党代表履行职责的动力机制探析，本文主要内容关键词为：党代表论文,探析论文,履行职责论文,机制论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D263.2 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2006)02-0019-06
党代表是党代会的主体，是党员与党组织沟通的桥梁和纽带，是党员权利的受托者和坚定维护者、党组织履职的强力监督者、党的路线方针政策的积极宣传者和实践者。党代表切实履职，对实现党员的主体地位、健全党内民主生活、构建党内问责体系、提高党内监督质量、巩固党的执政合法性基础，有着重要作用和意义。目前，党代表履职总体上仍处于比较被动状态，在很大程度上制约党内民主发展。随着党代会常任制试点的逐步扩大，党代表履职情况正在发生重大变化。因此，很有必要在实际调查和总结实践经验的基础上，从理论上探析党代表履行职责的动力机制。
党代表履行职责不力的原因探析
当前，一些党代表履行职责不力，其原因是多方面的。主要有以下几个方面。
（一）党代表履职资源不足
1.法理资源不足。具有充足的合法性基础是党代表履行职责的基本前提。党代表的产生应符合党章规定的“体现选举人的意志”，代表本身能得到党员内心的普遍认同。但当前各级党代表的履职法理资源明显不足，导致其难以切实履行职责。(1)代表产生欠规范。各级党代表候选人提名大多以组织“酝酿”为主，并未严格按照选举条例规定的“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”来进行。整个选举过程尚未形成实质性竞争局面，上级党委和纪委也未能对其实施实质性监督。党代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定。广大党员在知情不多和选择余地不大的情况下“选举”党代表，往往政治热情不高，对所“选”代表所知不多。这样，当组织与党员的意图不完全一致时，则代表活动往往主要体现组织意图而难以体现选区党员的愿望。(2)代表构成欠科学。注重了代表的广泛性而忽视了代表的有效性。①为有效行使党代会职权，代表中党务活动家和政法专家应占相当比例，实际上所占比例很有限。另一方面，代表中领导干部所占比例过高，与党组织结构很不相称。2001年湖南省第八次党代会709名代表中领导干部497名，占70.10%。主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，从数量及其影响力等因素来看，党代会一定程度上异化为“党员干部代表大会”或“党员干部工作会议”。这对于党代表切实履行职责难免成为一种障碍。(3)代表被认可程度不高。因代表产生欠规范且履职不足，实际被认可程度不高。(4)对代表的诉求动力不足。新时期，党员参与党内事务的要求日益强化。对于我们这样一个拥有7000万党员的大党来说，党员除通过基层组织直接参与党内事务外，主要是通过党代表来间接参与。而实际上党员通过党代表表达权利诉求的动力不足，在党内远未形成“有困难找代表”之风气。
2.组织资源不足。(1)党代会开会期间代表难以很好履行职责。党代表参加五年一次的党代会是其履行职责最为重要的组织资源，但在会议期间难以充分发挥作用。首先，代表难以参与党代会议题的制定和重大决策的筹划。重大事项基本处于由执行机关决定而不是通过制度化的程序由权力机关的党代表决定这样一种法理逻辑不太清晰的状态。其次，代表难以充分反映党员群众意见，就党内重大问题展开深入讨论。一是代表数量过多不便讨论，二是时间不够难以深入研讨，三是分组欠科学，代表们难以就共同关心的问题深入交流。所以，不少代表只在会上行使一次职权（主要是投票权），成为被动的陪会者。(2)党代会闭会期间代表更难履行职责。目前，从中央到地方尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国党代表活动。从试点情况看，虽代表履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因缺乏系统整合，各地发展很不平衡，呈分散状态。从组织机构来看，大多是在组织部下设党代表联络办公室（即“党联办”），党代表归口党委组织部门管理。从学理角度看，这种做法有悖于政治法理逻辑。代表因缺乏组织平台而难以履职。
