我国农村劳动力资源转移若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,农村劳动力论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村劳动力资源转移是重大的战略任务，对于城乡经济发展具有非常现实的意义。本文拟就农村劳动力资源转移的现状、动因、途径及有关措施作一探讨。
一、农村劳动力资源转移的现状分析
发展中国家处在传统经济与现代经济并存的二元经济状态，并不断向一元经济转变。在这一过程中，农村剩余劳动力被现代部门吸纳是这种转变的核心环节。这是现代化建设的必由之路，是一个不以人们意志为转移的客观规律。我国的农村劳动力数量大，人均占有的自然资源不足，劳动力不能与生产资料有机结合，其多余部分必然要从农村流向城市，从一产流向二、三产业。现阶段，我国农村劳动力资源转移，主要有以下几个特征：
（一）转移规模不断扩大，转移势头受到客观因素限制。
80年代以来，农村劳动力转移呈逐渐增加趋势。以市场为导向的经济体制改革推动了经济的迅猛发展，农业劳动生产率迅速提高，农村劳动力由隐性剩余转化为显性剩余。同时，农村劳动力从封闭走向开放，流动的空间大大拓展。流动的速度加快，流动的强度加大。根据1990年人口普查和1987年、1995年两次人口抽样调查资料，在1982—1987年、1985—1990年、1990—1995年三个时期，我国农村迁出人口累计规模分别为2076万、2130.1万和2176.2万人，年均规模分别为415.2万、426万和435.2万人。在上述三个时期中， 表示人口迁移的人口迁移率约分别为2.86%、3.02%和3.02%，省际人口迁移率分别为0.59%、0.98%和0.99%。
我国农村内部就业变化也可以看出一种趋势：
我国1980—1995年农村就业变化情况
就业增长率(%) 新增就业人数(万人)
1980 -1989
1990-1995
1980-1989
1990-1995
合计 2.80.9
9103 2247
乡镇企业 13.5
5.9
6367 3085
个体经济
- 15.4- 1563
私营经济
- 33.0-
358
其它
1.0
-1.5
2736-2759
资料来源：徐堂连《就业再就业工程与非公有制经济的发展》 《安徽经济研究》1998年第3期
从目前的情况看，农村劳动力转移客观上受到宏观经济背景的变化、经济体制改革的深化、产业结构调整的强化和城镇下岗职工的压力等因素的限制。
（二）在转移的产业上，主要呈现由农业向非农业产业转移的趋势。
我国农村劳动力转移涉及的行业颇多，除有少部分农民进入经济发达地区从事农业生产外，绝大部分是转向第二产业和第三产业。据初步调查，1997年安徽省农村劳动力中，从事第二产业的人数占10.7%；从事第三产业的人数占16%。进入城市的农村劳动力，从事第二产业的，主要就业于建筑、建材、采矿等繁重体力行业；从事第三产业的，主要就业于饮食和家庭服务业。同时，从就业企业的所有制性质看，在国有企业就业的少，95%的农村劳动力都进入各类集体企业、乡镇企业、“三资”企业、民营企业和个体私营企业。这种就业状况，体现出了市场选择的趋向。
（三）在转移的区域上，主要呈现由中西部向东部转移，由农村向城市转移的趋势。
