国有资本的政策性经营、服务性经营和营利性经营，本文主要内容关键词为：服务性论文,政策性论文,国有资本论文,营利性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有资本的政策性经营
国有资本的政策性经营是一种以宏观综合效益为基础，以特定政策目标和社会公益目标为导向，为了配合国家宏观经济政策的实施，特别是公共福利政策、产业政策、区域经济政策的顺利实施而进行的相对特殊性的资本经营方式。
1.国有资本政策性经营中的国家安全导向
一般来讲，国有资本经营应当进入那些事关国家安全的战略产业。这些战略产业主要包括：关系国家安全的军事工业、造币工业、航天工业等行业，以城市基础设施、运输骨干设施、大江大河治理、重大农业商品基地、重点防护林工程等为代表的大型基础设施建设，油田、煤矿等特大型可再生资源的开发项目，以及对于国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发。
国有资本经营要合理体现国家安全的政策性导向应当解决好以下几方面的问题。一是直接经营和间接经营的关系问题。国有资本经营在事关国家安全的战略产业中，既可以采取国有资本直接经营的方式，也可以借助财政补贴、税收减免、信贷优惠等政策手段通过国有资本与民间资本的混合经营来间接实施，这样就产生了直接经营方式与间接经营方式的比较和选择、直接经营方式与间接经营方式谁为主体或谁占主导地位、不同行业和领域中直接经营方式与间接经营方式的比较和选择等一系列问题。二是独立经营和混合经营的关系问题。由于各国特殊的国情，总有某些行业和领域必须由国有资本独立经营，也有一些行业和领域尽管可以实施国有资本与民间资本的混合经营，却必须保持绝对或相对控股地位。三是政策性导向与成本收益原则的结合问题。国有资本的政策性经营并非可以忽略成本和收益，不考虑经济效益，但也不拘泥于单纯经济意义上的成本与收益的比较，而是应当在政策性经营的原则下合理把握成本与收益（特别是宏观经济意义上的成本与效益）的比较，在成本收益核算的基础上有效实施政策性经营。
2.国有资本政策性经营中的社会公益目标导向
国有资本政策性经营中的一个重要方面，就是在社会公益目标的导向下，在那些具有明显的外部经济性，因而一般民间资本不愿进入的行业和领域中，实施有效的资本经营。这些行业和领域主要包括：有关社会福利的医疗、生态、环境等领域，以水、电、气、公交、通讯、信息等方面为代表的公共服务行业，以及关系社会经济长远发展的教育、科技等领域。
3.国有资本政策性经营中的产业政策导向
一般来讲，适应国家产业政策导向，国有资本的政策性经营主要应当进入以下三类产业。一是主导产业，亦即那些具有较强的产业关联效应和较大的市场潜力、能够有效带动产业整体发展和结构升级的“朝阳”产业；二是支柱产业，亦即那些在国民经济中占据较大比重、对于当前经济发展举足轻重、并且具有较好的发展前景的重点产业；三是瓶颈产业，亦即那些严重短缺，已经对国民经济长远发展构成障碍的关键产业。
4.国有资本政策性经营中的区域平衡发展导向
适应当前以西部大开发为标志的区域平衡发展的政策导向，国有资本的政策性经营应当注意以下几方面的问题。一是西部大开发和区域经济发展是全国的事情，需要各方面的经济主体和经营单位共同推动，尽管国有资本责无旁贷，但也主要是发挥带动作用、示范作用、基础作用和弥补作用，特别是在交通、通讯、金融、能源、技术等基本条件方面的保障作用，而不能、也不可能包办整个“项目”。就是说，国有资本的政策性经营也只能是有限度介入西部大开发和区域经济平衡发展战略。二是应当把区域倾斜与产业倾斜结合起来。实际上，产业结构调整、产业配置以及要素优化重组本身也是区域结构调整的过程。因此，应当把国有资本政策性经营中的区域布局与产业布局、区域经营与产业经营结合起来。三是国有资本经营介入西部大开发和区域经济平衡发展并不是单纯的国有资本投资政策的调整，而是国有资本布局的战略调整。因此，应当以资本市场为依托，把国有资本布局的增量调整与存量调整结合起来，在参与西部大开发的同时，也不断促进国有资本宏观经营效益的提高。