3.制度资源不足。现有党内法规对党代表的职权及行使职权的方式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代表难以依法履行职责。新党章第11条只简要规定了各级党代表的选举原则，两个党内选举条例对代表选举办法也只作了简要的规定（全国党代会代表的产生尚无明确的法规依据）。党章第19、25条只规定了党代会的职权而未规定代表的职权。《党内监督条例》第11条明确了各级党代表在党内的监督主体地位，并规定代表“在代表大会闭会期间，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议”。第42条明确要“鼓励、支持、保护”“党的代表大会代表在党内监督中发挥积极作用”。但对如何行使监督权缺乏明确规定。本来党代表是党员权利受托者，对于保障党员权利负有重大责任，而修改后的《党员权利保障条例》对党代表的保障职责却只字未提，更不用说成为保障主体。此外，党代表执行代表职务时不像人大代表有相应的法律保障，故出于自身利益的考虑，代表难以积极履行职责。
（二）党内权力结构欠优
与高度集中的计划经济体制相适应，我党建立了权力高度集中的领导管理体制。党委集决策、执行、监督三权于一体，实际上成为同级党组织中的最高机关，导致党内权力配置欠优，结构失衡。这种权力结构的运行必然制约权力机关发挥应有的作用，党代会往往仅成为党委会决策获得合法性的工具，作为党代会主体的党代表难以发挥应有的作用。显然，传统集权体制与代表活动机制之间存在不可避免的矛盾与冲突。其一，基于计划体制建立的党内集权结构，因权力向上集中，自上而下运行是其基本模式。代表活动机制建立在社会主义市场经济体制基础之上，按照代议制民主模式运行。基于代表授权而建立的权力体系的基本运行模式是自上而下和自下而上相结合的。代表活动机制的构建必然冲击原有权力格局。其二，原有党内权力的授予机制主要是自上而下的任命制（选举制是任命制的合法化形式）。代表活动机制的构建将改变原有党内权力的授受格局，这将引起党内权力结构和社会关系的再调整。其三，权源决定权力运行方向，权力结构决定利益分配格局。代表履行职责，将在遵纪守法、认真贯彻执行党的路线方针政策与切实保障党员权利中寻求新的平衡，党员权利和利益将得到较好的保障，这将改变原有党内利益格局。
构建党代表履行职责动力机制的基本对策建议
随着经济社会的发展，党员参与党内事务并愿意认真履行代表职责的积极性日益高涨。四川雅安市首次试行县级党代表直选，荥经县和雨城区分别有736名和1380名党员报名竞选党代表，分别占党员总数的13.5%和12%，甚至有一名党员坐飞机专程从深圳赶回来参选。②这么高的参与率，是对平等参与机制的有力诠释，是对党代表履职内动力基础的生动说明。促进党代表切实履行职责的关键在于制度创新，既要构建科学合理的内外两种动力机制，又要为动力机制的构建和良性运行提供组织和法规基础。
（一）健全资格获取机制，激发党代表履行职责的内动力
只有健全代表资格取得机制，才能为代表履职奠定坚实的内动力基础。选举是党员对党代表授权的基本形式，应按照民主政治发展要求，在总结党内选举工作经验基础上改革和完善党内选举制度。
1.合理划分选区，优化代表结构。应以所辖区党组织和党员数量为主要依据，兼顾党员行业和地域分布等因素确定选举单位的代表名额。以党委建制为要素划分选举单位，从增强代表与党员的利益关联性和便于代表与党员的联系为出发点，考虑行业相近、地域相邻、大小适中等因素将选举单位划分为若干选区，选区党员数以100-200名为宜，代表名额应少于5名。根据各类党员的比重科学规定党代表的构成，增强党代表的代表性和广泛性。如增设各种新经济组织、新社会组织党员代表、流动党员代表、农民工党员代表和自由职业党员代表等。同时，根据“代表应是共产党员中的优秀分子”的规定，明确代表任职的基本条件：认真执行党的路线方针政策，按党性原则办事，严守党的纪律，模范遵守国家法律，有为党员和群众服务的政治热情，有一定的议事能力等。