改革开放以来，我国农村劳动力转移日趋活跃，九十年代仍然保持稳定。迁出人口主要集中分布在中、西部地带，以中部地带最多，约占全国农村省际迁出人口的42.5%。东、中、西三大地带农村省际人口的迁出率分别为0.68%、1.06%和1.08%，表现出迁出强度由东向西逐步呈强。在农村劳动力转移过程中，中部地区的72.4%和西部地区的53.0%均迁往东部地区。同时，东部地区的省外农村迁入人口约占全国农村省际迁移人口的66.90%，呈明显净迁入状态，中、 西部地区呈净迁出状态。如西部地区的四川省，迁出农村人口约占全国农村省际迁出人口的16.5%；中部地区的安徽、河南两省迁出人口比例也都高于全国。北京、天津、上海三个直辖市的农村省际人口迁入率都在5%以上， 其中上海市高达22%。根据上海市历次流动人口调查资料，1983年作为“经济型流动人口”进入上海的外来劳动力只有3万多人，但到80 年代中期就已超过50万人，1993年更达到210万人，平均每年增长46%。 从外来劳动力占上海市劳动力总量的比例看，80年代初这一比例不过0.5%， 到 1993年竟已达到20%以上，平均每5个就业人口中就有1 个外地人。而这些外地人中，以农村转移的劳动力居多。
（四）转移的不稳定性、周期性态势，开始向逐步稳定的方向变化。
农村劳动力转移的初始阶段，主要表现为短期和不稳定流动为主，基本是根据季节变化、政策变化及预期收入目的完成状况呈周期性涨落变化。近几年，农村劳动力转移开始出现新的变化，主要表现为流动性降低，稳定性增强，由个人迁移发展为举家迁移，并开始在迁入地常住下来。以农业大省安徽为例，该省在外农村劳动力已遍及全国20多个省、市、自治区，尤以上海、北京、广东、福建等省市为多，并在这些地方形成较大的居住规模。
根据以上分析，可以看出农村劳动力资源转移从小到大，从农村到城市，从内地到沿海，从低收入到高收入地区，从农业向非农产业的趋势是不可逆转的，是一场新的社会变革。
二、农村劳动力资源转移的动因分析
（一）农村经济体制改革是农村劳动力资源转移的前提。
党的十一届三中全会以前，农村劳动力基本上被固定在农村土地上。农村经济体制改革的推进与深化，尤其是家庭联产承包责任制的实行，赋予了农民相对独立的劳动择业权、生产自主权和产品处置权。农户作为相对独立的经营主体，必然要求生产要素的优化组合，追求收入最大化的目标；农民在生产要素自由流动和生产组合上有了更多的选择。劳动力这个重要生产要素的流动，则是资源要素在地区间、产业间、行业间重组与再配置的必然要求。
（二）农村产业结构调整是农村劳动力资源转移的条件。
我国农业结构的调整大体上沿着三个方向转化。一是向多元化转化。在保持农业总产量稳定增长的同时，更注重农产品品种和品质的调整与提高，以获得更高的经济效益。从总体上看，养殖业的增长快于种植业，比重不断提高；种植业内部形成了粮食作物、饲料作物和经济作物并存的三元结构。二是向一体化转化。农业生产呈现种、养、加一条龙，产供销一体化趋势。这是现代农业在分工协作基础上大规模的专业化和社会经营，具体表现为公司+农户的形式。这从一定程度上改变农业生产极度分散、生产者组织化程度低下的状况。三是向规模化转化。这就是扩大单个农业生产者的农田使用数量或经营能力。可以说，规模化经营已经构成农业集约化增长的基本内容，是实现农业稳定发展的必要方式。从农业结构的调整来看，对农业劳动力的需求数量是不断下降的，本已多余的农村劳动力必须寻找新的出路。
从非农产业结构的调整来看。农村要走向现代化，工业化是绕不过去的关口。与此相适应，还要加快农村小城镇建设，相应发展第三产业。以启动乡镇企业为主体的农村非农化过程，必须依赖于农业要素的支撑，这里不仅包括劳动力要素，还包括资金、土地资源等要素。随着农村非农产业的不断发展，扩大了对农村劳动力的市场需求，使剩余劳动力的转移成为可能。
城市产业结构的调整，也提高了对农村劳动力的吸纳能力。建筑业和服务业的崛起与发展，扩大了劳动力需求的空间。一方面，一部分城市待业人员不愿意从事此类工作；另一方面，农村剩余劳动力大都由于文化素质较低，无法在城市寻找较为理想的工作，只得从事这些工作，以期在城市先站住脚。
