政府技术采购模式及其情境分析，本文主要内容关键词为：情境论文,模式论文,采购论文,政府论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A
文章编号：1002-0241(2007)05-0036-05
政府技术采购是政府通过对尚不存在或处于初级阶段的，对国家战略或国计民生起重大作用的技术产品的提前购买或规划。政府通过这种方式，推动国家技术创新和产业发展，扶植民族工业，达到技术领先的目的。其采购的技术产品具有长期推广或应用性、战略性，投资风险大，未来不确定性高，需要政府通过技术采购的方式来引导、支持企业进行技术研发或引进。
不同国家对技术采购的方式不同，影响政府技术决策的因素有许多，既有内外的环境制约，又有内外的需求推动，政府技术采购模式的不同，从不同侧面反应了一个国家的经济实力、技术水平、市场环境，甚至文化传统。同时，政府的技术采购又受全球经济贸易、技术扩张等种种外界因素的影响。通过对各个国家不同时期政府技术采购方式的异同分析，根据政府在技术采购当中的作用，我们把政府的技术采购模式归纳为四种：强制型、市场引导型、支持扶植型和放任型。政府不同的技术采购模式与不同政府所处的国内外技术环境、经济实力、市场完善程度、文化紧密相关。政府的技术采购模式是由其所处的具体环境所决定的，是环境的函数。
一、政府采购模式的四分法
根据政府在技术采购当中的作用，我们把政府采购模式划分为四种类型：强制型、市场引导型、支持扶植型和放任型。
1.强制型
政府强制性地通过制定各种法律、法规，通过各种方式和手段，创造条件，提出要求，强制性地进行技术采购。
比如，日本从20世纪60年代开始进行了计算机行业的采购。日本在进行计算机技术采购时无所不用其极，包括：(1)实施保护性政策。20世纪60年代，日本政府强硬地阻止了国外公司对电脑的进入，并将电脑的关税从 15%提升到了25%；实施进口限额制度，政府制定了很多法律，严格控制国外电脑公司在日本的投资。(2)强制性购买。强制本国国民将使用国产电脑当成一种义务。政府部门也要求使用国产电脑。1982年，政府部门使用的电脑中91%是国产的，同时，在全日本使用的电脑中56%是国产电脑。(3)政府提供各种补贴、低息贷款、税收福利和贷款保证。(4)组织企业合作、联合创新。这种种措施为企业创新扫清了障碍，免除了后顾之忧，并提供资金支持，使日本电脑行业从小到大迅速成长为具有国际影响力的行业。
2.市场引导型
政府以市场为导向，通过创造有利于技术开发的各种环境，以引导性的方式促进技术的研发和市场化。政府在基础教育、人才培育上创造技术开发的人才环境，在研究机构、大学和企业的研发上创造开发环境，在技术的研发和市场化中创造市场环境，诱使企业进行创新。主要靠建立充分的、规范的、可发展的环境使企业自主选择创新。
比如，美国对其计算机行业初期的扶植。美国政府通过各种方式完善技术开发、扩散的市场环境。(1)美国政府利用大量的资金投入培养技术人才，扶植研究团体和大学，创造良好的技术人才环境。美国政府通过国家科学基金(National Science Foundation)和国防部高级研究计划署(ARPA)、软件工程研究所(ET)这样一些机构来培养大批科研人才。(2)政府的直接采购是把商品推向市场、减少企业新技术投资的推动器。在美国半导体和计算机工业发展的早期，由国防部和国家宇航局出面采购，有效地降低了这些产品早期进入市场的风险。例如，1960年集成电路产品刚问世时，100%的集成电路产品由联邦政府购买。(3) 政府通过各种其他方式促进技术市场化。主要方式有：①直接把大学的科研成果商业化，在大学和工业之间建立市场化桥梁，利于技术的推广和扩散。②资助研究开发机构与企业界合作。美国政府将在 4年内增加1.8亿美元的拨款，帮助联邦实验室与私人公司签定合作研究协定；政府还督促联邦实验室至少拨出经费的10%～20%用于与工业界的研究合作。③政府和企业、研究开发机构共同组成技术开发联合体或研究开发中心。如美国著名的半导体制造技术联合体，为美国在芯片领域战胜日本发挥了重要作用。
