珠江三角洲中小企业职业安全卫生监督体系研究&基于劳工组织OSH框架的分析_国际劳工组织论文

珠三角中小企业职业安全健康监管体系研究——基于ILO－OSH框架的分析，本文主要内容关键词为：框架论文,中小企业论文,监管体系论文,职业论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］D669.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1674－2486(2014)01－0101－19

       一、导论

       (一)研究背景

       当前我国正处于经济结构转型升级、创新社会治理体制的重要变革时期，中小企业的职业安全健康受到越来越多的重视。改革开放以来，我国经济保持了三十多年高速而稳定的增长，其中劳动密集型中小企业功不可没。中小型企业为我国提供了大量的就业岗位，是经济发展的重要动力。然而，这一劳动密集型的产业模式导致职业病与工伤事故频发。数据显示，2010年我国新发职业病27240例。其中尘肺病23812例，占职业病报告总例数的87.42％，超过半数的病例分布在中、小型企业。急性职业中毒617例，慢性职业中毒1417例，其他职业病1394例。从行业分布看，煤炭、铁道和有色金属行业报告职业病病例数共占全国报告职业病例数的69.02％(中华人民共和国卫生部，2011)。广东省“十一五”期间共报告职业病1839例，中小企业的职业病发病率占65％；职业病增长率逐年攀升，2010年的职业病报告比2009年增长48.7％(广东省疾病预防与控制中心，2011)。2010年珠三角地区实现生产总值37253亿元，占广东全省GDP总量的80％，人均GDP达到70000元，超过1万美元，成为广东乃至全国经济发展的引领者(广东省统计年鉴，2011)。珠三角是广东省中小企业集聚最为密集的地区之一。这些扎根于本土、量大面广的中小企业所迸发出的发展活力，在创造了珠三角经济辉煌的同时，也带来了比较严重的职业安全和健康问题。

       如何改善中小企业的职业安全与健康状况，不仅关系到工人的健康和福祉，也关系到劳动关系的和谐，以及经济社会的协调发展。因此，有效的职业安全健康监管是减少职业安全健康危害、保障劳工权益的重要手段。20世纪80年代后期，在国际上兴起了职业健康安全管理体系(Occupational Health Safety Management System,OHSMS)。2001年4月，国际劳工组织(International Labour Organization,ILO)制定了自愿性职业安全健康管理体系导则(The ILO Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems,ILO－OSH 2001)。

       本研究基于国际劳工组织职业安全健康体系框架(ILO－OSH)，以珠三角地区为个案，对中小企业职业安全健康监管体系进行研究。在文献研究和实证调查的基础上，对政府、企业和工人三方主体存在的问题进行了梳理，并提出了进一步完善珠三角地区职业安全健康管理机制、建立建全三方保护机制以及实现职业安全健康技术服务的社会化、市场化的对策建议。

       (二)国内外发展及研究现状

       从总体上看，国外学者在职业安全与健康研究方面起步早、时间长，具有一定的广度和深度，业已形成理论体系。尼克斯和则克豪泽(Nichols & Zeckhauser,1977)认为职业安全与健康管制不能消除所有风险，一定程度的事故率是会存在的。史密斯(Smith,1979)研究发现，职业安全健康管制效果总体上很好。穆尔和维斯库斯(Moore & Viscusi,1989)研究得出，在没有对工人事故赔偿约束的情况下，工伤事故发生率会上升20％以上。盖里和门德尔福(Gray & Mendeloff,2005)研究发现，职业安全健康保护能够有效减少工伤事故的发生。小型企业十万工人事故死亡率明显高于大型企业，政府应该有效配置职业安全健康监管资源，将有限的监管力量投入到需求更大的小企业中去。安涛和苏亚雷斯(Antao & Soares,2006)指出，通过规范工人的作业行为，加强职业安全培训和职业安全宣传等手段，可以大大减少安全事故。