（三）城乡经济收入的反差，是农村劳动力资源转移的深层次动因。
从货币收入的角度看。长期以来，城乡收入差距问题始终没有得到解决。以安徽省为例，从1978年以后，城乡收入差距曾一度缩小到1.6∶1。但1985年以后农民收入增长速度开始放慢，1989年时回归到2.3∶1，1993年进一步扩大到了3∶1，近年虽有所好转，但1998年仍高达2.6∶1。除了城乡收益的差别外，还存在产业收益和区域收益的差别。 第一产业的收益远远低于非农产业。据国际经验的比较，在人均国内生产总值为700美元时，非农产业劳动生产率是第一产业劳动生产率的4.02倍，我国则是4.13倍。另外，区域经济发展不平衡，东、中、西部收入悬殊之大，也对农村劳动力转移起到了刺激作用。
从广义的角度看，相对收入的差异，不仅包括货币收入的差异，也包括非货币的差异。我国由于传统计划经济体制的影响，社会经济生活的市场化、货币化程度受到极大的抑制，最突出的表现在以城市户口和农村户口所界定的身份制而形成的非货币收入差异。持有城市户口的居民在粮食供应、副食品与燃料供给、住宅分配、子女教育、就业安排、医疗及养老保险、劳动保护、复员军人安置等诸多方面享有农村居民不能享受的优惠待遇。因此，城市居民与农村居民的实际收入差异远远高于以货币形式表现出来的收入差异。利益机制的导向，是农村劳动力资源转移的根本动力和深层次的原因。
在社会主义市场经济条件下，有序的农村劳动力资源转移，对社会经济的发展起着积极的推进作用。
第一，有利于生产要素的优化配置。农村剩余劳动力的转移，不会影响农业劳动生产率的提高，相反可以使大量的农村劳动力资源得以开发和利用。他们在非农产业上可以获得更高的收入，同时并没有减少迁出地、迁入地其他劳动力的收入，从总体上来说，进一步提高了全社会的劳动生产率。同时，转移出来的农村劳动力年龄较轻，受教育水平较高，作为劳动力以及物资、资金、信息等要素流动载体的素质相对也比较高。这种农村人力资本、物质资本与自然资源的重新组合，能够进一步调整和优化农村经济结构。
第二，有利于农村经济的发展。农村劳动力转移到城市，收入大幅度提高，主要的受益者除了本人之外，就是迁出地的农村。资金短缺是农村经济发展中的突出问题，农民在外劳动的所得，大部分都转移回原迁出地。据了解，仅1996年四川省外出人员就寄回20亿元，为农村经济发展提供了重要的资金来源。这样的结果，一是提高了当地农民的生活水平；二是解决了农村经济发展的资金问题；三是学到科学技术和管理经验的农民返乡后重新创业，形成了一批农村经济发展新的增长点。
第三，有利于城乡一体化发展。农村劳动力迁移到城市虽然具有一定的流动性和不稳定性，但在整体上作为外来人口在城市的“存量”是比较稳定的，而且是不断增长的。他们尽管没有被作为城市人口统计，但却是实实在在地扩大了城市人口规模，提高了城市化水平。同时，这批观念有所转变、素质有所提高的城市化农民，即使是回到农村，也可以把现代生活方式和观念带回农村，有利于加快城乡一体化的进程。这里，还有一个更重要的积极因素，就是农村劳动力的转移，可以促进生产要素价格和报酬渐趋一致，改变生产要素的不平衡占有状况，起到抑制和缩小区域经济发展水平及收入差距扩大的作用。
第四，有利于改善区域人口结构。农村人口在城市定居和就业以后，会受到城市生活方式和观念的影响，由此会发生婚恋观念和生育观念的变化，这种变化又转化为晚婚晚育、优生优育的观念，这些因素将从总体上降低妇女生育率。同时，农村人口移居城市，可以进一步改善城市人口的年龄结构，缓解城市的人口老龄化问题。
