美国政府金融审计主要特色及对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,特色论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
谈及美国政府的金融审计，一般以政府问责办公室(俗称美国审计署，Government Accountability Office，以下简称GAO)实施的金融审计作为例证。由于美国独特的政治经济制度，其金融业监管职能主要集中在联邦政府，相应地，美国政府金融审计主要由GAO来实施，州及以下各级政府的审计机关几乎不开展金融审计。以佐治亚州为例，该州法典明确规定，州审计厅“不得以任何方式影响银行金融监管局的权利、权力及职责”，因此，除常规的预算审计外，州政府没有其他金融审计业务。
本次金融危机对各国金融业及其监管产生深刻影响，美国政府通过修订立法、完善规则和救助干预，如制定《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(以下简称多德—弗兰克法案)、实施7000亿美元的不良资产救助项目(以下简称TARP)等，进行了自上个世纪三十年代以来最大的一次金融改革，进一步加强对金融业的监管。面对新的审计环境，为实现其改善政府机构绩效和促进问责的宗旨，在密切服务国会与保障法律落实过程中，GAO进一步强化和突出了对金融业监管机构的绩效审计，并对重大事项实施长期的跟踪审计等。在我国金融业日趋开放及金融业监管逐步现代化的背景下，结合我国的实践情况，对处于发达金融市场之中的GAO金融审计进行研究、比较和借鉴，有益于进一步促进我国政府金融审计的发展。
二、GAO金融审计主要特色及我国对应的情况
GAO金融审计比我国起步早，也相对较为发达。由于各自所在国家拥有截然不同的政治经济与文化传统，两国政府金融审计在许多方面存有差异。
(一)GAO金融审计对象主要是金融业监管机构，相对我国较为集中
美国金融市场今天如此之发达基本归功于自由市场经济，政府在其中仅扮演市场规则监管者的角色，即使在诸如最近金融危机等市场几乎失灵的情况下，政府进行的干预也是限制在最低程度。相比较而言，我国政府对市场的参与程度较美国要深入和广泛得多，作为“看门狗”的政府审计也将触角伸至政府所触及的每个角落，金融审计当然也不例外。
1.GAO金融审计对象主要是金融业监管机构
GAO是一个独立的、无党派的、直接服务于国会的机构，其审计工作主要是检查各政府机构使用联邦资金的情况及其有关绩效目标的实现情况。就金融审计而言，GAO主要是检查联邦政府中与金融业相关的各监管机构的上述活动。GAO的金融市场与社会投资审计团队等业务部门表示，GAO金融审计的对象以联邦政府金融业监管机构为主，如SEC、美国联邦储备系统(以下简称Fed)、联邦存款保险公司(以下简称FDIC)等。一方面，这是基于相关法律对GAO的授权，GAO仅有权对政府部门或准政府机构进行审计，对这些部门机构所监管的对象则无权直接审计；另一方面，在行政资源有限的情况下，GAO只要对金融业监管机构监督到位，就既能高效地服务国会，又能确保整个金融市场健康有效运转。
GAO的审计报告、证词、信函等审计结果文件可以比较完整地反映其工作内容。自2008年至2013年3月，GAO发布的330份金融审计结果文件，涉及了联邦政府全部的13个金融业监管机构，其中，SEC158份、Fed62份、FDIC34份。这些审计结果文件大量使用“需改进措施”、“需加强注意”等措辞，从另一个角度体现了GAO对这些监管机构的审计监督。此外，GAO还注重发挥综合性较强的优势，经常审计多个监管机构对同一个或同一类事项的监管情况。例如，2012年12月，GAO审计联邦政府机构根据多德-弗兰克法案制定监管规则过程中的协调情况时，审计对象包括Fed、美国财政部(以下简称Treasury)等7个部门。
2.我国政府金融审计对象更为宽泛，包含宏观与微观两个层面
