国民政府社会保险立法述论，本文主要内容关键词为：国民政府论文,社会保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国民政府时期(1925-1949)，中国社会正处于由传统向现代的转型阶段，社会保障制度也开始由传统社会救济模式向现代社会保险模式转型。20世纪初期，源于西方的社会保险理念已经传入中国，国民政府时期，社会保险立法活动已经启动，且一直在继续进行，曾订有多部有关法规草案，并最终确立了《社会保险法原则》。而学界目前对此关注的不够，除台湾学者在研究当代台湾地区社会立法或社会保险问题时略有追及外，大陆学者方面几乎找不到有关的研究成果。因此，笔者不揣浅陋，试图对国民政府社会保险立法状况进行初步探究，期作引玉之砖。
一、社会保险立法的草创
1925年7月1日，广州大元帅府改组为国民政府；1927年1月，随着北伐战争的胜利，国民政府迁至武汉；同年4月18日，时任国民革命军总司令的蒋介石建立南京国民政府，7月武汉国民政府与之合并。这一时期，中国国民党在第二次全国代表大会的宣言内曾提出“由政府举办劳工保险，以安定劳工生活”的倡仪；1928年中国国民党公布的《工人运动纲领》也规定：要“制定劳工保险法、疾病保险法、灾害救济法、死亡抚恤法、年老恤金法等”。但直至北伐完成之前，社会保险立法尚处于萌芽阶段，只是在个别劳工法规中有关于劳动保险的条款。如：1927年蒋介石以国民革命军总司令名义公布的《上海劳资调节条例》规定：“实行劳动保险及工人保障法，其条例由政府制定之”；同年3、4月间，冯玉祥公布的《陕甘区域内之临时劳动法》规定：“工人患病时，其工资由劳动保险所支付”。[1]
南京国民政府执政后，为编制《劳动法典》于1927年7月9日成立了劳动法起草委员会；同年9月11日，该委员会并入国民政府劳工局，后又并入法制局。嗣因劳动法起草委员会主席马超俊调任广东省农工厅厅长，遂于1928年2月1日再次组织劳动法起草委员会，附设于农工厅，仍由马超俊任主席。1929年春，该委员会编纂完成《劳动法典草案》，共分7编21章863条，其最后一编为“劳动保险”，其中伤害保险和疾病保险已分别编竣，而老废保险、失业保险等“则非当时所急需，或须经长期间之调查，遂不得不暂付缺如”[2]。“此为我国社会保险立法的先驱”[3]。标志着国民政府社会保险立法之草创。
《劳动保险草案》由两部分组成，伤害保险以“减免劳动者因执行业务而致死伤疾病时所受经济上之损害为目的”[3]，编为第1章，分总则、被保险人、保险给付、保险人、责任、危险率及危险预防、保险费、罚则、诉讼和附则9节148条；疾病保险以“减免劳动者因疾病、分娩或死亡时所受经济上之损害为目的”[4]，编为第2章，分总则、被保险人、保险给付、保险人、经费之负担、罚则、诉讼、附则8节116条。两章条文实际上包含了伤害、疾病、生育三项社会保险。兹介绍其主要内容如下：
1.保险范围。草案仿照当时各国通行立法，采取强制保险主义：“凡工业、矿业、建筑业、陆上及内河之运输业，有下列各号条件之一时，均为伤害保险范围之事业：①发动力非用人力兽力者；②当时使用劳动者在20人以上者；③事业之性质有危险者；④事业之性质有害于卫生者。”“凡从事前条所规定范围内事业之劳动者，均须为伤害保险之被保险人”。[5]在疾病保险方面，“凡为工资工作之劳动者，除有特别规定外，皆为强制被保险人”[6]。同时，该草案还从当时国内产业的实际状况出发，在强制保险之外规定有任意被保险人。
2.保险给付。根据草案规定，伤害保险给付范围为“医疗伤病津贴、残废年金、遗族年金和丧葬费”；[7]疾病保险给付范围为“疾病给付、分娩给付、丧葬费及家族扶助”，同时借鉴德国立法成例，分为正常给付与附加给付，正常给付为法令所规定最少限度之给付，附加给付则为保险社财政有余裕时，于法令所许可之范围内，依章程之规定所增加给付。[8]