2.改选举登记制为申报制。党员参与党内选举是权利而非义务。实行党员选举申报制度，即愿意参与党内选举的在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举的制度，这既利于激发党员参与党内选举的积极性主动性，也便于选举单位组织管理，更利于党员对选举过程进行监督。
3.健全完善候选人提名方式。规范党委提名、界别推荐、党员和党代表提名的原则和比例，以党员提名为主，如10名以上党员可联名提名，建立健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度，增加个人自荐环节。
4.逐步健全竞选承诺制度。建立候选人与选举人见面交流制度。无论是何种代表候选人，在选举日均须到选举现场与选举人见面，发表竞选演讲，回答选举人提问，真心实意地接受选举人的选择和监督。不断扩大直选范围。党代表的直选不仅应在总结经验基础上在县级区域全面推广，而且要逐步往上延伸。同时，扩大差额选举的比例和范围。县级以上党代表的差额比例至少应扩大到30%或更高。
5.建立秘密投票制度。
6.设立专门的选举监督委员会。《地方组织选举条例》规定上级党委和纪委对选举全过程实施监督。因“两委”的监督实际上属于同体监督，导致监督难以到位。故须在选举条例中对选举监督委员会作出明确规定。监督委员会一般由普通党员、党代表、上级领导机关包括纪检机关多方推选（党外人士、政协委员可任观察员）构成，其地位独立于本级党组织，和选举组织委员会分开，也不隶属于选举大会主席团，只对党代会负责，接受党员监督。其职权是对该届选举进行全方位监督，对选举中的违法违规现象进行调查，对选举结果的合法性、有效性进行确认，对选举全过程进行科学评估，其评估报告要向全党公布，接受全党的监督。
从试点情况看，党内选举规范后，代表素质明显提高，代表结构明显改善，领导干部的比重一般保持在50%左右。
（二）构建激励、约束和活动机制，增强党代表履行职责的外动力
1.建立健全党代表履职激励机制。(1)建立健全培训制度。当前代表素质总体上尚难以适应党内民主发展要求，基层表现尤为突出。必须加大对代表的培训力度。其一，各级党（干）校要将各级党代表的培训作为重要任务纳入教学计划，有计划地对所有党代表特别是新当选代表进行培训。借鉴全国人大举办“全国人大代表培训班”的经验，讲授代表履职的基础知识，如代表的权利与义务、权力和职责、开展活动的基本形式和方法等。培养代表的基本能力，如审议各项报告、审查党费预算决算、提出议案建议等。其二，各级党代会常设委员会（党联办）通过以会代训（经验交流会、情况通报会、现场报告会等）、典型案例解剖、专题调研分析等形式对代表培训。其三，借鉴中央政府建立门户网站做法，整合各地党务网站资源，设立全国联网的中央委员会门户网站，开辟党代会（党代表）专栏，既可进行远程教学，也可进行情况通报和履职经验交流。待设立全国党代会常设机构并建立相应网站后，该内容应转至其网站。其四，邀请专家学者进行理论指导。(2)建立健全表彰制度。首先，明确党代表的权利义务、职权职责。根据各地试点经验，代表权利可概括为“五权”，即选举“三委”（常设委员会、党委会、纪委会）委员及候补委员，选举出席上级党代会和党代表会议代表的选举权；审议“三委”工作报告，讨论决定本地区政治、经济、社会发展和党的建设等方面重大问题的审议权；评议、测评“三委”及其部门工作的评议权；监督“三委”工作及督促、检查本选举单位党组织工作的监督权；代表党员群众对党委工作提出意见和建议，并要求限期答复的建议权。代表义务主要包括：带头宣传、贯彻“三个代表”重要思想和党的路线方针政策，带头完成上级党组织部署的各项工作任务，协助本单位党组织落实上级党委提出的任务要求；坚持党性原则，正确行使代表的权利，遵守党的纪律，维护党的团结和统一；听取、反映本选举单位党组织、党员的意见和要求，维护党员的民主权利；回答选举单位党组织和党员对党代表工作等有关问题的询问；向选举单位党组织和党员负责，主动汇报履行代表职责的情况，自觉接受其监督。