       我国于20世纪90年代开始开展OSHMS试点工作，随后出台了一系列的意见和规范，有力推动了我国职业安全健康管理工作的科学化、规范化发展。在OSHMS实践的同时，我国学界也做了大量的研究。张忠彬等(2009)认为，我国职业卫生监管体制不健全，各部门职能交叉与分割给主管部门实施监督管理带来很大困难。蓝恭彦(2006)、李涛等(2004)认为地方政府为了吸引投资而降低门坎，疏于职业病防治监管。刘军民(2005)基于财政角度指出，和其他国家相比，我国财政对职业病防治投入严重不足。钟逸菲等(2008)认为城乡二元的分割结构导致很多农民工没有被纳入工伤保险中。陈莹(2008)、赵敬东、丁云波(2005)指出，建立劳动监察的三方机制非常有必要成为我国劳动监察体制改革的长期目标和努力方向。邱成等(2007)等指出，我国职业安全卫生立法缺失问题一直没有得到解决，至今还没有出台一部综合性的劳动安全卫生法律。

       (三)资料来源与研究方法

       本研究的资料主要来自中山大学流动人口卫生政策研究中心《广东中小企业职业安全与健康(OSH)服务与管理研究》课题组的调研。作者作为课题组成员，参与了课题组的调研活动。2012年3月至4月，课题组到珠三角地区的中山、深圳(宝安)两个城市进行现场调研。中山市位于珠三角地区中南部。2011年，中山市工业总产值6200亿元，经济实力在广东省排名第5位(中山市人民政府，2012)，其中中小企业贡献率高达80％。课题组共对439名工人进行了问卷调查，涉及中、小、微型企业各3间。深圳市宝安区是深圳市职业危害最严重的地区，具有一定的典型性，现拥有各种类型的中小企业3万多家，占所有企业总数的95％以上，主要集中在电子信息产业方面。课题组共对427名工人进行了问卷调查，涉及中型企业4家、小型企业9家、微型企业6家。

       课题组在研究中采取了以下研究方法：①文献法。通过对已有的各种文献资料和学术研究成果进行综合分析，从中获得有关职业安全健康的理论知识与国内外实践情况。②访谈法。就职业安全健康政策、监管及企业实施等问题分别对政府职能部门、企业管理者和中介机构进行了访谈。③问卷调查。根据研究内容和研究目的，课题组分别设计了《广东中小企业职业安全与健康(OSH)服务与管理研究调查员手册》、《广东省中小企业职业健康与安全服务调查表》(企业管理者)、《广东省中小企业工人职业健康状况调查问卷》(企业工人)。

       二、ILO－OSH理论框架及其在中国的适用性

       ILO－OSH全称是“国际劳工组织职业安全健康”(International Labour Organization Occupational Safety & Health)，这一框架建基于国际劳工组织2001年颁布的《职业安全健康管理体系导则》(ILO/OSH 2001)(徐德蜀、王启全，2006)。与其他国际法不同，ILO/OSH 2001导则涉及政府、雇主和工人三方主体。图1展示了ILO－OSH理论框架。

      

       图1 ILO－OSH理论框架

       资源来源：国际劳工组织《职业安全健康管理体系导则》(ILO/OSH 2001)。

       国家职业安全健康管理体系包括国家政策、国家导则和特制导则三部分。相关主管机构应基于顶层设计的高度，建立职业安全健康管理体系的国家框架。职业安全健康管理体系国家导则应在国际劳工组织职业安全健康管理导则的基础上，紧密结合本国的现实条件和实践经验。特制导则应在国际劳工组织职业安全健康管理导则和国家导则的基础上，紧密结合本组织的具体条件及需求，如组织的规模、危害的类别与风险级别等。国家职业安全健康管理体系框架与其核心要素之间的关系如图2所示。

      

       图2 国家职业安全健康管理体系框架核心要素

       资料来源：《职业安全健康管理体系导则》(ILO－OSH 2001)。

       组织职业安全健康管理体系是指导企业将OSH管理体系要素作为总体方针管理计划的一部分，融入组织全面管理。它强调雇主应该遵守国家法律法规所提出的各项职业安全健康要求，保障员工的职业安全与健康，在职业安全健康管理工作体系中发挥其坚强的领导作用并对职业安全健康活动作出相应的承诺和合理的安排。组织职业安全健康管理体系包括方针、组织、计划与实施、评价和改进措施五个要素，如图3所示。

      

       图3 组织职业安全健康管理体系主要要素

       资料来源：《职业安全健康管理体系导则》(ILO－OSH2001)。

       伴随社会的进步和发展，现代企业的市场竞争已不经不单纯是资本、技术的竞争，同时也是品质的竞争。自1999年我国开展职业安全健康管理体系试点工作以来，相当多的企业对于职业安全健康管理体系建设给予了高度重视和积极参与，社会反响非常大，已经远远超出了相关政策制定者和执行部门的预期，这也有力地说明了国际劳工组织职业安全(ILO－OSH)健康管理体系在中国有很强的适用性。