3.保险经费。保险经费包括事务费和保险金两部分。事务费用于保险社日常行政开支，此案规定：伤害保险社设立时，“其经费得向参加该社之各事业主征收之”；“地方疾病保险社之事务费由政府负担之，事业疾病保险社之事务费由政府对于各社每年津贴500元”。[9]保险金用于各项保险给付，伤害保险金全部由加入伤害保险之事业主负担，其数额由保险社根据各事业主雇佣之被保险人数、被保险人工资数额及事业之危险等级确定；疾病保险金由事业主及劳动者各负担一半，其计算方法以各被保险人之标准工资率乘保险金率。
4.实施与监督。保险社得以支付通知书委托邮政局代付保险给付；各省邮政局得向各该省之保险社要求预付保险给付之资金，其金额及预付时期由双方协定。地方主管官厅为各该区域保险社之监督人，有权任免保险社内政府所应任命之理事长及理事，认可保险社章程及其他法定事项，检查保险社内会计文件，检视保险社所设之治疗所并监督其他社务。
分析上述内容，可以看出，劳动保险草案具有如下特征：第一，借鉴和吸纳了国外劳动保险立法的基本理论和经验。劳动法典的编纂过程中，博采德、法、英、日本等16国的成法草案，以及国际劳工会议的决议，并“远绍学者之理论，参照我国特有之习惯，准诸党义，考诸统计，折衷于劳动中心主义与资本中心主义之间，于不妨碍产业之发展或存在之限度内，予劳动者以相当之保障，即以促进劳资之协调”[10]，这当然也是《劳动保险草案》所遵循的“立法之方针”。在此方针指导下，首次引入了强制保险主义的立法宗旨，并确立了伤害保险费由雇主承担、疾病保险费由雇主和雇员共同负担的立法原则。
第二，考量并结合了近代中国产业落后的实际状况。在被保险人方面，既划定了强制保险范围，又规定了任意被保险人；在筹资比率方面，不用统一社会保险费率制，而采取分项目费率制，即伤害保险和疾病保险分别制定费率标准；在监控和实施方面，规定了主管机关行政监督、保险社管理业务、邮政局支付保险给付的运行机制。同时，采取劳动保险与社会救济相结合的原则，被保险人在享有保险权益的同时仍然可以得到社会救济，规定：“各种公共救济或慈善机关不因本编规定对于被保险人免除其救济之义务，但保险社于其免责之范围内对于该机关所支出之费用有偿还之责”[11]。
《劳动保险草案》作为国民政府社会保险立法的开篇之作，首次将伤害保险、疾病保险等社会保险的基本内容纳入了中央政府的劳动立法之中，成为近代中国最早的社会保险法律文本，在我国社会保险发展史无疑具有十分重要的意义。但这次社会保险立法只是国民政府劳动立法的一部分，在形式上不具有独立性，在内容上缺少养老、失业保险等项目，不具有完整性；同时，由于当时国民政府已决定采取单行法形式起草劳工法，《劳动法典草案》无用再予审议，仅被留做起草其他劳工法之参考，劳动保险草案自然也无法完成其立法程序。这都使得国民政府的社会保险立法开篇即逊色不少。
二、社会保险部门法的拟制
1929年12月30日，国民政府公布《工厂法》，这是当时正式颁布的第一部劳动保护法规。该法多取材于《劳动法典草案》，但没有专门规定劳动保险的条款，而仅在第45条规定：“在劳动保险法施行前，工人因执行职务而致伤病或死亡者，工厂应给其医药补助费及抚恤费。”[13]该条内容只是提及“劳动保险法”，且“所规定工人津贴抚恤，与劳工保险的理想距离不远，根本不能认为其效用足以代替劳工保险”[14]。因此，从社会保险立法的角度看，该法的出台无疑是一次历史的倒退。
20世纪30年代以来，劳工保险逐渐成为国民政府面临的一个严峻问题。据国民政府实业部中央检查处1935年发表的当年全国工业灾害统计结果显示，工人死伤人数5629人。但同期出版的《工业安全月刊》指责政府公布的这一数字失实，认为实际数应为22568人，即全国工人中每20人有1人死伤。在此情况下，为缓和阶级矛盾，巩固统治基础，国民政府重新启动社会保险立法，由实业部着手制定劳工保险单行法规，并于1932年完成《强制劳工保险法草案》的起草工作。