第五，有利于整个社会经济的发展。农村劳动力资源的转移，不仅有利于农村经济发展，也有利于城市经济发展。充分开发、利用农村劳动力资源，还有利于社会稳定。农村剩余劳动力问题是一个长期性的问题，超前研究和解决好农村剩余劳动力的转移，广泛提供就业机会，有利于经济发展、政治和社会稳定。这种转移也会给社会稳定和全局工作带来一些负面影响，给政府工作带来压力，给经济发展带来一些新的问题。这些，都需要我们研究对策，因势利导，趋利避害，切实加以妥善解决。
三、农村劳动力资源转移的主要途径
根据有关资料显示，我国农村剩余劳动力已达1.2亿人， 这是摆在我们面前亟待解决的问题。从长远看，农村劳动力资源的转移，应逐步由目前的“就地”转移为主，向“异地”转移、由农村向城市集中为主转变，这是农村劳动力转移的必然趋势，是一个不断发展、完善的过程。当前，需要我们广开思路，加大农村劳动力资源开发的力度，认真做好吸纳、消化和转移工作。
（一）大力推进农业产业化。
农业产业化是实现农村劳动力转移的重要途径。从中国的国情来看，农村剩余劳动力全部进入城市是不可能的，我国城市吸纳劳动力的能力也是有限的。从目前经济发达地区及大中城市能够吸纳的劳动力总数来看，也只有1000多万人，只占整个农村剩余劳动力的10%。此外，还有诸多条件限制了农村剩余劳动力的转移。一是农村劳动力素质相对较低，就业的范围小，难以胜任城市和工业的现代化劳动。二是有限的国力只能吸纳一定数量的劳动力。一方面是农民的相对量和绝对量都很大，另一方面是社会总资本的相对量和绝对量都很小，形成了劳动力大量过剩与生产要素严重短缺的矛盾。三是农村剩余劳动力向城市转移成本较高，还会带来交通运输趋紧、城市公用事业负担加重等负面的效应。在这种情况下，农业产业化的作用尤为显著。
第一，农业产业化可以扩大农村劳动力的就业门路。农业产业化就是把农业从原来的第一产业扩大、涵盖到第二、第三产业，通过某个农产品，把一、二、三产业有机地结合起来，促使传统农业向现代农业转变，促使农业增长方式从粗放型向集约型转变。农业产业化以市场为导向，以加工企业或合作经济组织为依托，以广大农户为基础，以科技服务为手段，将农业再生产过程联结为一个完整的产前、产中、产后配套服务的产业系统，实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，引导分散的农户小生产转变为社会化大生产，通过把一个农产品升格为一个完整的产业系列，从而扩大了农村劳动力的就业门路，促使农村劳动力在农业、农村内部就业。
第二，农业产业化能够优化生产要素组合。它有助于促进社会经济资源在城乡之间双向流动。一方面，随着农业产业化发展中主导产业规模优势的形成和不断壮大，城市的先进技术、科技人才、资金信息等生产要素不断流向农村；另一方面，城市大型工商企业作为龙头企业，随着经济扩张能力的不断增强，形成对农村剩余劳动力资源强有力的吸咐，并拉动其向城镇二、三产业分流和转移。这种生产要素的合理配置，事实上打破了城乡二元经济的格局，促进了城乡之间的相互配合。
第三，农业产业化可以更快地增加农民收入。农业产业化经营，能够更好地以市场为导向组织生产，增加对农业物质和科技的投入，提高农业的产出率和商品率，达到增加农民收入和农产品有效供给的目的。通过农业产业化经营，能够以资源优势为基础，以效益为中心，围绕主导产品和支柱产品，组成贸工农各方参加的利益共同体，延长农业的产业链，提高农产品的附加值，从而使农业成为高效盈利产业。
（二）大力发展乡镇企业。