3.支持型
在这种形式的政府技术采购中，以企业为主要的技术开发提供商，政府的主要作用是协调、沟通和引导，以及必要的资金、技术支持，鼓励并引导企业创新，开发新技术。如芬兰对其电信行业的支持，瑞典对电话交换系统程控开发技术的采购，瑞典政府对HVDC技术的采购，都属于这个类型。
芬兰政府在对电信行业的政府技术采购中成功地培植了诺基亚这样的国际巨头，有力地推动了民族电信行业的发展。芬兰政府在对电信行业技术采购当中的做法是：(1)在企业和研发机构间建立沟通合作的桥梁，在企业和企业的合作中进行沟通与协调。在电信企业Televa由于ADS项目成本的上升而陷入财务危机的时候，贸易部与交通通信部联合决定通过让Nokia和Televa共同出资成立Telefenno公司来解决问题。(2)做有利于企业研发的产品采购计划。芬兰PTT在1972年采购ADS系统并非基于任何政府或者某个部的计划，而是出于对PTT和Televa都有利而考虑的。(3)引导企业进行技术开发定位。芬兰政府参与了北欧电信行业NMT 900标准的制定，并且一直以此来引导企业技术开发的方向。
瑞典政府在其HVDC的技术采购中，采用技术合作和技术引导的方式来对企业提供技术创新支持和实验条件支持。以政府和企业联合开发的方式来促进技术创新和市场推广，并分担风险。瑞典企业ASEA可以利用政府 SSPB的电网进行HVDC试验，如果ASEA的一个电缆子公司能在不提价的前提下生产和铺设海底电缆，SSPB就会考虑马上全部购买这些电缆。SSPB和ASEA决定进一步开始比较正式的合作，花费130万克朗，计划建立相距 50km的两个转换站，由SSPB提供操作人员和电力线路，由ASEA提供离子阀和其他试验设备。
4.放任型
政府提出一种技术采购目标，以企业的自我创新为主。政府不做很多的支持工作。如瑞典对其高速列车的技术开发采购，意大利对交换剂技术的采购。
瑞典政府在进行了高速列车的技术招标以后，政府制定了技术标准细节，主要以企业ASEA的自主开发为主。
意大利政府要发展通讯行业，但是没有研发资金的投入，也没有对基础人才支持的培养，技术创新费用由企业SIP自己承担，而且，产品市场风险也由企业自己承担，导致SIP陷入财务危机，最终项目宣告失败。
二、影响政府技术采购模式的情境因素
政府技术采购涉及的技术新、开发周期长，要求资金投入量大，技术开发难度大，开发主体面临的风险大，技术应用不确定性高，而且受到技术环境、人才培育、资金环境、市场成熟度，乃至创新精神等种种因素的影响。这些因素对技术开发的难度、技术开发的条件、技术商业化等产生了直接影响。这些环境因素又往往是相互制约、互为因果的。这种种因素都会影响到政府技术采购的目标、方式和方法。不同环境组合下的政府采购策略的效果是不同的，政府的技术采购模式应该与一定的环境条件相适应。影响政府采购模式的环境因素主要有以下方面。
1.国家的经济实力
技术研发需要投入资金，技术人才培养需要资金，技术产品的市场化需要购买力作保障。国家的经济实力是政府、企业和用户对新技术支持和开发的最重要条件。经济实力强大的国家，会通过对基础研发的强力投入、企业研发的优厚补贴和对技术产品的直接采购来推动企业的技术创新。经济实力越强大的政府，就越能够得心应手地从环境、市场和引导等软的方面来为技术创新铺路，而以企业作为创新的主体，以市场化的方式进行技术采购。反之，政府资金不足，对企业的研发投资不能直接带动技术和市场的发展，就要通过硬的约束来进行。战后日本经济实力的状况迫使日本采取保护性、强制性的政策来推动研发。
国家的资金实力主要从以下几方面对政府技术采购产生影响：(1)可以直接对基础研究、教育、人才进行投资。芬兰政府推动技术创新的政策表现在持续不断地增加R&D的投入。20世纪80年代，芬兰R&D投入增长速度在世界上名列前茅，R&D占GDP的比例由1989年的不足1.87%上升到1994年的2.4%，1998年达到了3.01%。(2)可以大批购买产品，减少企业新产品开发的风险。政府的直接采购是把商品推向市场，减少企业新技术投资的推动器。美国计算机工业发展的早期，国防部和国家宇航局的采购有效地降低了这些产品进入市场的风险。美国软件工业的发展始于内置程序式计算(stored- program)的出现，由于政府提出计划采购50台（预计全部销售量250台），才使得IBM下定了开发IBM650计算机的决心。(3)可以直接投资企业，对企业技术投入的风险进行补贴，推动企业新技术的研发。
