程，也是相关各方为争取自身“比较利益”最大化而进行“讨价还价”的博弈过程，若利益各方无法达成相对合理的妥协方案，政策执行便难以实现有效均衡。虽然英国长期实行中央政府“不干预”、地方政府分权负责、各民间组织积极参与的成人学习管理体制，但是它非常注重不同部门之间的关系整合，在政策设计与实施上建立伙伴式的关系，主要体现在三个方面：一是在不同机构和部委之间建立合作机制。二是许多官方与私人部门逐步形成了战略合作伙伴关系，这种关系能够实现不同区域的资金、学习设施以及公共和私人资源最大化协同，从而激发潜在学习者参与学习的欲望。三是社会合作伙伴关系逐步加强。社会合作伙伴关系能够有效分析成人学习需求，为成人提供教育与培训项目，从而贴近成人学习与劳动力市场的关系，并作为一个利益相关者，影响成人学习政策的制定。
(四)政策效果评估——构建质量保障体系
政策效果评估对于开发满意的成人学习政策是至关重要的，应该整合到成人学习政策设计体系中去。它可以帮助检测成人学习需求是否得到有效满足，也可以合理地分配有效的学习资源和更好地协调不同部门的角色。从长远来看，达成共识、维护承诺和政策的可持续等都是评估成人学习政策的效率和成果的重要依据。质量保障机制有助于控制公共与私人部门在成人教育上的财政支出。英国政府成立了官方和非官方的评估机构，有效地评估成人参与学习的数量和资源的消耗。英国成立的非官方组织——成人学习督查团，其目的是督查成人学习供给的到位情况，主要包括19岁以上成年人学习和继续教育学院的供给、为各类人群提供的企业培训供给、成人和社区学习供给、工业大学或自我导向学习的供给、监狱中的教育与培训等。
在快速发展的今天，成人学习将面临前所未有的冲击，并需要应付在世界范围内的终身学习引发的迅速增长的学习需求。在未来，成人学习将改变原有的政策、进程和方法来使自己的范围不断扩大。因此，任何国家需要不断完善成人学习政策，让学习的触角延伸到每个成人学习者可能出现的地方，并提供尽可能广泛的课程和资源支持，从而构建一个信息透明的支持性学习环境。