乡镇企业是吸纳农村剩余劳动力最有效的途径之一。改革开放以来，乡镇企业迅猛发展，已成为我国农村经济的重要支柱和国民经济的重要组织部分，成长为新的增长点，消化了大量的农村劳动力，依靠自身的经济增长，开拓了一条中国工业化的新路，推动了中国现代化的进程。现在改革进入攻坚阶段，发展进入关键时期，乡镇企业如何走，这是一个新的课题。在全球性产业结构调整时期，城市工业和经济发达地区应走内涵式扩大再生产的路子。中国的广大农村，工业基础相当薄弱，劳动力资源又非常丰富，只要有适量的资本，采用适当的技术，就能够尽快上马，办起乡镇企业。摆在我们面前的问题是，既要顺应形势进一步调整产业结构，又要进一步扩大吸纳农村剩余劳动力，如何抉择？从中国的国情出发，实现农村剩余劳动转移的可行方法是，大力发展适度规模的、介于劳动密集型和资本密集型之间的中间技术，促进乡镇企业的发展。中间技术是既具有较高生产率水平，又不是很复杂昂贵的技术。发展中间技术，一是反映了国情，适应了社会分工的要求，把经济效益和社会效益有机地结合起来。二是为乡镇企业奠定了持续发展的基础。中间技术是融先进性、合理性和经济性于一体的技术，适应我国现阶段资源和经济发展的要求，有利于解决利益冲突和社会结构失衡等问题，可以有效地利用农村人力资源。三是要发展和完善以中间技术为主体的乡镇企业技术经济系统，拓展乡镇企业生存的空间，运用科学的方法选择适用的中间技术，解决中间技术系统自身发展的层次性问题。当然，中国农村人多地少，不能固守一个模式。各地还应该从当地的实际情况出发。乡镇企业发展是走劳动密集型的路子，还是走资本密集型的路子，抑或是采用中间技术，要因时、因地制宜，切忌“一刀切”。
（三）大力发展个体私营经济。
从吸纳农村剩余劳动力来看，个体私营经济是最具活力和潜力的一种经济形式，因其是产权明晰、自主经营、自负盈亏的经济实体，它在一开始就具有较大的灵活性，便于吸纳和开发、利用各类劳动力资源。同时，随着个体私营经济的发展，为社会提供的就业岗位越来越多。据有关部门统计，1995年全国私营企业从业人员766万人（其中城镇428万人，农村358万人），1996年为1150万人，一年新增就业达380万人。随着市场经济的发展，个体私营经济的增长会更快，占国民经济的比重还会提高（按照1995年的比例，吸纳农村剩余劳动力几近一半）。可想而知，今后的潜力会越来越大。鉴于个体私营经济在初创阶段大多选择劳动密集型产业，所以，相对于国有和集体经济，投入同样的资本，个体私营经济吸纳的劳动力更多。为了充分发挥个体私营经济在吸纳农村剩余劳动力方面的优势，应进一步解放思想，制定政策，加快个体私营经济的发展。在产业政策上，既要鼓励其发展技术密集型产业，更要重视劳动密集型产业的发展；在资本分配政策上，国有商业银行对国有企业、集体企业、私营企业应一视同仁。在所有制政策上，要坚持鼓励发展非公有制经济不动摇。
（四）大力发展劳力输出。
从国内劳务输出看，主要是离土又进城。农民应该进入全国的大、中、小城市，但首先是向农村地区的中心集镇转移。建设小城镇，是缓解城乡差别，实现城乡一体化的重要一环，也是解决农村剩余劳动力最现实的道路。要建设农村小城镇，必须着力解决农村工业集中、人口集中、土地集中的问题，当前首先是解决工业集中。经过一段时间的努力，逐步建立一批“农民城”。如浙江苍南县的龙港镇，1984年还是一个地图上难以找到的小渔村，经过两年时间，农民集资1.6亿元， 建成一座纵横27条街道、近百万平方米的小城镇，拥有来自闽浙两省的3 万余人口。现在这个城镇已发展成为有十几万人口的新城市。与此同时，现有的大、中、小城市由于经济发展和社会分工的不断细化，对农村劳动力仍存在一定的市场需求。这里应该指出的是，单纯强调“严格控制大城市”的方针，不符合中国国情，不符合人口城市化的发展规律，不符合产业发展的需求，不适应劳动市场发育的内在需求。我国城市偏少，城市化水平低，大中城市的辐射和吸纳能力都较差，许多城市作为区域经济和社会发展的中心还不“称职”。当然盲目扩大城市规模也会带来一系列的城市病。正确的态度是科学规划，合理布局，不要人为地去限制大中城市的发展，而应该积极、主动地加快城市化进程。