2.大型企业
一般而言，技术研发的主体是企业，政府技术采购的供应商是企业，承担民族工业的主体也是企业，政府技术采购的一个重要目标就是促进本国工业和技术的发展。大企业相对于中小企业有更多的技术开发优势：大企业的技术研发实力相对较强，研发投资更多，抗风险能力更强，产品商业化相对容易。相对于政府技术采购技术的长期性、投资巨大、风险高等特点，大企业适合承担政府技术采购的技术或产品的开发，因此，大企业对成功至关重要。瑞典政府在其计算机的采购当中就犯了这样一个错误，将计算机的开发任务给了一个小公司——MCI(Man agement Computer International)公司，这个决策后来被证明是错误的，这个公司无论在研发和资金上都不能达到要求。
大企业的经济实力、研发水平、创新能力，与创新链上的研究团体和市场推广组织的关系，都影响到政府技术采购的方式。一般来说，企业实力越强，科研运作能力越强，政府技术采购的支持方式就越趋向“软”的方面，主要是构建一个合适、完善的环境，引导性地诱使企业进行技术研发活动。
美国具有世界上最强大的计算机企业，如IBM、微软、DELL，等等。相对而言，美国政府的主要工作是：(1)在基础教育和科研投资方面为技术人才创造环境；(2)在大学、企业和市场当中推动商业化进程；(3)设立完善的市场法律法规来规范新技术的市场运作。
许多国家的很多行业缺乏实力雄厚的大型企业，政府在实行技术采购的时候就要想办法弥补种种资金和技术的不是。政府通过沟通、协调甚至是强制的手段来推动企业的联合，以达到企业做大、做强的效果。在瑞典，政府和企业一起开发电话程控交换机技术；在芬兰，政府通过沟通电信行业，使两大企业Nokia和Televa进行联合开发；在日本，MITI重组六个主要的电脑公司成三个小组进行“新系列”项目的研发。
3.国内的整体技术水准
国内整体技术水平和国家实力、基础教育紧密相关。整个国内技术水平包括：基础研发组织和研发人员对相关技术的掌握程度，相关科研人员的数量和能力，相关企业对这项技术掌握和应用的程度。国内的整体技术水平影响了技术采购的方式，是适应型的以技术吸收为主的引进型的技术采购，还是自主创新式的内发式的技术采购，应区别不同条件而定。在国内整体技术水平低的时候，政府在实行创新性的技术采购时考虑的更多，付出的管理、导向、资金方面的努力会更多。因此，政府会通过干预和支持，激发甚至是强制的手段来进行技术采购。反之，国内的技术越成熟，领先于国际技术水平，科研人员和科研组织的实力越强，企业的技术能力越强，就越趋向于民主和市场化的运作。
4.文化影响
文化对政府技术采购的影响是深层次的，既包括技术层面的创新精神、开发精神，又包括运作层面的合作精神，协调、务实精神，还影响政府技术采购的战略定位。价值观的不同决定了政府和国民对投资技术侧重点的不同。芬兰、瑞典和瑞士更注重人们的生活品质，在关乎国计民生和基础教育等方面投入资金大。美国对自我价值的肯定及对全球霸权的追求反映在其国民、企业和政府对自身地位的追求、个人价值的实现。美国政府对军方技术投资领域的倾斜是美国计算机业和软件业发展的重要推动因素。价值观的不同也决定了政府技术采购思路的不同。如美国过分强调技术、设备、方法、规章、组织机构、财务分析这些硬的因素， 日本则比较注重诸如目标、宗旨、信念、人和价值准则等软的因素；美国人在管理中注重的是科学因素， 日本人在管理中更注重的是哲学因素等。因此，美国人在投资技术开发时流程更清晰，绩效评价标准更明确，而日本人更着重从精神层面去鼓励全民为了创新目标作出努力和牺牲。芬兰和瑞典处于两者之间，人文关怀和民生扶持使政府在技术采购当中扮演了支持、鼓励、引导的角色。