我国当前的经济体制下，国有资本在金融领域处于控制地位。一方面，维护国有资产安全是审计机关的当然职责，另一方面，国有金融业运营机构的运营情况直接影响着金融市场的稳定，但由于国有资本固有的劣根性，其也是金融风险最容易暴露的地方，所以我国审计机关一直坚持对国有及国有控股银行、证券公司、保险公司、基金公司等进行审计，从而直接感触金融市场的风险因素及其运行状态，体现了我国金融审计的微观性。与此同时，“一行三会”及根据《证券法》设立的各类交易所等金融业监管机构，也是我国政府金融审计的对象。审计署每年都对“一行三会”进行审计，并结合其领导人经济责任审计，在一定程度上起到对金融业监管机构再监督的作用，体现了我国金融审计的宏观性。
(二)GAO金融审计内容突出绩效审计，相对我国较为发达
审计内容是审计活动的直接体现，其最可以体现一项审计或一国审计的基本特征。纵观世界审计发展史，各国的政府审计基本沿袭了真实性审计、合规性审计、绩效审计的发展路径，且绩效审计是发展趋势和努力方向，其在全部审计中所占比重如何及开展情况如何也是一国政府审计发达完善程度的重要标志。由于金融审计反映实体经济，其审计内容如何也是其发达程度的重要标志。
1.GAO金融审计的主要内容是监管机构的监管绩效情况
GAO金融审计早已脱离传统的财务真实合法效益的内容，转而更加关注金融业监管机构本身监管工作的绩效情况，也即监管职责的履行情况。第一，GAO的工作目标就是要改进政府机构的工作绩效，督促其更好地服务美国公民，故金融审计必然以审计对象的绩效情况为审计重点；第二，根据1990年财务长法案，政府部门机构财务报表的审计由总检察长负责，GAO可以自行决定是否审计及审计的程度；第三，虽然美国金融业监管体系庞大，监管机构众多，但监管机构自身的财务状况相对简单，从重要性水平和风险控制的角度看，GAO审计重点也应是它们的职责履行情况。
2.我国政府金融审计内容以真实合法效益为主
虽然经过多年的发展，我国当前的金融审计已逐步向合法和效益性审计转变。虽然绩效审计所占比重较大，但报表所列示的绩效审计与真正的绩效审计尚有差距。总体来讲，我国的金融审计仍属“真实合法效益”审计的范畴。审计署“十二五”发展规划提出，在做好金融机构资产负债损益的真实、合法和效益情况等全面审计的基础上，关注其法人治理结构及内控制度的建立和执行效果、有效揭示内部管理薄弱环节和制度缺陷等，同时提出要全面推进绩效审计，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制等。在此框架下，国有经营资产与财政资金均可最大程度上实现其价值，但在“揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制”等方面，尤其是监督金融业监管机构监管的绩效方面，尚难以完全实现审计价值。根据《经济责任审计规定》对监管机构和主要金融业领导人实施的经济责任审计，可以在一定程度上弥补这方面的不足，但尚不能形成常态化的审计监督机制。
(三)GAO金融审计目标侧重消费者保护，相对我国较为市场化
各国的政府审计在本质上具有一些共同的价值目标，如通过审计监督促进政府改善与市场稳定等，但同时也会表现出有别于他国的鲜明特色。金融业是经济社会运行的血液，也是实体经济的抽象反映，一国政府对金融的管控程度和促进金融发展所依赖的方式直接影响着政府金融审计的实现目标及其实现方式。美国的金融业全球最为发达，市场化程度较高，相比较而言，我国金融市场运行秩序尚需健全，故政府金融审计的审计目标的侧重点也有所不同，其中GAO金融审计更强调了对市场的关注。
1.GAO金融审计侧重对金融消费者的保护
任何市场经济活动中，均存在作为市场参与者的交易双方和市场监管者等三个角色。在金融领域同样存在金融产品提供方、金融消费者和金融业监管者三个角色。以面向金融市场为基础的金融审计中，GAO特别注重通过审计监管机构来实现保护金融消费者的目标，进而实现对市场全部参与主体的覆盖。多德—弗兰克法案的全称《华尔街改革与消费者保护法案》也从另外一个角度表明消费者保护对于整个金融市场的重要性；与此同时，法案规定的GAO的多项职责都与消费者保护息息相关，如新设立CFPB负责对各类金融机构向消费者提供金融产品服务的情况进行监管，CFPB则是GAO当然的审计对象，而对于商业银行等机构根据法案要求无歧视地提供金融产品的情况，同样也是GAO关注的重点。