从国际劳务输出看。我国劳务出口具有悠久的历史，早在本世纪初已向国外转移劳动力达500万人，其中相当多的是农村劳动力， 没有这一批人，就没有今天的3000多万海外华人。但是时至今日，我国的劳动力出口却是一个薄弱环节，比埃及、巴基斯坦、印度、印尼等发展中国家要落后许多。对此，应予以高度重视，把劳务出口放到与商品出口同等重要的位置，制定相应的扶持政策，实行官方派遣与民间流动并举，建立健全劳务出口与工程承包的信息网络，不断扩大国际市场。
四、农村劳动力资源转移的主要措施
在推进农村劳动力转移的过程中，还存在着一些制度、政策和要素障碍。为此，必须采取切实措施。
（一）改革土地管理制度。
现行的农村土地管理制度妨碍土地流转，不利于农业规模经营，是把千千万万的农民始终与土地束缚在一起的“脐带”。当前，改革土地管理制度的重点是建立有效的土地流转机制。一是实行规模经营。通过扩大生产规模，合理配置劳动力和土地，逐步推动农村劳动力的合理分工和转移，提高土地利用率。眼下比较通行的一种形式就是反租倒包，由乡政府运用法律、法规程序，把已承包给农民的土地从自愿转移的农民手中反租出来，再倒包租给农业企业或愿意扩大规模的农户。通过承包土地的有序转移，促进农村劳动力的进一步分工和转移，使从事非农产业的农户解除后顾之忧，愿意舍去土地投身于二、三产业；而留守故土的农户由于增加了承包土地面积，也获得了相应的规模效益。二是开展“四荒”使用权拍卖。这就是在所有权不变的情况下，将土地使用权长期拍卖给农民，使农民真正长久拥有土地使用权。“四荒”使用权拍卖是一次性“买断”性质，从而使得经济当事人有足够的时间享受投入土地的劳动、资金的长期效益。三是土地股份化。这是深化土地制度改革的主要内容和基本方向。农民不愿失去土地，本质上是不愿失去生存的保险，而这恰恰成为土地流转的障碍。建立以土地股份化为中心的农村股份合作经济，可对原集体经济的全部资产实行评估，并按资产总价值折成股份，配股到人，发给股权证，同时规定合作经济股权的份额，确保股份合作经济组织的资产正常运营。这样就可以有效地解决农民家庭承包经济和自营经济中扩大经营规模的矛盾，既保证了农民的经济利益，又促进了农村劳动力的合理流动和转移。
（二）改革户籍管理制度。
传统的户籍管理制度限制了农村剩余劳动力的流动和转移。在当今社会，要完全拒农村人口于城市之外、实行城乡分割已不可能。对于现行的户籍管理制度，要全盘考虑，系统规划。对户口、人口迁移的控制和管理，要由过去以“户”为主向以“人”为主、人户兼顾转变，以控制迁移为主向管理迁移者为主转变，逐步实行对人口迁移特别是农村人口迁移的合理控制和规范管理。首先，应从放松县城、建制镇和农村内部的户口限制开始。小城镇户籍制度的改革，应放宽农民迁入城镇居住的限制。凡在小城镇有稳定的职业、收入并有固定住所的农民，都可以申请常住户口。其次，逐步放开中、小城市的户口。长期在中、小城市就业，有固定住所的非户籍人口，先办理暂住户口，条件成熟时再申请办理常住户口，这是允许人口按一定程序自由流动而又限制人口迁移的变通措施。取得暂住户口的人，在就业、子女入学方面均享有与城市常住人口同样的权利。再次，在大城市户籍管理方面，也应有所松动。可比照深圳等城市，推行“蓝印户口”制度，持蓝印户口满3年以上， 可申请常住户口。采取以上办法，可以为农村剩余劳动力的转移开拓更大的城市空间。