       珠三角中小型企业众多，而且多数是外向型企业。建立职业健康安全管理体系对于促进这些企业建立现代企业制度，提高企业国际竞争力，在一定程度上规避企业经营的职业健康安全风险，具有非常重要的理论意义和现实意义。

       三、ILO－OSH框架下珠三角中小企业职业安全健康监管现状分析

       (一)我国职业安全健康监管制度现状

       我国职业安全卫生监管体制从建国至今经历了几次重大变革，职业安全卫生监管体制从职能划分不清的局面逐渐到现在的安监部门全面负责，在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强，基本体现了政府从“职业安全监管与职业卫生监管相互独立”到“职业安全卫生监管体制统一”的转变，但作为社会进步重要标志之一的职业安全卫生状况却远远滞后于经济建设的步伐，生产安全和职业危害形势依然十分严峻。

       缺乏统一的职业安全卫生法。在ILO－OSH框架下的法律规范体系中，一般性公约处于框架的最顶端，具有最大的普及性和适用性。1981年国际劳工组织出台的《职业安全卫生公约(第155号公约)》是整个框架中最重要的统领性公约，构成框架的上层(图4)。我国则缺乏一个综合的权威性法律规范。我国保护劳动者职业安全与健康的法律主要有《中华人民共和国职业病防治法》与《中华人民共和国安全生产法》两部相互独立的法律，即我国的OSH法律体系的三角形框架缺少一个顶部，这个顶部的法律文本应该与ILO－OSH框架的第155号公约相对应，它的地位是不能被《职业病防治法》与《安全生产法》两部法律机械地叠加在一起所替代的。因此，按照ILO的政策框架标准建立一部统一的法律对于完善我国职业安全健康法律体系至关重要(图5)。

      

       图4 ILO－OSH框架的法律体系

       资料来源：《职业安全健康管理体系导则》(ILO－OSH2001)。

      

       图5 中国OSH法律体系

       资料来源：作者自制。

       职业安全健康监察体制不完善。在ILO－OSH框架中，政府的任务之一就是建立完善的监察制度。进入二十一世纪以来，我国碎片化的劳动监察体制开始进入了“再次整合”的新阶段。2011年通过的《中华人民共和国职业病防治法》修正案正式明确了国家安全监察总局在预防环节依法实施监察的主体地位。但是，在政府职能转变过程中，职业安全健康监察也暴露出诸多亟待完善的问题，比如生产安全监督部门缺乏必要的技术支撑和专业人员配备，三方“联席会议”制度不完善、缺少统一监察的机制，各相关部门信息沟通不畅等。

       雇主组织的作用有待加强。进入市场经济时代后，尽管中国也建立了中国企业家协会这样的全国性雇主组织，但是其地位和作用远远比不上中华全国总工会。当雇主的利益诉求难以通过雇主组织反映在劳动监察政策制定过程时，雇主必然会在政策执行环节重新表达其意见，抵制政策执行就是最极端的表达方式，如用工不签订劳动合同、任意延长工作时间、拖欠克扣职工工资、拒不参加社会保险等现象在中小私营企业中普遍存在着。

       基层工会组织力量薄弱。ILO－OSH框架所倡议的是一个政府、雇主组织、工人组织相互合作的三方机制。在这个三方机制中，存在一个力量相当的工人组织对于保障劳动者利益尤其重要。近年来，尽管工会的权力在中国政策层面上不断加强，但工会组织特别是基层工会“监督难”问题始终没有很好解决，工会监督亟待强化(曹永玲，2006)。

       (二)珠三角职业安全健康监管制度现状

       作为广东省的一个地区，珠三角地区不仅要服从国家的制度安排，更要直接落实广东省制定的政策方针，因此广东省的OSH制度安排直接影响着珠三角地区的相关政策和规划制定。从政策制定和政策实施上看，为落实《国家职业病防治规划(2009—2015年)》中确定的目标，广东省2010年制定了《广东省职业病防治规划(2010—2015年)》。该计划的总目标是：“建立政府统一领导、部门协调配合、行业规范管理、用人单位负责、职工群众监督的较完善的职业病防治工作机制”。其中，“部门协调”责任划分给16个部门，但是这16个部门到底由谁来统筹管理，部门之间到底如何配合，绩效如何考核并未规定，而且原本确定的由卫生部门、安全监管部门、人力资源社会保障部门、工会组成的联席会议框架也没有在这份五年规划文件中出现。直到2012年，广东省安全生产监督管理局的一号文件《广东省2012年职业健康监管工作指导意见》才又重新回到了ILO－OSH推行的“三方机制”框架上来，强调安全监管部门要进一步完善职业病防治工作联席会议制度