GAO实施金融消费者保护，一是来自法律的明文要求，如多德—弗兰克法案规定应对财务规划的监管情况进行审计，2011年1月，GAO实施该项审计，并发布了题为《对财务规划师的监管虽总体已覆盖，但仍有许多事项需注意》的报告。二是对与消费者权益相关的事项直接进行审计，如2011年3月，针对债务保护产品可以在某些条件下豁免部分或全部信用卡债务的情况，GAO调查该类产品的市场份额与属性及其对消费者的影响，发布了题为《消费者为债务保护产品所付出的成本相比收益更高》的报告。
2.我国政府金融审计目标侧重于直接发现重大违法违规事项与揭示体制机制制度问题
我国金融领域近些年也着手加强对金融消费者的保护，如监管部门对经营机构歧视误导消费者进行查处、拟建立存款保险制度等，但审计机关在金融消费者保护方面所涉及的内容并不多。与此同时，我国的政府金融审计更加强调了对金融市场秩序的维护与促进，即发现重大违法违规事项与揭示体制机制制度问题，前者如审计发现的银行领域贷款诈骗和违法放贷、证券领域“老鼠仓”和“抢帽子”、保险领域保险诈骗和虚假代理等，据统计，审计署每年上报国务院的《审计要情》的一半以上来自金融审计，发现重大违法违规事项不但有力维护了金融市场秩序，而且不断提升审计的权威，有效发挥了国家审计的“抵御”功能；后者如审计揭示的商业银行利用同业代付规避贷款规模、违规理财吸收存款、“内保外贷”套取人民币利差以及地下钱庄、影子银行、政府融资平台贷款隐藏风险、政策性银行商业化影响国家整体发展等，是我国金融审计从体制机制制度层面揭示问题的具体体现，然后提出审计建议，通过国家完善立法或修订制定监管规章等，促进政策、法律、制度的不断落实和完善。
(四)GAO金融审计方式采取跟踪审计与综合性专题研究，相对我国效果较为直接
审计方式是审计活动服务审计目标、实现审计效果的基本外在条件。各国审计机关根据审计对象、审计内容以及审计环境的不同而采取不同的审计方式，这些审计方式可以是单独的，也可以是综合的，并随着审计实践的深入而不断发展，最终对审计效果产生影响，这种影响有的表现较为直接，有的稍微间接。
1.GAO金融审计通过跟踪审计与综合性专题研究直接促进审计效果提升
首先，跟踪审计是GAO金融审计最主要的审计方式。如上所述，GAO金融审计的审计对象主要是金融业监管机构，在美国金融业法律与监管政策和监管体系繁杂多变的背景下，对这些机构实施持续的跟踪审计是十分必要的。据GAO介绍，其三分之二以上的金融审计项目采取的是跟踪审计方式，尤其2008年金融危机全面爆发以来，政府工作重心一直是通过稳定金融市场来实现国家经济复苏，这个过程比较漫长且存在各种变化，因此，除个别事项外，为最大程度实现审计价值，GAO围绕政府工作重心和金融改革总体框架所开展的金融审计均是跟踪审计。
GAO的跟踪审计可分为两类：一是以单个具体审计事项为内容的跟踪审计，如对政府接管“两房”及其影响金融体系的情况的审计、对麦道夫公司事件中与投资者权益保护相关事项的审计等；二是以重大法律政策为内容的跟踪审计，其审计依据通常是法律所做的明文规定，该类跟踪审计所占比重较大。
其次，纵观GAO所发布的金融审计结果文件，有很大一部分是来自于专题研究，且得益于GAO审计人员专业结构的多样化，综合性专题研究在金融审计成果中所占比重越来越大。专题研究的内容一般是争议较大的事项，或是当前金融领域某一突出现象，或是某一现象的长期趋势等。如，针对证券市场中审计服务市场集中度可能偏高的问题，GAO抽样调查600家大、中、小型公众公司，访谈“四大”会计师事务所、投资者等市场参与者，据此建立影响会计师事务所收费的各种因素的经济模型，形成了比较权威的审计结论。
2.我国政府金融审计以采取全国“一盘棋”的组织模式为特色
不同于美国各级审计机关相互独立，没有领导与被领导、指导与被指导的关系，我国地方各级审计机关依法接受审计署在业务上的指导及在其他方面的领导，由此形成全国审计的整体合力。近些年，地方审计机关的金融审计业务虽有萎缩的趋势，但随着城市商业银行、农村信用合作社、小额贷款公司的快速发展，全国的金融格局正在发生着变化，地方审计机关在其自身管辖范围开展金融审计将有较大作为。与此同时，审计署可以依法授权地方审计机关对系统性重要金融机构进行审计，或者组织地方审计机关对关乎全国金融领域的重大事项围绕同一目标集中实施审计，以全面反映总体情况、完整揭示金融风险、客观提出审计建议。此外，我国金融审计信息化较高，为审计方式的不断改善奠定了基础。
三、GAO金融审计对发展我国政府金融审计的启示