5.全球化的影响
全球化对政府技术采购的影响是多方位的，既有技术方面的影响，也有市场方面的影响，还有文化方面的潜在影响。随着全球化趋势的增强，政府技术采购供应商的选择范围扩大。国外企业通过各种方式参与到国内技术、产品的竞争中，给国内企业和研发部门带来压力。整体技术水平较低的国家更能感受到这种变化。技术更新和市场的压力随着全球化而日益增大。全球贸易的法律法规对政府技术采购也形成制约，技术和市场的保护壁垒逐渐减弱和消失，国际贸易的条例和法规要求保证政府技术采购的公平性与开放性。比如，法国的政府采购市场是完全开放的，允许世界各国的企业参与法国政府采购的市场竞争。法国的法律规定，任何一个国家、企业或个人，如果认为法国的政府采购存在不公平的行为都可以向法国的法院起诉，要求撤销政府采购事项。
三、政府不同采购模式的效果分析和总结
政府的技术采购模式是采取强制式、市场引导式、支持式还是放任式受到以上所述诸多因素的影响。没有一成不变的最优模式。每一种采购模式都有其适用的具体情景，在一种环境下合适的技术采购模式放在另一种环境下却可能是一种失败。
强制性的政府技术采购模式。这技术采购模式是在政府资金不充足、技术人力资源相对贫乏、国内技术相对落后情况下的一种采购模式。这种采购模式要求得到国民、企业的支持，换句话说，要求民众具有集体主义精神，服从政府关于技术开发的规划和部署。强制性的采购模式效率非常高，能在相对短的时间内集中各种力量于某种技术，易出成果。缺点是，这种资源集中型的技术采购模式会带来行业发展的不平衡。
市场引导型的政府技术采购模式。这种技术采购模式需要大量资金、雄厚的技术、完善的市场环境和有活力的大企业的支持，是市场经济下的产物。这种采购模式的优点是能顺其自然，有长期的后效，能对技术和市场产生长远的影响。缺点是，政府缺乏足够的能力进行行业技术干预，比如美国汽车市场份额的下滑和其整体汽车技术水平有关，但是，美国政府不能通过强制手段进行技术采购，因为美国是一个相对开放的市场，企业的巨大规模和美国人的自由价值观都阻止美国政府的过分干预。
支持型的政府技术采购模式。这是一种在市场开放的情境下，政府在给予技术环境支持的同时给予开发技术的企业更多实际介入上的各种方式支持，是一种非常贴心的政府体贴方式。这种采购模式的优点是既能发挥企业自身的能动性，又能根据具体情况对企业进行引导和扶植。缺点是这种不温不火的温情方式对企业的支持有限，只有在企业规模和实力很大的时候才能起到因势利导的作用，如果企业规模有限，这种政策就不会产生太大的效果，瑞典初期对其计算机技术采购上失败的案例就是一个明显的例子。
放任型的政府采购模式。这种采购模式是无为而治的典型做法，只有等所有方面条件都很成熟的时候，才能由市场来自主运作，当然，在现阶段所有的政府都没有这种条件。
在不同的政府技术采购模式当中，政府采取主动或被动、强制或引导方法来推动技术的发展和创新，这些方式受到国家经济实力、企业经济实力、科技发展水平和全球化的影响。这些影响是相互联系，相互作用的。国家经济实力制约了整体国家技术水平和企业规模以及市场的完善程度，同时，文化和全球化从内外两方面对政府采购的决策作出影响。政府技术采购的决策是多种因素作用下的结果，合适的政府技术采购模式是和一定的情景相适应的。国家实力强、技术整体水平高、企业规模强大、市场开放和完善的程度比较好的时候，实施市场引导型的政府采购策略是合适的，而在环境不好的时候，实施强制性的政府技术采购方式比较合适，而环境条件居中的时候，实施支持型的政府技术采购策略比较合适。
这里的情境因素既有绝对的成分，亦有相对的比较，在全球化趋势越来越严重，全球市场越来越开放的时候，技术的跨国界传递和扩散更加容易，因此，相对的企业实力、技术水平的比较更为重要。美国的汽车行业规模巨大，技术整体实力也相当强，可是较之日本的技术，显然相对较弱。因此，经济和技术水平的差距变得越来越小的时候，相对强弱分析更为重要，因为技术较过去显然易于扩散给对方带来市场和经济上的压力。
收稿日期：2006-12-22