       总体来说，珠三角地区ILO－OSH制度建设还不完善。以中山市为例，中山市的职业安全健康工作主要涉及市安全生产监督局、市疾病预防控制中心、市卫生局和市人力资源与社会保障局等部门，目前存在的主要问题是政策执行上效率低、步子慢，主要体现为：一是在法律上确定卫生部门权利移交给安监部门之后，中山市安监部门还未做出过任何政策上的部署或者工作计划，只是在部门设计上增设了一个新部门——在中山市安全生产监督管理局“监管一科”内再设一个“职业安全健康监管科”(一个科室两块牌)，编制人员只有科长一人，人员配备十分缺乏，全市的职业健康安全工作实际上还是卫生部门在做。二是部门联动机制缺位。在OSH政策和制度安排上，国家OSH框架的延伸只到了省一级，中山市还没有制度或政策上的回应和创新，还未根据国家政策和广东省政策结合自身实际情况建立“联席会议”机制。

       四、珠三角地区中小企业职业安全健康监管制度实证分析

       基于国际劳工组织职业安全健康体系框架(ILO－OSH)，结合访谈与问卷调查数据，本部分对珠三角地区中小企业职业安全健康监管制度进行实证研究。

       (一)基于ILO职业安全健康三方主体的分析

       1.政府主体层面

       从政府主体来看，珠三角中小企业职业安全健康监管制度存在以下问题：一是珠三角各城市还没有在国家职业健康监管体系框架下，因地制宜，制定具有可操作性的相关法律、法规和制度；没有及时按照广东省政策精神建立“联席会议”制度，导致在职业健康监管实践工作中各相关部门非常茫然，都在等待政府层面的具体指导意见，缺乏积极作为。二是相关职能部门更加重视职业安全，在一定程度上忽略了职业健康管理；监管部门卫生检测工作繁重，消耗了相当大的精力和时间，办事效率低下；监管部门包括技术人员和仪器设备在内的专业服务水平有限，不能很好地满足企业的现实需求；不同部门之间检测标准不同。安监部门和卫生部门的要求标准不同往往导致企业不知所措。三是未建立统一有效的数据共享机制。相关部门之间信息沟通机制的缺乏是制约当前职业安全健康监管工作的重要因素。就受访城市的情况来看，各职业安全健康职能部门普遍存在分割并且各自保护的情况，在数据共享方面没有建立统一的平台。四是社会保障关系的转移接续机制不畅。珠三角外来工的数量约三千万人，是典型的劳动力输入型地区。但由于转移机制不完善，导致外来工参保动力不足，参保率不高。

       2.企业主体层面

       雇主组织在职业安全健康管理中缺位问题突出。ILO－OSH框架一个重要的组成部分就是建立包括雇主组织在内的三方机制。但需要提及的是无论在国家还是在省级计划中，都没有出现雇主组织的身影。由于全国性的雇主组织缺乏自上而下完整的组织体系，企业往往通过成立各类行业协会的渠道进行相关商业信息交流和商业宣传等活动，但数据显示，行业协会在职业安全健康方面起的作用并不大(表1)。

      

       3.工人主体层面

       一是工会力量参与度不高。调查结果显示，有48％的企业有工会，还算差强人意，但当问及工人是否知道企业有工会时，竟然有73％的工人不知道，甚至很多人不清楚什么是工会；当问及企业负责人哪级工会组织代表工人向贵企业表达过安全健康权益要求时，选择本企业工会的占27％，选择区级总工会的和市级总工会的为零，选择没有的占73％。另外一种情况就是珠三角外向型经济活跃，很多中小型企业产品是出口导向的，国际客户要求制造商企业必须通过OHSAS18000(职业健康安全管理体系标准)等认证，一些企业相应地设立了工人代表制度，但它不是我们通常意义上的工会，工会代表制度由公司行政部门建立，工人代表的上级是直接代表公司利益的行政主管，工人很难获得平等地位。