《强制劳工保险法草案》是国民政府拟制的第一部社会保险单行法规，分为总则、被保险人、保险人、保险给付、费用担负、审查之请求及诉愿、罚则和附则8章50条。根据规定，强制劳工保险包括伤害保险和疾病保险两种，其具体给付项目为“被保险人因伤致疾或疾病或分娩及因而死亡时依本法之规定给以医疗费、残废津贴、残废年金、养病津贴、分娩费、生产津贴、丧葬费、遗族恤金”[15]。保险费主要由被保险人和业主负担：“（一）伤害保险费由被保险人每月缴纳工资1%，业主担负4%，（二）疾病保险费由被保险人每月缴纳工资2%，业主担负3%。”同时，“国库及地方金库对于各保险社得酌与补助”[16]。该草案的适用范围为：“凡适用工厂法之工厂或适用矿场法之矿场其受雇人均为强制伤害及疾病保险之被保险人”；“凡从事含危险性或有碍卫生工作之受雇人经主管官署之指定后亦得为被保险人”[17]。
《强制劳工保险法草案》实际上是以1929年的《劳动保险草案》为蓝本编纂而成的，因而在保险种类及保险项目的设定等方面都承袭《劳动保险草案》的有关规定。但《强制劳工保险法草案》也有自己明显的特征：首先，不论是法案的名称，还是保险范围的划定，都进一步凸现了强制保险主义的立法精神；其次，调整了保险费分担比率，虽然伤害保险费由业主完全承担改为分担80%，增加了被保险人的负担，但疾病保险费也相应地由被保险人与业主平均分担改为业主负担60%，仍不失为一种比较合理的保险费分担办法。该草案经修订后曾由国民政府行政院通过，并送立法院审议，但由于抗日战争的爆发，国民政府迁移不定，并未能完成立法程序。
三、社会保险的试办
抗日战争爆发之前，国民政府社会保险立法活动虽然一直在持续，但没有一部成熟的社会保险法规被颁布施行，社会保险自然无从举办。当时，上海、汉口、北平等地工厂也有为工人办理保险的，但都是投保于商业寿险公司，甚至有的投保于外国寿险公司，其付保险费的办法，厂方经济状况较好者，则由资方全部负担，较差者则由劳资双方各自负担部分。由于政府未介入，并且保险范围狭小，保险给付低微，根本称不上社会保险。
上海市人力车夫互助会所办的保险被视为“在我国中先具有社会保险形式的保险组织”[18]。该会于1936年5月1日开始自办保险，以全体会员为保险对象；保险范围包括死亡及残废，每人每月交保费1元5角，保险给付标准为死亡或全部残废者40元，局部残废者20元。这种保险虽然在组织形式上颇接近于社会保险，但由于没有政府方面的介入、津贴或协助，实际上只是员工的自我保险或互助保险，也算不上严格意义的社会保险。
国民政府试办社会保险最早开始于抗日战争期间。1938年4月，国民政府成立社会部，隶属国民党中央执行委员会，1940年7月社会部改隶行政院，设社会福利司，加强了社会福利行政工作。各方面倡议多年的社会保险也被列为社会福利行政的一环，并在社会部社会福利司内特设社会保险科，负责设计和规划社会保险的有关事宜。经过两年的研究和筹划，社会部决定选定一个地区先行试办，待试办成效良好再扩大实施。
1943年间，社会部为安定盐工生活，增进工作效率，订颁《川北区各盐工保险暂行办法》，选定四川省北部著名的产盐地区—自流井一带的各盐场，分别创设盐工保险社，以贫苦的盐工为保险对象，试办盐工保险。同年10月，先在三台县的三台井盐场设立第一个盐工保险社，系依照《暂行办法》由各场灶户（即资方）与盐工共同组织，参加保险的盐工5千人。次年在绵阳、简阳、西充、射洪、河边、南阆、乐至、盐亭、蓬溪等9个县的盐场分别设立盐工保险社。这样，连同三台县，总共设立10个盐工保险社，参加保险的盐工增至5万余人[19]。
川北盐工保险是在国民政府社会部指导下，由盐务署具体主办的，保险项目有健康、灾害、婚姻、老年、人寿、子孙寿命等，保险费由工人及盐场共同负担，盐务署另拨福利金作基金，设保管委员会负责管理。在开办之初，以上各保险社的给付项目与收费标准互不一致。社会部有鉴于此，于1945年11月，将原定暂行办法再予修正补充，统一给付项目与收费标准，于1946年1月1日起开始施行。修正后的《川北区各盐场盐工保险暂行办法》规定：被保险盐工的标准工资月额为国币3千元；保险费率为被保险盐工标准工资月额2%，由事业主与盐工各半负担；保险给付分为负伤给付、婚娶津贴、养老金、死亡给付4种[20]。