5.我国国有资本政策性经营的误区
第一，国有资本政策性经营的目标导向不明确。我国传统的国有资本经营作为一种普遍性的资本经营，承担着从经济增长、充分就业、产业结构调整等直到财政增收、职工生活等各个层次、各个方面的经济责任，相对独立的国有资本政策性经营业务为数不多，而且缺乏比较明确的经营目标。
第二，国有资本政策性经营涉足范围过大。即使在经济体制改革之后，我国国有资本政策性经营与服务性经营和营利性经营仍然未能有效剥离，许多本可服务性经营和营利性经营的业务仍然或多或少地执行着政策性的原则，许多本可由民间资本经营或民间资本与国有资本共同经营和混合经营的业务仍然由国有资本在政策性经营的原则下独立承担。
第三，国有资本政策性经营的方式拘泥于直接经营的独立经营。我国国有资本的政策性经营过分注重国有资本的直接经营，很少与财政补贴、税收减免、信贷优惠等政策手段相结合实施间接经营。而在国有资本的直接经营中又过分偏好独立经营或全资经营，相对忽略国有资本与民间资本的混合经营。近年来，国有资本政策性经营中的混合经营方式有所发展，但仍然偏重国有资本的控股经营，相对忽略国有资本的参股经营。
第四，国有资本政策性经营的考核过分强调“政策”效果，算“政策账”而很少算“经济账”。国有资本的政策性经营必然要涉及政策性导向与经济效益核算的关系，二者之间并不总相一致，而是经常存在矛盾之处，但是，从总体上讲，二者更多地处于一种可兼容的关系之中。我国以往的国有资本政策性经营却过分强调政策实施效果，相对忽略经营单位自身的微观经济利益。这种考核倾向在实践中往往导致政策效果与经济效益的脱节，甚至因为政策性经营的成本过高、反向效应过大而使政策实施效果大打折扣。
第五，国有资本政策性经营在性质上混同于事业单位经营。国有资本政策性经营在性质上仍然是资本经营（尽管是一种相对特殊的资本经营），因而仍然要遵循资本经营的一般原则，讲求经营成本与经营收益的核算。但是，我国的国有资本政策性经营却长期混同于事业单位经营，执行事业单位经营的原则和规定，相对忽略资本经营的内在规定，这种情况也导致了我国国有资本政策性经营的低效率。
二、国有资本的服务性经营
国有资本的服务性经营是一种以宏观综合效益为基础，以基础性和服务性目标为导向，为了响应国家宏观经济政策的总体导向，提供良好的基础设施和公共服务，并且在范围和规模上配合民间资本的战略调整，求得较好的政策实施效果、公共服务效果和资本经营效果而实施的相对特殊性的资本经营方式。
1.国有资本服务性经营中的基础导向
在国民经济发展的不同阶段上总会存在一些国民经济发展影响较大，本身又需要较长时期内的较大投资的大型基础设施建设项目，如核电站、大型水电站、通讯网络、铁路、高速公路、机场、港口等建设项目。一般来讲，民间资本可能因为这些项目的技术难度和投资难度而畏缩，也可能因为这些项目的风险性和微利而无意进入。因此，为了推动这些项目的建设，国家需要采取三个方面的措施：一是在制度上允许民间资本进入这些领域并在其中发挥积极作用，从而动员全社会的资源促进这些基础设施建设；二是在政策上鼓励和刺激民间资本在这些领域的经营和发展；三是动员一部分国有资本进入这些领域，实施有效的国有资本服务性经营。