其次，建立科学的考评机制，定期准确地对代表履职情况进行考核评比。组织考核和选区党员群众评价相结合，以后者为主，兼顾社会评价。最后，建立切实的奖励制度。以精神奖励为主，定期召开表彰大会（一般届内两次为宜），表彰奖励情况及时在媒体公布，扩大优秀代表的影响力；换届选举时组织可根据表彰情况向大会提出连任建议。同时，制定奖励细则，根据情况设立奖励基金，经费由党费开支。代表活动经费纳入财政预算后，奖励基金并入其中。(3)建立健全保障制度。第一，法制保障。参照《人大代表法》第29条至第39条之规定出台相应的党内条规，建立代表执行职务保障制度，其中特别明确代表在党代会（年会）和党代表会议上的发言和表决，不受党规党纪追究。第二，物质保障。为代表履职提供基本的物质保障，并根据群众评议和组织考核情况建立梯度补贴制度，其经费列入本级财政预算，也可部分由党费开支。第三，组织保障。建立从中央到地方的党代会常设组织系统。
2.建立健全党代表履职约束机制。(1)建立健全述职制度。常设委员会（党联办）在相关媒体公布组织所掌握的代表履职情况，为代表述职做准备。每年年会召开前组织代表向选区党员和选举单位以口头和书面形式述职，听取选举单位党员意见，接受评议和监督。党员可现场提出询问或质询，代表必须给予答复。对代表答复不满意的，应提出整改意见，留待下次述职说明。党员群众对代表的评议测评情况当场公布，对不满意率超30%者，可在党内正式场合公开谴责（但不得侮辱个人人格），甚至启动罢免代表资格程序。(2)建立健全询问和质询制度。当党员对选区代表工作不满，或代表对党员反映问题不作为时，10名以上党员有权依党内法规就代表权责范围内工作在支部会、民主生活会或代表团会议上提出询问或质询案，被询问（质询）者须在述职会或专门组织的会议上作出答复，不得以任何借口拒绝或搪塞，答复评议情况当场公布，党员不满意的可继续提出质询案或罢免案。(3)建立健全通报制度。利用信息媒介对代表履职考核情况，代表的提案、建议、意见及其督办、答复、回访、总结等情况，定期通报，既向代表本人通报，也向全体代表通报，既向代表所在单位和选区通报，也可在所在区域党务网站公布。(4)建立健全辞职、罢免制度。党代表工作调离选举单位（选区）的，自动终止代表资格；难以继续履行代表职务的，应主动辞去代表职务。党员发现本选区代表有严重违法违纪行为或认为党代表不能正常履职或不再适合担任代表职务的，可以提出罢免申请。罢免申请应由选举单位 （选区）1/4以上党员联名提出，提交选举单位（选区）党员大会表决，过半数以上党员通过方为有效。被罢免的代表有权出席罢免会议，提出口头或书面申诉意见。这样，使选举产生的不称职或不尽职的党代表及时得到警示、撤换或调整，真正体现授权和制约相统一。
3.建立健全党代表活动机制。(1)建立健全代表大会年会制和代表常任制。马克思恩格斯开创了党代会年会制，认为党代会既然是党的最高权力机关，就必须实行年会制。结合新的形势，应建立健全代表大会年会制和代表常任制，实行代表常任制下的年会制。实行代表常任制下的年会制，对党代表有效开展活动，认真履行职责，对促进党内民主，有三方面重要作用。一是有利于整合和表达党员利益。党代表在闭会期间通过多种形式和途径加强同选举单位党员的联系，听取党员的意见和建议，在会议期间以提案形式或讨论时以书面或口头形式反映各阶层党员的利益诉求，有利于在党内逐步建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的利益整合和表达机制。二是有利于提高党内决策质量。决策民主是党内民主的关键。党内重大决策方案在会前交给各代表团充分调研、酝酿，在会中展开讨论，对涉及“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用）的事项进行专题研讨，对群众反映强烈的问题提出意见和建议，形成议案，提交大会讨论。