（三）改革就业管理制度。
城市就业制度对农村劳动力的转移有着极强的约束。农村劳动力进入城市后的就业，仍主要被限制在“非正规”部门，不能参与和城市劳动力的公平竞争。农民要想在城市短期性就业容易，要想永久性就业、尤其是永久性定居依然十分困难。在不少城市，农民的子女在城市入托、上学都不容易，他们也很难进入城市的社区生活，更难以享受一系列的城市社会保障和补贴。在国有企业下岗职工增多的情况下，大中城市在短期内不可能吸纳更多的农村剩余劳动力。应创造条件，不断增强大中城市的有序吸纳能力，大力推进劳动制度改革，有计划地推行劳动合同用工制度。在非国有企业和部分国有企业中，逐步建立规范化的集体谈判和签订集体合同制度。劳动制度改革的重点是逐步构建与培育城镇劳动力市场。
（四）调整区域经济政策。
促进区域经济的均衡发展，有利于农村劳动力的合理流动和转移。中央政府要制定科学的区域经济发展政策，求得地区间共同均衡增长，缩小地区差别。区域经济发展政策的制定，旨在协调各利益主体之间的关系，在全社会范围内合理调节收入，科学分配资源，不断缩小差距。当前，要改变区域经济政策的过度倾斜所导致的不平等发展机遇和环境，防止人为地拉大经济发展水平和人均收入的差距。现阶段的区域发展政策，要适当向中、西部地区倾斜，使其获得同东部地区平等的政策。在考虑区域经济政策时，尤其要对贫困地区、山区、库区予以重点扶持，帮助这些地区尽快摆脱贫困。总之，缩小地区差别可以进一步拓宽吸纳农村剩余劳动力的空间。
（五）全面提高农村劳动力素质。
农村剩余劳动力难以进入城市劳动力市场的最大障碍在于农民自身，这就是农村劳动力素质普遍偏低。因此，加强农村人力资源的开发是转移农村剩余劳动力的一项战略性措施。农村人力资源开发的投入越大，程度越高，其转移的能力就越强。因此，加大农村教育的投入，提高农民的基本素质既是当务之急，也是长远大计。加强农村成人教育和农业职业教育，一是要切实抓好素质教育。农村教育既要为高等学校输送品学兼优的人力预备队，同时也要提供具有良好基础教育、有能力接受新知识、新信息、掌握新技能的劳动者。在抓好农村基础教育的同时，应对现行的农村教育体制、农村中小学的教学内容和方法进行改革。各地可根据本地区的自然条件和农业生产特点，开设一些相关的理论和实践课程，让学生初步了解和掌握一些农业生产知识和实用技术，提高农村青年的实践能力。二是要加强和发展农村成人教育和职业技术教育。通过各种形式和方法提高农业劳动者的科学文化素质和生产技能。初步形成中央农业广播大学、中国科协农业函授大学、科普文化学校、文化补习学校、扫盲学校以及各种实用技术培训班等开放式、多层次的成人教育体系。增强农民的市场经济观念，提高科学文化水平。发展农村职业教育，要以现有的农业中专及其他职业学校为基地，以农村种养专业户和绝大多数不能升学的初、高中毕业生为对象，传授现代栽培技术、饲养技术、病虫害与自然灾害防治等知识，提高科技成果在农业中的利用和普及程度。此外，还要组织科技人员深入农村传播科技知识和实用技术，开展多种形式的文化教育和科技普及活动，提高农民的潜在生产能力，培养亦工亦农、亦城亦乡的优秀适用人才。三是发挥科技进步对农村经济发展的推进作用。为发展农业科学技术，要加大投放力度，改善科研条件，健全农业技术推广体系，加快适用农业技术的推广和应用。同时，要巩固和发展农业技术推广专门机构和专业队伍，健全农业技术推广体系。总之，要通过农村人力资源的开发，加快农村劳动力资源转移的步伐。
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