国有资本服务性经营应当注意以下几方面的问题：(1)不能因为国有资本在上述领域中的服务性经营就限制或禁止民间资本的进入。应当明确，与政策性经营所要求的国有资本必须进入特定领域的情形不同，国有资本的服务性经营是在民间资本不愿进入，或者虽然有所进入但仍不能满足国民经济发展需要的情况下进入相应的领域的。因此，就这些领域本身的性质来讲应当是开放性的、竞争性的，因而允许国有资本和民间资本共同进入和经营。(2)在国有资本服务性经营的营利问题上应当避免两个极端。一是不能寻求制度和政策的限制来营造一种国有资本经营的垄断格局，从而追求不正当的垄断性暴利。二是不能过分要求国有资本服务性经营的高盈利率。一般来讲，国有资本的服务性经营在大多数情况下是微利性的，而且在竞争市场下也只能是微利性的。(3)应当鼓励国有资本与民间资本的混合经营。一方面，倡导国有资本与民间资本共同进入上述基础设施建设领域，以国有资本经营弥补民间资本经营在供给规模上的不足；另一方面，鼓励国有资本与民间资本在具体项目上的混合经营，借助民间资本经营来弥补国有资本经营在灵活性和效率性上的不足。
2.国有资本服务性经营中的服务性导向
在国民经济中总有一些为社会生产和居民生活提供辅助性服务的行业和领域，如科技推广、信息服务、金融保险、维修服务等。这些行业和领域与社会生产和居民生活密切相关，但是服务对象比较广泛，单位用户所需商品和服务又相对有限，因而具有相对特殊的经营方式，一般也只能获取较低的盈利率。为了促进这些服务业的发展，国家除了在制度和政策上鼓励民间资本经营，特别是中小企业经营、连锁经营、网络经营等，还应当在必要的条件下动员一部分国有资本进入这些领域，实施有效的国有资本服务性经营。
国有资本的服务性经营一般具有以下几方面的特征：一是市场的开放性。这些服务领域基本上都属于竞争性领域，而非自然垄断领域。二是国有资本进入的灵活性。国有资本可以灵活进入这些服务领域，并与民间资本经营进行公平竞争。三是形式的多样性。国有资本可以独立经营，也可以与民间资本混合经营。四是盈利的重要性。尽管上述服务领域中的国有资本服务性经营也要适当兼顾资本盈利和服务保障，但是它并不同于国有资本政策性经营以政策目标导向为主，也不同于基础设施建设领域国有资本服务性经营强调在满足基础条件需要的基础上追求一定的资本盈利，而是相对更为重视必要的资本盈利，强调资本盈利和服务保障的结合。因为这些服务领域一般并不需要大规模的长期投资，在较短的时间内就可获得一定的服务收益，只要经营得当就可大大降低风险，因而有可能获得一定的盈利率。
3.我国国有资本服务性经营的误区
第一，国有资本服务性经营在性质上混同于政策性经营和营利性经营。在实践中，我国国有资本服务性经营或者过分强调基础性功能和服务性功能，或者过分关注营利性功能，忽略了国有资本服务性经营正是要将基础性功能、服务性功能和营利性功能结合起来，从而在性质上表现为政策性经营和营利性经营的折衷和综合。
第二，国有资本服务性经营在制度环境上过分偏好营造垄断性市场结构。似乎只有国有资本的垄断性经营才能集中供给国民经济和社会发展所需要的基础设施和服务，并且从中获得相应的盈利。实际上，无论是基础设施建设还是服务领域，都属于开放性竞争市场，客观上要求各种性质的资本在公平竞争中实现基础设施和服务的有效供给，并据此获得一定的盈利。因此，我国国有资本服务性经营过分借重垄断性经营环境，只不过是为了掩盖国有资本服务性经营实际存在的低效率现象和牟取暴利的“行业利益动机”。
第三，国有资本服务性经营在形式上过分拘泥于独立经营。实际上，基础设施建设和服务领域的开放性质和竞争特色客观上要求国有资本和民间资本的共同经营和公平竞争，也内在地驱动国有资本与民间资本的混合经营，以取得互补的经济效果。