党内决策因此将更科学、民主、务实，更能有效贯彻执行。三是有利于实现党代会最高监督职能。实行年会制，将有力改变党代会职权的转移和虚化状况，真正落实其最高监督机关地位。(2)建立健全代表团（小组）活动制度。按照“便于集中，利于活动”的原则，建立代表团和代表小组活动制度。党代会（年会）召开期间，以代表团 （小组）为单位开展活动，闭会期间定期组织代表团 （小组）开展活动。第一，开展调研活动。对群众关心的热点、难点问题进行考察，对重大事项进行决策前的意见收集和决策实施后的成效追踪。第二，开展视察活动。对党的建设、重大决策贯彻落实、年度计划实施等工作进行监督，对重大问题和焦点问题形成议案提交党代会（年会）研究、形成建议提交其讨论，对落实情况进行督查。视察时可约见本级或下级党组织及其组成部门负责人，听取情况汇报。第三，开展巡视活动，对党委纪委领导班子及其成员进行巡视。同时，可列席“三委”全会。(3)建立健全代表询问和质询制度。党代会（年会）闭会期间，一个代表团（小组）可以询问或质询形式，对党员群众关注的焦点问题，向当地党组织提出询问或质询，按照常设委员会（党联办）的决定在有关部门监督下由受询机关答复。(4)建立健全代表评议制度。每年组织党代表参加对党组织及其职能部门开展民主评议活动，评议其贯彻落实上级组织的工作部署情况、抓好本部门职能范围内的党的建设工作情况和围绕中心服务经济社会发展的情况，将评议结果作为考察班子和干部的重要依据。(5)建立健全代表听证制度。组织党代表参加党内立法和决策的听证会。按照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定，制定党内法规，党的各级委员会决定重大问题，应适时召开有党代表参加的听证会，认真听取党代表意见。(6)建立健全代表（委员）协调制度。协调运作，理顺关系，避免党代表活动与人大代表、政协委员活动的雷同和冲突。鼓励和支持党代表竞选人大代表，一身二任的代表分别依不同的规则和身份开展活动（实际上大部分是相同或相近的），当二者发生冲突时由组织协调。鼓励和支持党代表竞选政协委员，广泛团结社会各界人士参政议政，互相监督，共商大计，形成统一战线。只任党代表的按其活动机制开展活动，即主要为党务活动。加强与非党代表的人大代表、政协委员的沟通和合作、协调与配合。(7)建立健全代表联系群众制度。为方便联系，应在媒体及区域党务网站公布代表的基本情况和联络方式，如联系电话、监督电话、电子邮箱、家庭或联络站点地址等。同时，建立相关制度，构建党代表与选区党员群众联系的便捷通道。其一，建立接待制度。规定代表每周一次、每次不少于3小时公开接待群众来访，积极宣传党的路线方针政策、国家法律法规，协助本级党委政府推行工作。其二，建立访谈制度。规定每年每名代表走访本选举单位 30%以上的党员。其三，建立帮扶制度。每个代表每年帮助困难党员解决1-2个实际问题。
（三）设立党代会常设机构，为构建并确保动力机制良性运行提供组织基础
动力机制的运行必须凭借一定的组织平台，故应设立党代会常设机构。目前学术界就此问题主要提出三种不同构想。一是“增设式”。王贵秀认为，增设从中央到地方由党代会选举产生的常设委员会，作为党代会的常设机关，同时对原有领导体制和组织机构进行相应配套改革，走出一条党内机构改革以至领导体制改革的新路。③二是“对接式”。李永忠认为，在现有党内权力架构内，地方党代会常设机构直接与全委会对接，成为党的权力机关，常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处。④三是“寄寓式”。孟庆云提出，构建地方党代会常务机构寓于同级人代会常务机构之中的新体制。党代会代表由两部分构成，即经全体公民选举产生的人大代表中的共产党员和经党内竞选产生的党代表。经党代会选举产生大会主席团作为党代会常务机构，负责大会职责范围内的一切事务。⑤