       二是工人职业健康保护意识不足。调查结果显示，被访工人中只有40％购买了社会保险。当问及不愿意购买社会保险的原因时，有31％是因为收入水平低。工人月平均工资在2000元以下的占24.2％，在2000元—3000元之间的占54.8％，收入水平低导致很多人积极性不高，甚至拒绝。如果企业主强制员工参加社会保险，他们往往会选择辞工；有44％是因为工作流动性强。由于我国目前社保关系转移机制还没有理顺，导致工人因工作地点不固定的原因而参保积极性不高；有22％是因为企业不给买；有3％的人认为自己年轻，身体好，不需要买保险(图6)。当继续问及自己的状况时，32％的人认为自己的状况非常好，58％的认为自己的状况很好，可能的解释是多数工人都是青年人，而且只有在健康条件允许的情况下才能出来工作。

      

       图6 工人不买社会保险的原因

       资料来源：依据调研数据整理。

       (二)基于国家职业安全健康管理体系的分析

       我国职业卫生相关标准都是照搬国际标准的，没有立足于我国特别是珠三角中小企业的实际。按照国家职业安全健康管理体系国家框架中特制导则的要求，在反映国际劳工组织导则的总体目标的同时，应包括国家导则的一般要素，同时还应考虑到各组织或组织集团的具体条件及需求，尤其应考虑组织的规模和基础结构、危害的类别与风险级别。但调研中发现，相对于中小型企业类型复杂，企业的生产设备、防护设施和个人安全用品提供能力有限的特点，政府出台的相关职业安全健康政策和标准不全面或者标准过高的问题比较突出，造成的结果是如果监管到位，很多企业就会由于成本上升而无法生存。有被访企业负责人指出，“如果真正要达到要求的标准，70％的企业将被淘汰”。同时，需要引起重视的问题还有伴随着新技术、新工艺、新材料的应用，新的职业病危害也在不断出现，广泛分布在冶金、建材、有色金属、机械、化工、电子等多个行业，但现有职业健康相关标准没有及时更新。

       (三)基于组织职业安全健康管理体系的分析

       组织职业安全健康管理体系要求雇主应在职业安全健康管理工作体系中发挥其坚强的领导作用并对职业安全健康活动做出相应的承诺和合理的安排。研究发现，许多中小型企业特别是小微型企业职业安全健康主体责任不落实，具体表现在以下几个方面：

       一是被访问企业的组织职业安全健康管理体系基本上都是碎片化的，没有系统地将OSH管理体系要素(方针、组织、计划与实施、评价和改进措施)作为总体方针管理计划的一部分，融入组织全面管理(表2)。数据显示，被访企业中通过OHSAS18000“职业健康安全管理体系标准”资格认证的只有12.7％；基于政府监督、企业责任及员工需求，被访企业基本都有负责职业安全与健康的人员，但多数是兼职，专职的仅占2％，成立专门职业安全与健康部门的则没有。员工参与是职业安全健康管理体系的关键要素之一。然而，调研发现，被访企业雇主缺乏与员工及其职业安全健康代表之间必要的协商与交流；企业能够不定期提供职业安全健康培训，但培训效果一般，培训方式和培训内容有待完善；职业安全健康管理体系框架内的管理方案、程序、作业指导书和其他内部文件缺失和管理无序问题突出；应对内部变化(如新用工制度、引入新工艺、新操作程序、新组织或新材料)和外部变化(如国家法律法规的修订、职业安全健康知识和技术的更新)的职业安全健康动态管理不完善。

      

       二是部分企业片面追求经济利益，延长工人工作时间现象普遍，加剧了职业安全健康形势的严峻性。调研发现，在利益最大化导向和行业竞争压力下，一些中小企业必须加快生产速度，从而生产出更多的产品。他们通过计件工资的方式强迫或有意让工人超强度工作。被调研企业工人平均每天工作8小时的占35％，工作时间为8~12小时的占64％。个别企业甚至24小时机器不停，工人已经成了机器的一部分(图7)。

      