第四，国有资本服务性经营的考核比较混乱。一是在基础性功能、服务性功能与营利性功能之间的选择和组合上没有比较明确的要求，因而失去了考核的规范性。二是国有资本服务性经营的成果大多表现为劳务形式，其本身的无形性特点以及对于质量和满意的主观感知特点也往往使国有资本服务性经营在实践中缺乏统一尺度，从而失去了考核的客观性。三是严重存在的垄断性经营环境，一方面使国有资本服务性经营缺乏必要的参照系统，另一方面也以垄断性的不正常盈利形式掩盖了国有资本服务性经营的低效率。
无论是国有资本的政策性经营，还是国有资本的服务性经营，作为国有资本的特殊性经营，都有其经营范围的限制。国有资本的政策性经营主要着眼于宏观经济政策调控及其实施效果，因而一般针对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。国有资本的服务性经营主要着眼于为宏观经济健康运行提供合适的基础条件和服务保障，因而一般针对基础产业和公共服务领域。不难看出，国有资本的政策性经营和服务性经营在其经营范围上有所交叉或重合。因为，关系国民经济命脉的重要产业和关键领域可能包括一部分基础产业和公共服务领域，反过来，基础产业和公共服务领域中的一部分可能也与国民经济命脉密切相关。在实践中，国有资本的政策性经营更加强调其经营范围为宏观经济政策导向和国民经济整体发展所必需，而国有资本的服务性经营则更加强调其经营范围的外部经济性，强调以一般民间资本所不愿或无力经营的基础产业和服务领域为其主要经营范围。
三、国有资本的营利性经营
国有资本的营利性经营是一种以自身经济利益为基础，以财政性目标和自利目标为导向，为了加速国民经济增长、扩大国家财源、增殖国有资本而进行的商业性经营。
1.国有资本营利性经营中的财政性目标导向
从宏观经营的层次讲，国有资本的营利性经营主要是为了扩大国家财源，增强国家宏观调控的能力，加速国民经济增长。尽管国家财源的扩大主要建立在经济发展、税基扩大、税率适当的基础上，因而非国有资本经营完全可以作为国家财源的依托，但是，国有资本营利性经营的合理介入并保持适当的盈利，无疑扩大了国家税收的基础，在其他条件或因素既定的情况下将有助于进一步扩大国家财源。此外，借助于国有资本营利性经营对国家税源的扩张作用，将会增强国家财政宏观调控能力。国有资本营利性经营的合理存在及其结构调整，客观上也起到了一定的宏观调控作用。
在实践中，国有资本营利性经营的财政性目标导向强调从宏观上把握国有资本的营利能力，并据此对国有资本的营利性经营进行结构调整。在其他方面限定因素既定的情况下，国有资本应当逐步退出一些盈利水平太低甚至亏损并且在较长时期内扭亏无望的营利性经营企业，向那些盈利水平较高的优势企业转移。也说是说，在国有资本的营利性经营中保持一定的机会主义倾向是比较合理的选择。
2.国有资本营利性经营中的自利性目标导向
从微观经营的层次讲，国有资本的营利性经营要求在法律规定的政策限制范围内的“唯利是图”。一是在经营领域的选择上，有利可图就进，无利可图就退。二是在经营对象（产品或劳务）的选择上，有利可图就做，无利可图则不为。三是允许在法律和政策容许的限度内合理规避和打“擦边球”。四是注重国有资本营利性经营的效率和竞争能力。
3.国有资本的营利性经营实际上是一种一般性经营
国有资本的一般性经营是从国有资本以及国有资本经营的一般性质出发对于国有资本的经营方式的界定。从本质上讲，国有资本是一种资本，具有一般意义上的资本所共有的一般性质，这就是追求资本自身的价值增值；国有资本经营也是一种资本经营，具有一般意义上的资本经营所共有的一种性质，这就是资本的商业性经营或营利性经营。因此，国有资本的一般性经营主要表现为国有资本追求自身价值僧值的商业性经营或营利性经营。