综合而论，目前比较现实的途径宜取“对接式”下的“寄寓式”，即中央实行“对接式”，地方实行“寄寓式”。这样，既避免了因改革力度过大难以尽快到位而增加党务机构和人员编制，也避免了因强化党政“双塔型”体制而不利于党的执政方式的改革和完善，并为落实党管干部原则构建合法平台，为党代会和人代会就经济和社会发展重大问题进行决策提供便利。
党代会常设机构建立后，党代表真正成为党代会的主体，因得到组织保障能充分履行代表职权。也只有在此基础上，才能在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，为党代表动力机制的运行提供组织基础和制度平台。
（四）出台规范的党内条例，为构建并确保动力机制良性运行提供法规基础
1.出台《党内选举工作条例》。党内选举工作条例是依据党章制定的最基础性党内法规。我党根据十三大党章于1990年颁布了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，依据十四大党章于1994年颁布了《中国共产党地方组织选举工作条例》。条例的颁布实施，对于规范党内选举工作，促进党内民主发展发挥了重要作用。然而，目前党内选举规定也存在严重不足：其一，两个条例尚不足以构成党内选举工作严密、完整的制度体系，不能覆盖党内选举的各个方面各个领域。其二，两个条例才近7000字，显得过于简单粗糙。有的规定难以适应新的社会环境和新的形势，影响其可行性。如《基层组织选举工作暂行条例》第7条规定基层党代表一般为 100至200名，导致代表比例过高，给代表培训和组织管理工作带来严重阻碍，影响代表的整体素质和履职质量。有的规定过于笼统，针对性和操作性不强，影响其规范性。基层组织和地方组织选举条例对党代表产生的规定分别只有360余字和900余字，难以有效地规范代表选举工作。并且对违反制度行为的监督、检查和处理，尚无全面、具体、严格、可行的规定，影响制度的有效性。其三，党章是党内“宪法”，所有下位法规都应以党章为准绳并体现其精神实质，但现有条例与之相冲突的地方不少。如地方组织选举工作条例中关于“党的地方各级委员会和纪律检查委员会书记、副书记实行等额选举”的规定（党章中无“等额选举”之提法）与党章关于“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”之规定的本意明显相悖。其四，按现有条例规定，党代表（通过党代会）无权选举和罢免“两委”书记，也难以对其进行切实的监督，特别是难以监督党委书记，即授权者难以监督受权者。其五，缺乏与之相适应的任期制、免职制、辞职制、罢免制等配套制度。
所以，顺应党内越来越高的规范化选举要求，总结近几年党内选举实践经验，在修改完善《地方组织选举工作条例》和《基层组织选举工作暂行条例》基础上，参照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，适时出台能统管全党而具有高度权威性的《党内选举工作条例》，以规范党内选举工作。
2.出台《党代表工作条例》。自1988年以来，我国党代会常任制试点工作已进行了18年，特别是十六大以后，在市、县进行党的代表大会常任制试点的规模逐步扩大，工作逐渐深入，经验不断积累。各试点地区在实践中制定了不少切实可行的规章制度，其中以浙江省台州市椒江区和湖北省宜都市的制度建设较为典型。同时，因缺乏权威的制度规范和统一部署，各地试点工作很不平衡，代表履职质量各有高低。为适应时代发展的要求，应在总结经验基础上，参照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，适时出台《党代表工作条例》，以规范代表权责及其活动机制，使代表活动有章可循，逐渐步入法制化轨道。
注释：
①应克复：《党内民主的关键是健全党的代表大会制度》，《唯实》 2001年第8-9期。
②彭穗宁等：《激活党内民主活力的制度与实践》，《理论与改革》2003年第2期。
③王贵秀：《改革和完善党的代表大会制度十议》，《理论学刊》2004年第1期。
④李永忠：《党代会常任制改革之思》，《南风窗》2003年第19期。
⑤孟庆云：《对市县党代会试行常任制几个深层问题的思考》，《理论前沿》2003年第6期。