       图7 所在企业的工作时间安排

       资料来源：依据调研数据整理。

       三是防护用品质量差，防护设施简陋，岗位体检没有达到相关要求。在企业工程防护方面，被访企业基于工程防护的重要性，基本上能根据要求配备吸尘设备、防尘面具，人工操作机械打磨、抽风机、警示标志等工程防护，并给员工提供吸嘴、防尘口罩等防护用品，但防护用品质量一般，甚至有的根本不合格，尤其是在微型企业(表3)。当问及工人对企业提供防护用品的质量满意度时，非常满意的占7％，比较满意的占13％，一般的20％，比较不满意的占43％，非常不满意的占17％。

      

       员工体检方面。按政策规定，企业应为员工提供免费的包括岗前、岗中和离岗环节的职业健康体检，这样既可以保护工人的健康，做到早发现早治疗，也可以查明患病工人在具体哪个工作岗位患病，厘清相关企业的责任。但调研发现，大多数企业不为工人提供岗前体检，而是工人自掏腰包获得一份健康证明后企业再与之签订合同。企业会按照规定统一为在岗工人提供免费体检，但多数企业没有把体验报告给工人，除非他被检查出有疾病。没有一家企业为员工提供离岗体检，怕工人再次择业时引起法律纠纷(表4)。

       五、完善珠三角地区中小企业职业安全健康监管的几点建议

       当前我国正处于关注民生，创新社会治理体制的重要时期。职业安全健康体系建设是社会治理体制创新的重要内容之一，作为改革开放前沿和经济发达地区，珠三角有责任也有条件再次走在全国前面，为完善我国职业安全健康监管体系做出贡献。

       (一)明确各级政府职业健康安全主导地位

       借鉴国际上合并立法模式的实践，尽快制定一部全面涵盖职业安全和职业健康的综合性《职业安全健康法》。通过职业安全与健康的有机组合，相互促进，可以有效避免执法混乱和监管缺位，更有利于职业安全健康工作的开展。进一步理顺职业安全健康监管机制。国家安全监管总局要尽快制定作业场所职业卫生监督检查、职业危害申报、职业危害事故调查处理和《职业卫生安全许可证》发放管理等方面的规章和制度，便于基层安监部门有章可循。

       相对于其他地区，珠三角流动人口多的特点十分突出，所以珠三角流动人口职业安全健康保护的实施不仅仅是一个法律问题，更是一个社会问题。各级政府要把职业病防治工作纳入当地经济社会发展规划，相关规划指标应列入政府绩效考核体系，要出台问责条款，和业绩挂钩，和评聘挂钩。进一步调整理顺职业健康监管体制，尽快将职业卫生监管职能划归安监部门，安监部门要进一步加强专业人员和技术配备，成立相对独立的、有权威的职业卫生监管工作机构。

       进一步强化统一管理体制，出台市一级的OSH政策。目前，珠三角各地区还没有根据广东省政策精神建立“联席会议”制度，导致在实践工作上各相关部门非常茫然，都在等待上级政府层面的具体指导意见，相互推诿，效率低下。因此，当务之急就是市级政府要结合中央和省级工作文件、本市职业安全健康实际情况，尽快出台职业安全健康工作的具体政策，各部门要设定明确的职责及工作目标，防止出现职责交叉或不明晰的情况。尝试设立一个更高级别的管理机构或增设一名专职高级管理官员，其行政级别应高于安监、卫生和人社部门和联席会议。这样在政策的落实上才可以有效防止平级部门之间的相互推诿和办事拖沓。

       完善工伤保险机制。虽然无法辩解社会保险中哪项险种更加重要，但是就业已出现的矛盾来看，五个险种同时参加的政策已经造成了企业拒缴、工人不愿意缴纳的现象，导致五个险种中缴费率低，而且工人不用出资的工伤保险明显受到了拖累。因此可以考虑创造条件让工伤保险优先缴纳，先行保障在危险工作环境中作业的工人，以提高工伤保险的覆盖率。有针对性地完善流动人口社会保障的转移接续等职业安全健康配套制度。

       完善部门人员配备和信息共享机制。首先要解决好职能转移带来的技术及人员配备不足问题。当前比较突出的问题是安监部门虽然具有执法权力，但是缺乏相应的技术人员，可以采取从卫生部门调配、公开招聘等多种形式进行补充。其次，要建立统一的信息共享与交流平台，让“联席会议”不只停留在各部门领导商讨或会议报告的层面上。