《川北区各盐场盐工保险暂行办法》可谓国民政府最早试行的一项社会保险立法，而川北盐业举办的盐工保险实为国民政府第一次正式办理的劳工保险，已颇具社会保险的雏型，为近代中国举办社会保险进行了有益的探索。
四、社会保险法的立法理念及基本原则
社会部改隶行政院后，国民政府相继公布《社会部组织法》和《社会部各司分科规则》，“此后社会保险法始渐为政府所注重”[21]。1941年4月，社会部召集社会行政计划委员会，议决《社会保险法原则草案》，包括保险宗旨、保险种类、被保险人之范围、保险给付、保险机构、保险法规等内容，以作起草社会保险法之根据。7月，社会部组织社会法临时起草委员会，并公布了《社会法临时起草委员会简章》，将“起草社会保险法草案”列为该委员会的首项任务[22]。
社会法临时起草委员会从健康保险和伤害保险两个方面开始着手“起草社会保险法草案”的工作。健康保险又称疾病保险，伤害保险又称工伤保险，是社会保险中两个基本险种，当时都有较好的立法基础：其一，早在1929年国民政府卫生部就已开始拟订实行健康保险制度的计划，并出版有《健康保险计划书》；其二，《劳动保险草案》及《强制劳工保险法草案》对疾病保险及伤害保险都作了详细规定。在此基础上，社会法临时起草委员会按照社会保险法原则的基本要求，于1942年底完成了《健康保险法草案》起草工作，并呈行政院转立法院审查，但因行政院认为有待修正处，被发还修改；于1994年初完成了《伤害保险法草案》起草工作，并呈行政院转最高国防会议审核。
与此同时，社会部还于1944年拟订了《社会保险方案草案》，阐明了举办社会保险的目的：“本国社会保险之推行，一本近代社会立法之精神，由行政机关、业务机构、人民团体三方面通力合作，造成事理，分明脉络，贯通有计划有组织有系统的联立体制，使公平画一的条理，调剂社会经济的盈虚，以促成民生主义之实现，而达到‘均无贫，和无寡，安无倾’之目的”[23]。该方案对社会保险的业务原则、财务管理、管理机构等都作了明确规定，是抗战期间国民政府对社会保险的一次比较全面的规划。它既吸取了以前历次社会保险立法的成果，也贯通了《社会保险法原则草案》的基本精神，并明确将被保险人界定为“因职业受雇佣之人”，把公务人员、教职人员等纳入被保险人范围，使社会保险的内涵不再局限于劳工保险，而成为真正意义的国民保险[24]。其中，关于社会保险目的、业务原则、财务管理和管理机构的规定，对战后国民政府筹办社会保险并最终确定《社会保险法原则》都具有积极意义。
1945年5月，中国国民党第六次全国代表大会通过《战后社会安全初步设施纲领》，将举办社会保险列为基本内容。同年，在行政院核定的《战后社会安全初步设施纲领实施办法》明确规定：社会保险是保障社会安全及全体国民福利的措施之一，应采取强制政策，由中央政府主办；其一切经费，应切实保障，并依法管理使用[25]。国民政府既然已把实施社会保险确定为战后社会政策之一，主办机关社会部便根据上述政策积极筹划，准备逐步推行社会保险制度。国民政府在抗战胜利、还都南京后，由行政院于1946年11月18日颁布《中央社会保险局筹备处组织章程》，并于1947年初成立中央社会保险局筹备处，负责施行社会保险的筹备工作。筹备处成立后，积极从事于社会保险法令的草拟、保险费的计算及保险机构的筹设。至1947年10月31日，由社会部拟定的《社会保险法原则草案》经修改后，由国民政府国务会议通过，定名为《社会保险法原则》，其规定要点如下[26]：
（一）保险种类：1.健康保险，包括一般疾病、负伤、死亡及生育保险；2.伤害保险，包括业务上疾病、负伤及死亡保险；3.老年遗族保险；4.失业保险。
（二）保险对象：1.伤害保险，以工矿、交通、运输、建筑等业及易生职业伤害事业职工为主；2.健康保险，以有正当职业而每年收入在一定金额以下的国民为主；3.老年遗族及失业保险，以健康保险投保对象为主。
（三）保险费率：依照被保险人薪资厘定。伤害保险费由事业主负担，其他各业保险费由事业主及被保险人按适当比例分别规定；其无事业主强制被保险人及任意被保险人保险费，由本人负担；并均得由政府酌予补助。