诚然，中美两国政府审计所处的政治经济和历史文化环境差异较大，审计体制也大不相同，GAO的一些做法在我国尚不具备借鉴的条件，但近些年来，我国金融业国际化现代化进程不断加快，金融业监管中也大量汲取了国外尤其是美国的一些经验，我国金融审计也将维护金融安全和防范金融风险作为最高目标。我国应积极吸收借鉴GAO金融审计经验的同时，也应继续发挥自己的比较优势。基于此，我们提出如下建议：
(一)扩展审计对象与审计内容，加强对金融业监管机构监管绩效情况的审计
GAO通过审计金融业监管机构监管的绩效情况，从更高角度和更宽视野揭示金融领域的各种问题，促进金融市场有序运行与稳健发展。我国当前金融业监管存在监管重叠甚至越位与监管缺位的双重问题，如对国有金融企业的监管，既有“一行三会”等专业监管部门，又有财政部、审计署等综合监督部门，在协调机制尚不健全的情况下，必然出现这样或那样的问题。与此同时，虽然可以通过“一行三会”领导人的经济责任审计，评价其所在监管机构的绩效情况，但这不是一种常规性的审计。我们首先应争取通过立法程序明确确立审计机关审计相关监管机构监管情况的职责，在此之前，可通过预算执行情况审计等在部分领域和部分机构探索开展监管绩效审计，然后逐步推开，最终形成职责分工明确、监督层次分明的金融业监督体系，更加高效地实现金融领域中的国家良治。
(二)充实审计目标，在探索金融消费者保护的同时，继续加大对重大违法犯罪和违规事项的查处力度
我国当前金融消费者保护力度尚较薄弱，在审计资源有限且当前整体金融生态环境尚不健康的情况下，金融市场秩序维护及金融风险防范仍是政府金融审计的重点，但金融消费者保护审计应该是政府金融审计的主要努力探索的方向之一。与此同时，从历史发展来看，我国政府金融审计乃至整个政府审计之所以能够迅速发展，在国家治理中的地位愈加重要，很大原因是我们长期坚持对重大违法犯罪和违规事项的查处，有力促进了金融秩序的健全完善与社会经济的稳定健康发展。GAO虽然也对欺诈、腐败、滥用等事项比较关注，但由于在国家政治结构中的地位及权力配置的不同，在审计实践中其对违法犯罪和重大违规问题的查处难以有所作为。我国的审计机关虽然不是专门的办案机关，但是在反对腐败和打击违法犯罪方面承担着重要职责。我国金融审计在这方面的传统优势应进一步发扬，在注重从体制机制制度及政策措施层面分析研究问题的同时，进一步加强对重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处。
(三)完善审计方式，加强对重大法律政策的跟踪审计，提高综合性研究成果占整体审计成果的比重
GAO在金融审计中大量采取跟踪审计的方式，有利于持续揭示法律政策执行中遇到的新情况、新问题，有利于把握金融市场运行的规律。我国比较典型的跟踪审计是近些年对商业银行新增贷款投向结构的跟踪审计调查，它主要是检查我国在应对国际金融危机中采取的一系列重大金融政策的贯彻落实情况，从审计结果来看，基本达到了预期效果，但该跟踪审计的覆盖面明显偏窄，尚难以全面客观反映整个金融市场的运行发展状态，今后应进一步扩展跟踪审计的广度。此外，我们应进一步提高专题研究型审计项目的比重，对当前金融领域某一突出现象、某一现象的长期趋势，或者若干部门机构存在的共性问题，通过数据分析与理论研究相结合的方式，打造层次高、分量重的审计精品，实现审计成果的多元化。
(四)强化传统优势，加大信息资源共享、数据分析与综合运用的力度
我国政府金融审计通过长期的实践，目前基本实现了信息化，包括审计方式信息化和审计内容信息化。金融审计信息化的典型实例是对主要商业银行业务数据的定期归集与集中分析，从而及时跟踪其运营情况，了解与把握金融市场的潜在风险；与此同时，这些数据与税务、海关、电力等非金融数据相结合，可以有效整合各类审计数据资源。GAO的金融审计几乎不涉及类似原始的基础数据，相对而言不易掌握第一手信息，也不易第一时间感知市场的运行状况和潜在风险。在未来金融审计中，应进一步发挥这一比较优势，加大金融数据归集的宽度和深度，逐步将“一行三会”、财政、国土等政府部门的业务数据及其采集的各类经营机构的原始数据全部置于审计范畴，并将审计署与地方审计机关相关数据统一归集与分析，整合全国金融审计资源，实现金融审计内部、金融审计与其他专业审计以及与其他监管部门之间的良好合作。