国有资本的一般性经营既可以表现在宏观经营层次上，也可以表现在微观经营层次上。国有资本经营区分为一般性经营和特殊经营，首先是在宏观经营层次上进行的，因此，在宏观战略以及宏观布局上分工从事一般性经营的那部分国有资本，就必须遵循并且主要遵循资本经营的一般规则，以资本价值增值为主要目标和考核标准，体现资本经营的商业性和营利性。而在我国以往国有资本经营管理体制下，混淆了国有资本的一般性经营与特殊性经营，一方面要求主要从事一般性经营的那部分国有资本在追求资本价值增值的同时还要追求相对特殊的公共目标，另一方面又要求主要从事特殊性经营的那部分国有资本在追求相对特殊的公共目标的同时还要实现资本价值增值，其结果是国有资本的一般性经营和特殊性经营两方面所内在的经营目标都没有较好地实现。所以，在国有资本的宏观经营中，必须明确界定和区分国有资本的一般性经营和特殊性经营，并且要求它们分别致力于自身特定的经营目标，其中，国有资本的一般性经营主要遵循资本的商业性经营和营利性经营的规则，主要追求资本的价值增值。在国有资本的微观经营层次上，同样有国有资本的一般性经营和特殊性经营之分，因此，那些专门从事国有资本一般性经营的国有资本投资公司，就应当充分体现资本经营的一般性质，以市场为依托，以盈利为中心，追求国有资本的价值增值。
尽管从资本经营的一般性出发，不应该有经营范围的限制，也就是说，凡是有可能营利的地方均实施资本经营。但是，国有资本的特殊性质决定了国有资本的一般性经营（或营利性经营、商业性经营）也有经营范围的限制。在实践中，国有资本的一般性经营主要指向一般竞争性领域。因此，国有资本的一般性经营的基本特征不仅是商业性、营利性，而且是竞争性，这就意味着国有资本的一般性经营应当是在市场竞争中追求资本的价值增值，而不能凭借国有资本的特殊地位或“政府”背景来谋求资本价值增值。
4.我国国有资本营利性经营的误区
第一，国有资本营利性经营在性质上与政策性经营和服务性经营混在一起。在实践中表现为资本经营的目标多元化，考核标准综合化，经营行为行政化，市场竞争无序化，经营效果低效化。
第二，国有资本营利性经营在制度上过分强调国有资本经营整体利益上的一致性，相对忽略微观经营单位相对独立的经济利益。其实，各个不同方面的国有资本微观经营单位经济利益的相对独立性及其与国有资本营利性经营的整体经济利益的差异性的存在，不仅正常，而且合理。承认并尊重这种经济利益的独立性和差异性，一方面有助于规范国有资本微观经营单位的营利性经营，提高其经营效率；另一方面也为国有资本的宏观性经营提供了更加广阔的空间和更加规范的基础，从而有助于在宏观层次上规范国有资本的营利性经营，并提高其经营效率。依此推理，承认国有资本营利性经营与政策性经营和服务性经营之间的差异性，并予以规范，同样有助于宏观上规范国有资本经营，提高国有资本政策性经营、服务性经营和营利性经营的效率。
第三，国有资本营利性经营在方式上过分偏重独立经营。如果说，在国有资本的政策性经营和服务性经营中，国有资本的独立经营保持较大的比例还有一定的合理性，那么，在国有资本的营利性经营中，保持独立经营的较大比例，不仅在理论上而且在实践上，都找不到比较合理的解释。因此，应当积极倡导国有资本营利性经营中的混合经营方式。
第四，国有资本营利性经营在市场环境上陷入了两种极端。一是由于国有资本的“国有”特性，特别是把国有资本的营利性经营与政策性经营混为一谈，导致在国有资本的营利性经营中附加了许多不合理的政策性义务和社会责任，从而限制和扭曲了正常的营利性经营，妨碍了国有资本与民间资本在一般竞争性领域中的公平竞争。二是基于国有资本的“国有”特性，人为促进国有资本营利性经营与国家政府行为的结合，从而把正常的国有资本营利性经营演变为政府干预下的保护性经营。