（四）保险给付：分为伤害、健康、老年及遗族、失业四种给付。伤害保险包括伤病、残废、死亡等三项及家庭补助，健康保险包括伤病、残废、死亡、生育等四项给付及家庭补助，老年遗族保险及失业保险包括老年遗族给付及失业给付。
（五）保险法规：先制定社会保险法原则，根据则，按社会保险种类，分别制定单行法。
《社会保险法原则》是国民政府在大陆期间制定并正式通过的唯一一部社会保险法规，也是指导国民政府进行社会保险立法的基本准则。根据规定，国民政府社会保险法体系由社会保险立法原则和各种社会保险单行法构成，其中单行法规应该包括健康保险法、伤害保险法、老年遗族保险法及失业保险法。1947年12月25日，国民政府宣布实施的《中华民国宪法》第155条规定：“国家为谋社会福利，应实施社会保险制度”。这是国民政府在大陆期间社会保险立法的最高成果。《社会保险法原则》及有关宪法条款，在国民政府败退台湾后仍被奉为各种社会保险立法之圭臬。
五、结语
国民政府社会保险立法历经草创、试办及确立立法原则等曲折过程，曾拟制出多部有关的法规草案，并确立了立法的基本原则。但随着国民政府兵败大陆、溃退台湾，其关于社会保险的种种立法在大陆似乎都已化为历史陈迹，以致于目前大陆学者在研究中国社会保险或社会保障问题时，对这段历史要么避而不谈，要么一笔带过。笔者无意标新立异，仅就国民政府社会保险立法的评价问题，谈一点自己的看法。
首先，国民政府拟制了第一批社会保险法规，这是中国社会保险制度化的第一次尝试。社会保险制度起源于西方工业发达国家，并逐渐发展为现代社会保障制度的核心内容。若从1918年和1919年，君实在《东方杂志》上发表《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》算起，到南京国民政府建立时，社会保险理论也已传入中国近10年，期间虽然研讨社会保险问题的文章或著述时有出现，但政府在立法方面却无所作为。国民政府执政后，先是作为劳工立法的一部分，后又成立专门的社会立法机构，草拟了多部社会保险法规，从而使中国社会保险从理论向制度的转化迈出了关键的一步，其积极意义是不言而喻的，也是不能否认的。
其次，国民政府的社会保险立法是中国社会保障式从传统向现代转型的重要枢纽。社会救济是中国传统社会保障的基本模式，具体多表现为官府的赈灾济贫和民间的互助互济，这种救济行为具有明显的施舍色彩和极大的随意性。国民政府时期，一方面扩充了传统社会救济的内容并加强了立法，一方面试图通过社会保险立法，将社会保险制度发展成为保障社会永久安全的基本措施。而法制化与社会保险模式的核心化，正是现代社会保障制度发展的两个基本特征。因此，近代中国社会保险法制化，甚至整个社会保障制度法制化的起点，都应该追溯到国民政府时期。
第三，国民政府的社会保险立法也是中国法制近代化的重要环节。中国传统法律重公权、轻私权，重刑法、轻民法，根本没有社会法的概念。法律的社会化和国际化可认为是近代法律变迁的两大趋势，以维护社会本位和国际标准为趋向的社会立法，因而被视为法制近代化的重要内容和显著标志之一。晚清修律开始了中国法制近代化的肇建过程，初步改变了重刑轻民的法律传统，但社会立法仍处于空白。直至民国时期，特别是国民政府的社会保险立法活动启动后，才使近代中国真正意义上的社会立法开始入门。
当然，正如我们应当看到国民政府社会保险立法的积极意义一样，我们同样不可否认其先天性的不足：其一，立法效率低下：国民政府统治的22年间，社会保险立法活动时断时续，竟无一部社会保险法规被正式公布实施；其二，立法质量低劣：国民政府先后拟订的社会保险法规不下五、六部之多，数量不可谓不丰，但除了《社会保险法原则》由国务会议通过外，其他都是草案，充其量只能算半成品；其三，立法内容有限：国民政府在大陆期间拟制的各项社会保险法规草案，其内容仅仅局限于伤害保险与疾病（健康）保险两个方面，其他社会保险项目均未见涉及；其四，立法与实践脱节：国民政府除抗战期间曾在川北盐场试行过《川北区各盐场盐工保险暂行办法》外，其他各项社会保险立法几乎都是在“纸上谈兵”。