       (二)进一步强化企业职业卫生监管力度

       按照《职业安全健康管理体系导则》(ILO/OSH 2001)中组织职业安全健康管理体系的要求，中小企业要积极提高自身的职业安全健康保护意识，严格按照有关法律法规和行政规章的要求为劳动者提供符合国家职业安全标准和卫生要求的工作环境；完善职业安全健康档案，开展职业安全健康教育，规范签订劳动合同，履行职业危害告知义务，依法参加工伤保险，进行职业病申报，建立职业病防治相关规章制度；积极参加政府组织的相关培训，主动和其他企业进行职业安全健康防护方面的交流；变被动为主动，以雇主组织的形式积极参与到职业安全健康的政策制定当中来。

       (三)大力加强工人职业健康宣传培训

       工人是职业安全健康保护的受益者和重要主体，首先要从工人自己做起，提高自我安全保护意识；其次，政府要大力加强工人文化素质教育、安全知识培训。再次，工人作为职业危害的直接受害人，要积极参与到职业安全健康的实际监督工作中，参与自身权利的维护。工人与企业相比，地位处于弱势，特别是珠三角地区的中小企业众多，充斥着大量缺少社会保障和工作经验的农民工，他们的健康权益需要更多维护。因此，在加强对企业外部监管的同时，应不断强化企业内部工会的力量，让工会成为职业安全健康工作的监督者，职业安全健康宣传教育的组织者，职业安全健康民主管理的实施者。

       (四)完善职业安全健康第三方介入机制

       职业安全健康监管工作技术性和专业性强，需要构建强有力的技术支撑体系。我国各级疾控机构因配备了较强的专业技术队伍和专业检测设备而具有一定优势，但近年因其定位模糊、机构弱化、缺乏竞争，致使各地的疾控机构在职业安全健康监管检测评价中不仅没有发挥积极作用，反而因收费偏高、服务弱化、能力不足而在社会中颇受非议。目前，地方安监部门开展职业卫生监管工作，如果重新组建技术服务队伍，配备专业检测设备，不仅是资源的重复浪费，而且在短期内也无法实现。只有以市场机制合理配置职业卫生技术服务资源，通过营利性检测机构接受政府或者企业委托，为委托方提供咨询、设计、检测、评价、健康体检和专项研究等专业性技术服务，实现职业安全健康技术服务的社会化、市场化，才能在最短时间内形成国家、省、市、区四级职业卫生技术支撑体系。在实现职业安全健康技术服务社会化的过程中，政府职能部门主要做的就是制定规则、加强规范、防止技术服务机构遍地开花和良莠不齐现象的发生(表5)。

      

       六、结语

       在我国经济高速增长的同时，作为社会治理内容之一的职业安全健康工作却远滞后于经济建设的步伐，重大恶性工伤事故频频发生、职业病人数居高不下，成为其它国家攻击中国“忽视人权”的借口之一。目前，珠三角职业安全健康监管体系存在的主要问题有：一是国家缺乏一部统一的职业安全卫生法律，同时，珠三角各城市还没有在国家职业健康监管体系框架下，因地制宜，制定具有可操作性的相关法律、法规和制度。二是职业安全健康监管机制及配套机制不完善。尽管2011年《职业病防治法》修正案明确了国家安全监察总局在预防环节依法实施监察的主体地位，但依旧存在诸多需要完善的地方，诸如卫生部门和安监部门工作交接速度慢，政策执行力度差；安监部门缺乏必要的技术支撑和专业人员配备；包括政府、雇主和工人的三方“联席会议”制度不完善，工会力量薄弱，雇主组织缺位；信息沟通不畅，未建立统一有效的数据共享机制等。三是职业安全健康技术服务的社会化、市场化程度低，不能有效满足企业的要求。四是由于生产规模限制和生产成本制约，珠三角中小型企业多数生产设备陈旧落后，职业安全健康保护能力不足，政策执行差。

       作为改革开放前沿和经济发达地区，珠三角有责任也有条件再次走在全国前面，为完善我国职业安全健康监管体系做出贡献。下一步的努力方向是采用ILO－OSH政策框架，立足于我国和广东省职业安全健康工作既有的制度路径和存在问题，结合国外的成功模式，尽快整合职业安全健康相关法律和部门，逐步建立和完善三方机制，提高政府、企业和工人的职业安全健康保护意识，鼓励发展营利性检测机构。

       *感谢胡宇龙同学在资料收集中付出的努力。感谢匿名评审人的意见。

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